Uzasadnienie
Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 9 grudnia 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 1513/09, wydanym w sprawie ze skargi N. O. P. Sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej, oddalono skargę.
Sąd pierwszej instancji przyjął następujący stan faktyczny sprawy:
Decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2005 r. Prezydent [...] W. zezwolił N. O. P. sp. z o.o. z siedzibą w W., dalej zwaną skarżącą, na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej Al. J. w rejonie ul. P. w okresie od 1 stycznia 2006 r. do 23 maja 2007 r. i umieszczenie w nim reklamy o łącznej powierzchni reklamowej 36 m2.
Skarżąca złożyła kolejny wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na okres od 24 maja 2007 r. do 23 listopada 2008 r. Decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. Prezydent [...] W. odmówił wydania wnioskowanego zezwolenia. Rozpoznając odwołanie od tej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją [...] z dnia [...] listopada 2007 r. uchyliło zaskarżoną decyzję i orzekło o wydaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w okresie od 24 maja 2007 r. do 30 listopada 2007 r., odmawiając wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego od dnia 1 grudnia 2007 r.
W dniu 18 listopada 2008 r. pracownik zarządcy drogi przeprowadził oględziny pasa drogowego Al. J. w rej. ul. P., w wyniku czego stwierdził funkcjonowanie należącej do skarżącej jednostronnej tablicy reklamowej o łącznej powierzchni reklamowej 36,00 m2. W dniu [...] listopada 2008 r. organ wszczął postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji nakładającej karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego pod przedmiotową reklamę bez zezwolenia.
Skarżąca w piśmie z 1 grudnia 2008 r. wnosiła o umorzenie postępowania, jako bezprzedmiotowego, podnosząc, że nie zna rozstrzygnięcia organu drugiej instancji w sprawie jej odwołania od odmowy wydania zezwolenia na dalsze zajmowanie przedmiotowego pasa, bo decyzja nie została jej doręczona. Spowodowało to doręczenie decyzji SKO z dnia [...] listopada 2007 r. pełnomocnikowi strony w dniu 19 grudnia 2008 r.
Decyzją z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] Prezydent [...] W. wymierzył skarżącej karę pieniężną w wysokości 27.120 zł za zajęcie pasa drogowego (drogi powiatowej) Al. J. w rej. ul. P. w W. z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu i umieszczenie w nim fundamentu reklamy o łącznej powierzchni rzutu poziomego 8 m2 od dnia 19 listopada 2008 r. do dnia 11 marca 2009 r. obliczonej jako iloczyn powierzchni rzutu poziomego fundamentu reklamy 8 m2 i ustalonej stawki opłaty w wysokości 3,00 zł/m2 dziennie, powiększonej dziesięciokrotnie za 113 dni zajęcia terenu.
Jak wskazał organ, decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. SKO zezwoliło skarżącej na zajęcie spornego pasa drogi w okresie od dnia 24 maja 2007 r. do dnia 30 listopada 2007 r. Kontrola przeprowadzona w dniu 18 listopada 2008 r. stwierdziła funkcjonowanie reklamy ponad okres objęty zezwoleniem. Skarżącej umożliwiono czynny udział w prowadzonym postępowaniu. Świadczą o tym pisma informujące o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, a następnie pisma wzywające stronę do stawienia się w miejscu usytuowania reklamy.
W ocenie organu pierwszej instancji w sprawie znajduje zastosowanie art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), w myśl którego za przekroczenie terminów za zajęcie pasa drogowego bez zgody zarządcy drogi nakłada się karę pieniężną w wysokości dziesięciokrotności opłaty ustalanej zgodnie z art. 40 ust.
6. Opłata za jeden dzień umieszczenia reklamy na drodze powiatowej naliczana jest na podstawie uchwały Nr XXXI/666/2004 Rady m.st. Warszawy z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m.st. Warszawy z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego z 2004 r., Nr 148, poz. 3717 ze zm.), z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, i wynosi 3 zł/m2 powierzchni reklamy. Powierzchnia fundamentu reklamy, stanowiąca pas drogowy, wynosi 8 m2, co przy jego zajęciu przez 113 dni, przy uwzględnieniu dziesięciokrotności opłaty, stanowiło podstawę do wyliczenia kary pieniężnej w wysokości 27.120 zł za okres od dnia 19 listopada 2008 r. do dnia ostatniej kontroli z zajęcia pasa drogowego, tj. do dnia 11 marca 2009 r.
W odwołaniu skarżąca zarzuciła w szczególności nieprawidłowe doręczenie wspomnianej decyzji SKO z dnia [...] listopada 2007 r.
Organ odwoławczy wskazał na art. 39 ustawy o drogach publicznych, który wprowadza generalną zasadę zakazu dokonywania w pasie drogowym czynności niezwiązanych z ruchem drogowym, w tym lokalizowania obiektów i urządzeń niezwiązanych z ruchem drogowym. Wyjątek od tej zasady został ustanowiony w art. 40, który przewiduje zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg po uzyskaniu zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej.
Jak wskazało SKO ostatnia decyzja organu pierwszej instancji, zezwalająca na zajęcie pasa drogowego, ekspirowała w dniu 23 maja 2007 r. Po tym dniu skarżąca miała świadomość, że uprzednio wydana decyzja zobowiązywała ją do usunięcia reklamy. Złożenie odwołania nie dawało stronie podstaw do uznawania za legalne funkcjonowania nośnika. Wprawdzie, jak przyznało SKO, za pierwszym razem jego decyzja z dnia [...] Iistopada 2007 r. została wysłana na nieprawidłowy adres pełnomocnika, to jednak po dostrzeżeniu omyłki, prawidłowe doręczenie nastąpiło w dniu 19 grudnia 2008 r. i tym samym decyzja obowiązuje w obrocie prawnym. Z faktu ponad rocznego opóźnienia w doręczeniu decyzji skarżąca nie może wywodzić zalegalizowania obecności jej reklamy w pasie drogowym.
Według SKO, odpierającego zarzuty naruszenia art. 6, 7 i 8 k.p.a., ogólne zasady postępowania administracyjnego nie mogą zniweczyć norm prawa materialnego, nakazujących organowi nałożenie omawianej kary pieniężne. Dołączenie do akt dokumentu geodezyjnego określającego granice pasa drogowego nie było potrzebne. Poprzednio skarżąca i jej poprzednik prawny dwukrotnie uzyskali zezwolenie na zajęcie przedmiotowego pasa drogowego i wnosili stosowne opłaty, a zatem oczywistym jest, że reklama nie była poza pasem drogowym.
Za nietrafny uznało zarzut naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia dowodów potwierdzających funkcjonowanie obiektu (fundamentu) w każdym dniu, za który nałożono karę. W aktach znajdują się dowody istnienia fundamentu reklamy, stanowiącego własność spółki, w postaci wyniku czynności kontrolnych z dnia 18 listopada 2008 r. oraz wyników czterech wizji lokalnych, w okresie, za który została nałożona kara. O każdej z wizji lokalnej strona była prawidłowo powiadomiona. Na zdjęciach dokumentujących kolejne czynności kontrolne znajduje się ten sam obiekt reklamowy (początkowo sam obiekt, później konstrukcja reklamy, a w końcu fundament).
W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. skarżąca wnosiła o uchylenie obu decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, wstrzymanie ich wykonalności przez organ odwoławczy zgodnie z art. 61 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej: p.p.s.a., ewentualnie, wstrzymanie wykonalności zaskarżonych decyzji w całości przez Sąd i zasądzenia od SKO w W. na rzecz skarżącej kosztów postępowania w niniejszej sprawie, w tym wynagrodzenia radcy prawnego, według norm przepisanych.
Zaskarżonej decyzji zarzuciła:
- – naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 12, art. 35 w zw. art. 36, art. 40 § 2 oraz 77 § 1, art. 105 § 1, art. 107 § 3, art. 136 oraz art. 155 i art. 156 § 1 w zw. z art. 157 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.) ponadto
- – naruszenie art. 40 ust. 12 powołanej ustawy o drogach publicznych poprzez wydanie w pierwszej instancji decyzji nakładającej karę pieniężną i utrzymanie w mocy tej decyzji w postępowaniu odwoławczym przy braku wystarczającego materiału dowodowego do nałożenia kary, przyjęcie samowolności oraz zawinienia strony.
Jak wywodziła skarżąca, zaskarżona decyzja opierała się w głównej mierze na decyzji SKO z dnia [...] listopada 2007 r., która nie została prawidłowo doręczona, a w chwili jej doręczenia pełnomocnikowi w dniu 19 grudnia 2008 r., nie była możliwa do wykonania. Ponadto, z powodu doręczenia tej decyzji po takim długim czasie należy przyjąć, że okres ostatecznego rozstrzygnięcia wniosku z dnia 23 maja 2007 r. rażąco przekroczył terminy załatwiania spraw administracyjnych określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Zwłoka organów w rozstrzygnięciu sprawy nie mogła z kolei spowodować ujemnych skutków dla skarżącej w postaci naliczenia kary pieniężnej, co stwierdziło to samo SKO w decyzji z dnia [...] listopada 2007 r., przedłużając okres zezwolenia na zajęcie przedmiotowego pasa drogowego do dnia 30 listopada 2007 r., czyli de facto legalizując pozostawanie przez nośnik reklamowy w pasie drogowym w okresie oczekiwania na rozstrzygnięcie wniosku.
W ocenie skarżącej materiał dowodowy nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że dokonała ona jakiegokolwiek naruszenia prawa skutkującego nałożeniem kary pieniężnej. Ciężar dowodu spoczywał na organach, wywodzących określone skutki prawne. Rozstrzygnięcie organu nie może opierać się na domniemaniach. Z kolei niektóre dowody (np. dowód z oględzin pasa drogowego) wobec złamania norm proceduralnych, zostały przeprowadzone z naruszeniem prawa i nie mogą posiadać charakteru dowodu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., jak to wskazano na wstępie, oddalił skargę.
Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, zajęcie pasa drogowego, które może być skutecznie sankcjonowane karami pieniężnymi, odnosi się wyłącznie do sytuacji wskazanych w przepisie art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych, a więc do następujących okoliczności: zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi (pkt 1); przekroczenie terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządy drogi (pkt 2); zajęcie pasa drogowego o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi (pkt 3).
Powołane wyżej przepisy pozostają w związku z art. 40 ust. 2 cytowanej ustawy, określającym w sposób wyczerpujący sytuacje, w których w ogóle dopuszczalne jest wydanie decyzji w przedmiocie zajęcia pasa drogowego. W myśl tego przepisu zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymagające zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej, dotyczy: prowadzenia robót w pasie drogowym (pkt 1); umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (pkt 2); umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam (pkt 3); zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1–3 (pkt 4). Zarówno powołany wyżej przepis, jak i przepis art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych, jako normujące kwestie stanowiące wyjątek od zasady wykorzystywania drogi i pasa drogowego na inne cele niż potrzeby zarządzania drogami lub potrzeby ruchu drogowego (por. art. 39 ust. 3 ustawy), powinny być interpretowane ścieśniająco.
Zajęcie pasa drogowego, które może być skutecznie sankcjonowane karami pieniężnymi, ograniczone jest jedynie do sytuacji wyczerpująco wymienionych w art. 40 ust. 2 i art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych, przy czym zasadniczo może być dokonane na potrzeby gospodarcze podmiotu składającego w tej mierze odpowiedni wniosek.
Przez zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia rozumie się więc samowolne zajęcie pasa, przekroczenie terminu zajęcia lub zajęcie większej powierzchni niż określona w zezwoleniu.
Stosownie do art. 40 ust. 12 pkt 2 powołanej ustawy, za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalonej zgodnie z ust. 4–6.
W sprawie, jak ustalił Sąd pierwszej instancji, nie budzi wątpliwości, że skarżąca zajmowała pas drogowy, w okresie objętym decyzją, nie posiadając zezwolenia, na zajmowanie tegoż pasa. Ta okoliczność została w sposób niebudzący wątpliwości wykazana przez organ. Potwierdza ją zebrany w sprawie materiał dowodowy.
W dniu 18 grudnja 2008 r., w czasie kontroli pasa drogowego stwierdzono funkcjonowanie reklamy skarżącej w pasie drogowym Al. J. w rej. ul. P. o łącznej powierzchni reklamowej 36 m2. Na tę okoliczność został sporządzony protokół i dokumentacja fotograficzna.
Postępowanie kontrolne nie jest regulowane przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, który reguluje postępowanie przed organami administracji publicznej. Domaganie się przez stronę zawiadomienia o terminie kontroli (z odpowiednim wyprzedzeniem) przeczyłoby idei kontroli.
W dniu [...] listopada 2008 r. zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Kolejne kontrole, przeprowadzone w trybie art. 79 k.p.a., potwierdziły dalsze funkcjonowanie fundamentu reklamy o powierzchni rzutu poziomego 8m2.
Tym samym, zdaniem Sądu pierwszej instancji, zasadnym było nałożenie na skarżącą kary pieniężnej z tytułu zajmowania omawianego pasa drogowego. Okoliczność zajmowania pasa drogowego przez określony czas bez zezwolenia (na skutek wygaśnięcia i niewydania jeszcze nowego zezwolenia) uzasadniała wymierzenie kary pieniężnej na podstawie art. 40 ust. 4 ustawy o drogach publicznych. Dołączenie dokumentu geodezyjnego, określającego granice pasa, nie było potrzebne, skoro zostało udowodnione, w sposób niebudzący wątpliwości, że tenże pas skarżąca zajmowała w okresie objętym zezwoleniem, jak i bez zezwolenia.
Skarżąca otrzymywała zezwolenie na funkcjonowanie nośnika reklamowego na określony czas i była uprzedzana każdorazowo o obowiązku demontażu nośnika po wygaśnięciu terminu obowiązywania zezwolenia. Postępowanie w sprawie naliczenia kary pieniężnej za samowolne zajęcie pasa drogowego jest postępowaniem niezależnym od postępowania w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Ogólne zasady postępowania administracyjnego nie mogą tworzyć dla strony uprawnienia, gdy określony przepis prawa materialnego nie przyznaje jej takowego uprawnienia.
Skarżąca, jak wskazał Sąd pierwszej instancji, nie może też powoływać się na fakt doręczenia decyzji organu stronie, a nie jej pełnomocnikowi, w sytuacji gdy nie pociągnęło to negatywnych dla niej skutków. Skarżąca była świadoma terminu zezwolenia na zajmowanie pasa drogowego i konsekwencji braku zezwolenia na jego zajmowanie. Wygaśnięcie terminu zezwolenia zobowiązywało skarżącą do demontażu nośnika i nie uprawniało jej do dalszego zajmowania pasa drogowego tylko z tego powodu, że odwołała się od decyzji oddalającej jej wniosek o dalsze zajmowanie pasa drogowego. Uprawnienie strony nie tworzy dla niej nowego uprawnienia, nieprzewidzianego przepisami prawa materialnego.
Skarżąca złożyła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz o zasadzenie zwrotu kosztów postępowania.
Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych, o których mowa w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.
- 1) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skarga kasacyjna zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych i uznanie, że wydanie decyzji nakładającej karę pieniężną za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego w celu umieszczenia fundamentu reklamy o powierzchni 8 m2 było zasadne, pomimo braku odpowiednich dowodów,
- 2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- – art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak ustosunkowania się przez Sąd w uzasadnieniu wyroku do wszystkich zarzutów podniesionych w złożonej skardze,
- – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. poprzez brak stwierdzenia przez Sąd naruszenia w sprawie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych,
- – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. poprzez brak stwierdzenia naruszenia przez organy przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 8, 77 § 1, 81, 107 § 3 i 136 k.p.a.
Skarga kasacyjna akcentuje zwłokę w doręczeniu skarżącej decyzji SKO z dnia [...] listopada 2007 r., co nie może powodować dla skarżącej ujemnych skutków w postaci nałożenia kary pieniężnej. Decyzja ta została doręczona w dniu 19 grudnia 2008 r., a więc w okresie objętym nałożoną karą (19 listopada 2008 r. – 11 marca 2008 r.)
Skarga kasacyjna wskazuje na rozbieżność orzecznictwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., podkreślając, że w zaskarżonym wyroku zajęto odmienne stanowisko niż w wyroku z dnia 20 października 2009 r. (sygn. akt VI SA/Wa 1260/09), gdzie przyjęto, że doręczenie wspomnianej decyzji przez SKO miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Według zarzutów skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do zarzucanych przez skarżącą braków i nieprawidłowości w materiale dowodowym zgromadzonym przez organy. I tak, protokoły z oględzin posiadają charakter jedynie notatki pracowników zarządcy drogi, wobec faktu, że podczas oględzin skarżąca w nich nie uczestniczyła. Fotografie sporządzone przez organ w czasie oględzin nie przedstawiają dokładnego położenia fundamentu, w szczególności nie wiadomo, czy fotografie w ogóle przedstawiają pas drogowy, albowiem nie jest na nich widoczna jezdnia. Na fotografiach brak jest jakichkolwiek oznaczeń dotyczących lokalizacji fundamentu, czy rzeczywiście fotografie pochodzą z lokalizacji Al. J. w rej. ul. P. w W. Na fotografiach brak jest także oznaczeń dotyczących właściciela fundamentu. Żaden z organów nie wskazał, dlaczego powierzchnia fundamentu została określona na 8 m2.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd pierwszej instancji.
Zarzut sformułowany w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych sprowadza się do tego, że w ocenie strony skarżącej żadna z przesłanek niezbędnych do wydania decyzji nakładającej karę pieniężną na podstawie powyższego przepisu nie została prawidłowo ustalona w niniejszej sprawie.
Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu należy przypomnieć, że w myśl art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych, za zajęcie pasa drogowego: 1) bez zezwolenia zarządcy drogi, 2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, 3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4–6 tej ustawy. Z brzmienia przepisu art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych wynika, że wydanie decyzji o wymierzeniu kary pieniężnej limitują wskazane w tym przepisie zobiektywizowane przesłanki i nie ma potrzeby badania przyczyn bezprawnego w tym ujęciu zajmowania pasa drogowego przez stronę. Poza zakresem koniecznych ustaleń pozostaje też kwestia winy podmiotu zajmującego pas drogowy i jej stopnia (por. wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2009 r., sygn. akt II GSK 1058/08, wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 68/08, wyrok z dnia 27 maja 2009 r., sygn. akt II GSK 957/08 – baza orzeczeń – http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Należy bowiem mieć na uwadze, że decyzja zezwalająca na zajęcie pasa drogowego zawiera szereg obligatoryjnych elementów, określonych w art. 40 ustawy o drogach publicznych. Jednym z nich jest określenie okresu dopuszczalnego zajęcia pasa drogowego. Z długością tego okresu powiązana jest wprost wysokość opłaty za zajęcie, a wysokość ta jest określana w decyzji. Po zakończeniu okresu objętego zezwoleniem, zezwolenie wygasa, co wywołuje ten skutek, że strona już nie ma zezwolenia i jeżeli nadal zajmuje pas drogowy, to czyni to bez zezwolenia. Strona może wystąpić o nowe zezwolenie, a organ, którego głównym zadaniem jako zarządy drogi jest ochrona pasa drogowego, ponownie ocenia przesłanki negatywne i pozytywne wydania zezwolenia. Powyższe oznacza, że każde kolejne zezwolenie jest zezwoleniem nowym. Ustawa o drogach publicznych nie posługuje się pojęciem "przedłużenia zezwolenia". Udzielenie pierwszego zezwolenia nie powoduje jakichkolwiek "praw nabytych".
Tak więc samo wystąpienie z kolejnym wnioskiem o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego nie uprawnia do jego zajęcia bez uzyskania pozytywnej w tym zakresie decyzji ostatecznej. Zatem ustalenie faktu przekroczenia terminu zajęcia pasa drogowego wskazanego w zezwoleniu zarządcy drogi przez określony okres, wiąże się z wymierzeniem kary pieniężnej w oparciu o art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy o drogach publicznych.
Uwzględniając powyższe, za chybiony należy uznać zarzut skarżącej, że zwłoka w doręczeniu jej decyzji SKO z dnia [...] listopada 2007 r. nie może powodować dla skarżącej ujemnych skutków w postaci nałożenia kary pieniężnej za okres objęty decyzją wydaną w niniejszej sprawie. W tym bowiem okresie skarżąca nie dysponowała pozytywną decyzją ostateczną uprawniającą ją do zajęcia pasa drogowego. Zresztą nigdy za ten okres tego rodzaju decyzja nie została w stosunku do skarżącej wydana. Istotnym jest, że decyzją Prezydenta [...] W. z dnia [...] listopada 2005 r. skarżąca uzyskała zezwolenie na zajęcie spornego pasa drogowego w okresie od dnia 1 stycznia 2006 r. do dnia 23 maja 2007 r. i umieszczenia w nim reklamy o łącznej powierzchni reklamowej 36 m2 do dnia 23 maja 2007 r. W załączniku do tejże decyzji określono m.in., że nowy wniosek o zajęcie pasa drogowego należy złożyć z wyprzedzeniem 3 miesięcy.
Z akt administracyjnych tej sprawy wynika zaś, że wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie przedmiotowego pasa drogowego w okresie od dnia 24 maja 2007 r. do dnia 23 listopada 2008 r. skarżąca złożyła dopiero w dniu 5 czerwca 2007 r. (k. 12 akt adm.). Z akt tych wynika też, że po złożeniu powyższego wniosku, organ pismem z dnia 11 czerwca 2007 r. poinformował skarżącą, że w tej sprawie będzie wydana decyzja odmowna oraz że złożenie wniosku na funkcjonowanie reklamy w tym terenie, nie upoważnia strony do umieszczenia nośnika reklamowego, a jego funkcjonowanie pomimo braku rozstrzygnięć jest ryzykiem wnioskodawcy.
Jednocześnie w piśmie tym pouczono stronę o treści art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych (k. 21 akt). Decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. odmówiono skarżącej uwzględnienia wniosku. Zatem zwłoka organu odwoławczego w doręczeniu jej decyzji z dnia [...] listopada 2007 r. nie mogła skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji, gdyż w tych okolicznościach sprawy strona nie może powoływać się na naruszenie przez organ wydający decyzję o nałożeniu kary pieniężnej na podstawie art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych, zasady wyrażonej w art. 8 k.p.a. Bezskuteczne przy tym w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest odwoływanie się do rozstrzygnięcia wydanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. w sprawie o sygn. akt VI SA/Wa 1260/09. Jak trafnie zwrócił uwagę Sąd I instancji w motywach zaskarżonego wyroku, wbrew zarzutom skarżącej, powyższa sprawa dotyczyła innego stanu faktycznego (tj. innego okresu zajęcia i związanych z tym okoliczności).
Poza tym, co istotne, decyzja o nałożeniu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego wydana w niniejszej sprawie nie dotyczyła bezpośrednio okresu jaki rozpoczął bieg po upływie terminu określonego w decyzji Prezydenta [...] W. z dnia [...] listopada 2005 r. Wydana w niniejszej sprawie decyzja dotyczyła bowiem okresu od dnia 19 listopada 2008 r. do dnia 11 marca 2009 r. Zatem nie można uznać, że w tej sytuacji skarżąca powinna mieć odpowiedni czas na przygotowanie się do czynności demontażu obiektu usytuowanego w pasie drogowym. Skarżąca bowiem nie złożyła wniosku o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego na okres po dniu 23 maja 2007 r. z 3-miesięcznym wyprzedzeniem, wobec czego nie może w tej sytuacji powoływać się na opieszałość organu związaną z doręczeniem jej decyzji z dnia [...] listopada 2008 r. Zestawienie dat wynikających z decyzji z dnia [...] listopada 2005 r., wniosku z dnia 5 czerwca 2007 r. oraz wydanych w tej sprawie decyzji, przy uwzględnieniu kierowanych do skarżącej informacji przez uprawnione organy, pozwala przyjąć, że skarżąca mogła uniknąć negatywnych skutków finansowych związanych z zaskarżoną decyzją, gdyż powinna wcześniej usunąć istniejący w pasie drogowym obiekt.
Jak już wyżej wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w ściśle określonym w tym zezwoleniu okresie, nie powoduje jakichkolwiek "praw nabytych" na przyszłość.
Z tych zatem przyczyn za chybiony należało uznać zarzut sformułowany nie tylko w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej, ale także w pkt 2 lit. c/ petitum skargi kasacyjnej, w zakresie dotyczącym naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a.
Nie zasługują także na uwzględnienie pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, a dotyczące braku rzetelnego postępowania administracyjnego. Wbrew zarzutom skarżącej, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy stanowił wystarczającą podstawę do przyjętych ustaleń faktycznych dotyczących: tożsamości podmiotu dokonującego naruszenia, dokładnego okresu przekroczenia terminu zajęcia pasa drogowego, powierzchni obiektu znajdującego się w pasie drogowym oraz jego dokładnego położenia jako znajdującego się w pasie drogowym. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela także zarzutów skargi kasacyjnej, kwestionujących materiał dowodowy zgromadzony przez organy na okoliczność niedoprowadzenia przez skarżącą pasa drogowego do poprzedniego stanu. Przede wszystkim za chybione należy uznać zarzuty, że czynności kontrolne tzw. oględziny, które zostały przeprowadzone przez organ przed wszczęciem postępowania administracyjnego, nie mogą stanowić dowodu w sprawie.
Otóż w myśl art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Natomiast wyrażona w art. 79 k.p.a. zasada czynnego udziału strony w przeprowadzeniu dowodu odnosi się do toczącego się postępowania, a nie czynności inspekcyjno-kontrolnych. Jeżeli zaś wszczęcie postępowania nastąpi na skutek ustaleń inspekcyjno-kontrolnych podejmowanych bez udziału strony, organ ma umożliwić stronie zapoznanie się ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Powyższa zasada została w sprawie zastosowania. Trafnie uznał Sąd I instancji, że w stosunku do czynności kontrolnych przeprowadzonych przez właściwe służby przed wszczęciem postępowania administracyjnego nie miał zastosowania art. 79 k.p.a. Jednakże kolejne oględziny, które zostały wyznaczone po wszczęciu postępowania, zostały przeprowadzone w trybie art. 79 k.p.a. Dodać należy, że pismem z dnia 17 lutego 2009 r. organ zawiadomił stronę w trybie art. 10 k.p.a. o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym (k. 43). Podobne pismo w trybie art. 10 k.p.a. zostało skierowane do strony w dniu 17 marca 2009 r. (k. 46).
Powyższe dowodzi, że organ nie naruszył przy tym zasady wyrażonej w art. 81 k.p.a. Nie ma bowiem znaczenia kiedy strona miała możliwość wypowiedzenia się co do dowodów zgromadzonych w sprawie. Istotne jest, że taką możliwość strona miała przed wydaniem decyzji.
Z przyczyn wyżej wskazanych za nietrafne należało uznać zarzuty skarżącej kwestionujące walor dowodowy dokumentów w postaci protokołów z wizji lokalnej z miejsca usytuowania reklamy i sporządzonych przez przedstawicieli zarządcy drogi wraz z fotografią sporządzoną w toku tychże czynności. Wbrew zarzutom skarżącej, zgromadzone w ten sposób dowody uprawniały orzekające organy do przyjęcia poczynionych w sprawie ustaleń co do podmiotu, który obiekt usytuował w pasie drogowym, okresu jego usytuowania bez zezwolenia oraz powierzchni zajętego pasa drogowego. Zbędne przy tym było gromadzenie wskazywanych przez skarżącą dokumentów geodezyjnych, skoro w odwołaniu od decyzji z dnia [...] sierpnia 2007 r. skarżąca twierdziła, że lokalizacja nośnika reklamowego nie zmieniła się (pismo skarżącej z dnia 24 sierpnia 2007 r. – k. 23 verte akt adm.). Chybione przy tym są zarzuty skarżącej co do braku ustaleń odnośnie wielkości fundamentu usytuowanego w pasie drogowym, skoro sprawa dotyczyła tego samego obiektu poprzednio usytuowanego w tym samym miejscu przez skarżącą, a dane dotyczące jego posadowienia wynikały z treści kolejnych protokołów sporządzonych w czasie wizji lokalnych.
Taki protokół został także sporządzony w czasie oględzin przeprowadzonych w dniu 11 marca 2009 r., w których odnotowano fakt istnienia fundamentu. Zatem kwestionowanie wyłącznie fotografii sporządzonych z tych czynności kontrolnych w tym dniu należało uznać za bezskuteczne. Chybione przy tym jest odwoływanie się do okoliczności związanych z wydaniem przez SKO decyzji z dnia [...] października 2009 r., niebędącej przedmiotem ocen organów i Sądu I instancji w niniejszej sprawie, która dotyczyła stanów faktycznych zaistniałych po 11 marca 2009 r.
Zauważyć należy, że skarżąca ograniczyła się w tej sprawie jedynie do negowania waloru dowodowego dowodów zgromadzonych przez organ, nie przedstawiając ze swej strony niczego na okoliczność wywiązania się z obowiązku doprowadzenia pasa drogowego do poprzedniego stanu, do czego zobowiązywały ją warunki zajęcia pasa drogowego i umieszczenia reklamy, stanowiące załącznik nr 2 do decyzji Prezydenta [...] W. z dnia [...] listopada 2005 r.
W tej sytuacji za bezzasadny należało uznać zarzut sformułowany w pkt 2 lit. c/ petitum skargi kasacyjnej, a w konsekwencji także zarzut zawarty w pkt 2 lit. b/ tej skargi.
Nie jest też trafny zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi określone w tym przepisie, w szczególności w zakresie, w jakim odnosi się do podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a także jej wyjaśnienia. Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty wskazujące, iż Sąd I instancji nie odniósł się w ogóle bądź też bardzo ogólnie do zarzutów skargi. Z treści art. 141 § 4 p.p.s.a. wynika, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać nie tylko zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, ale także zarzutów czy stanowisk stron.
Natomiast nieodniesienie się do każdego z argumentów skargi może stanowić skuteczną podstawę kasacyjną tylko wówczas, gdy takie uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc gdy ewentualne uwzględnienie pominiętych zarzutów mogłoby doprowadzić do innej treści orzeczenia Sądu I instancji. Taka sytuacja w tej sprawie nie zachodziła.
Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznając skargę kasacyjną za bezzasadną, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.
Zdanie Odrębne
Sędziego Stanisława Gronowskiego
1. Nie kwestionuję stanu faktycznego opisanego w uzasadnieniu wyroku, od którego zgłosiłem zdanie odrębne, lecz wyprowadzoną z niego ocenę prawną, ukierunkowaną na zaakceptowanie wyroku Sądu pierwszej instancji, który moim zdaniem narusza prawo, a w szczególności przepisy postępowania, i z tego powodu powinien zostać uchylony (art. 185 p.p.s.a.).
2. W sprawie istotne znaczenie dla jej wyniku ma kilka okoliczności. Pierwszą z nich, ujmując rzecz chronologicznie, jest prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 20 października 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 1260/09 oparty na tej samej podstawie faktycznej i prawnej, jak w niniejszej sprawie, z tą tylko różnicą, że w sprawie VI SA/Wa 1260/09 przedmiotem kontroli Sądu była kara pieniężna za zajęcie pasa drogowego za okres od dnia 1 grudnia 2007 r. do dnia 18 listopada 2008 r., zaś w niniejszej sprawie za dalszy okres, tj. od dnia 19 listopada 2008 r. do dnia 11 marca 2009 r. Wspólnym elementem faktycznym obu rozpoznawanych spraw jest ponadto istnienie ostatecznej, konstytutywnej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2007 r., wydanej w sprawie dotyczącej przesunięcia terminu zajęcia pasa drogowego, w której zezwolono N. S.A. w W. (skarżącej) na zajęcie pasa drogowego do 30 listopada 2007 r. Jednakże decyzja ta weszła do obrotu prawnego dopiero w dniu 19 grudnia 2008 r., a więc już w okresie obejmującym naliczane kary pieniężne, także i w rozpoznawanej sprawie, w świetle której, jak już wskazano, karę naliczono za okres od dnia 19 listopada 2008 r.
3. W świetle prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 20 października 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 1260/09, co wymaga podkreślenia, zwłoka Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. w doręczeniu decyzji z dnia 16 listopada 2007 r. spowodowała dla skarżącej ujemne skutki prawne. Gdyby bowiem skarżąca wcześniej posiadała tę decyzję, jak wywodzono, zdemontowałaby urządzenia zlokalizowane w pasie drogowym. Toteż, naliczenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego do czasu doręczenia skarżącej decyzji z dnia 16 listopada 2007 r. naruszało przepisy postępowania, a w szczególności art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a., co uzasadniało uchylenie decyzji nakładającej na skarżącą karę pieniężną.
4. W niniejszej sprawie, również w skardze kasacyjnej, skarżąca powoływała się na stanowisko zajęte w powołanym wyżej wyroku. Ponadto, według skarżącej, podobnie jak w poprzedniej sprawie, w niniejszej sprawie zaskarżona decyzja opierała się w głównej mierze na decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 16 listopada 2007 r. która, o czym była mowa, weszła do obrotu prawnego w dniu 19 grudnia 2008 r. W tej sytuacji, powołując się na stanowisko zajęte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 20 października 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 1260/09, zwłoka organów w rozstrzygnięciu sprawy nie mogła spowodować ujemnych skutków dla skarżącej w postaci naliczenia kary pieniężnej. Ponadto, jak wskazywała skarżąca, podobne stanowisko zajęto we wspomnianej decyzji z dnia 16 listopada 2007 r., przedłużając okres zezwolenia na zajęcie przedmiotowego pasa drogowego do dnia 30 listopada 2007 r., czyli legalizując pozostawanie nośnika reklamowego w pasie drogowym w okresie oczekiwania na rozstrzygnięcie wniosku skarżącej.
5. Z uwagi na powoływanie się w skardze kasacyjnej na ustalenia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 20 października 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 1260/09, wydanym w tej samej pod względem faktycznym i prawnym sprawie (przynajmniej w zakresie obejmującym karę pieniężną za okres od dnia 19 listopada 2008 r. do dnia 19 grudnia 2008 r.), w którym uchylono decyzję nakładającą na skarżącą karę pieniężną za wcześniejszy okres zajęcia pasa drogowego, Naczelny Sąd Administracyjny powinien był, a czego nie uczynił, rozważyć, czy i w jakim zakresie ustalenia tego wyroku mają wiążący charakter na potrzeby niniejszej sprawy. Pewnym mankamentem skargi kasacyjnej jest brak w niej wyraźnego wskazania przepisu art. 153 p.p.s.a., czego zresztą nie wytknięto skarżącej, w myśl którego ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Niemniej dobitne nawiązanie w skardze kasacyjnej do ustaleń tego wyroku, bo wręcz budujące na tym skargę kasacyjną, powinno obligować Naczelny Sąd Administracyjny na baczniejsze zwrócenie uwagi na ten aspekt sprawy, który w mojej ocenie mógł mieć istotny wpływ na jej wynik w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Na pewno nie leży w interesie wymiaru sprawiedliwości, w tym także sądownictwa administracyjnego, aby dochodziło do tak rażąco sprzecznych wyroków wydawanych w sprawach na tle tego samego stanu faktycznego i prawnego, jak to miało miejsce w okolicznościach rozpoznawanej sprawy. Możliwość zastosowania w sprawie art. 153 p.p.s.a. moim zdaniem wchodziła w grę. W świetle piśmiennictwa przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie (czynności), jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał ten akt (czynność), zostało uznane za błędne. Ocena prawna o charakterze wiążącym musi pozostawać w logicznym związku z treścią orzeczenia sądu administracyjnego, w którym została sformułowana (por. A. Kabat, Komentarz do art. 153; LEX, 2011). Ponadto, jak wskazuje się w piśmiennictwie, ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wywiera wpływ na przyszłe postępowanie administracyjne, zaś użyty w przepisie art. 153 zwrot normatywny "w sprawie" dotyczy szeroko rozumianej sprawy administracyjnej (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz wyd. 2, str. 326, wraz z podanym orzecznictwem). Toteż, wskazania zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 20 października 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 1260/09, uchylającym decyzję nakładającą karę pieniężną za wcześniejszy okres, powinny wiązać organ w niniejszej sprawie, tj. o nałożenie kary pieniężnej za następny okres, gdyż nie zmienił się stan faktyczny i prawny sprawy, przynajmniej w odniesieniu do kary pieniężnej naliczonej skarżącej za czas od dnia 19 listopada 2008 r. do dnia 19 grudnia 2008 r.
6. W uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, od którego złożyłem zdanie odrębne, niezasadność zarzutu skarżącej, że zwłoka w doręczeniu wspomnianej decyzji z dnia 16 listopada 2007 r. spowodowała dla skarżącej ujemne skutki w postaci nałożenia kary pieniężnej, argumentowano uchybieniem przez skarżącą trzymiesięcznemu terminowi na złożenie nowego wniosku o zajęcie pasa drogowego, co dwukrotnie zaakcentowano w uzasadnieniu tego wyroku. W świetle uzasadnienia wyroku, wydając zezwolenie na zajęcie pasa drogowego zarządca drogi w załączniku do decyzji zastrzegł, że nowy wniosek o zajęcie pasa drogowego należy złożyć z wypowiedzeniem 3 miesięcy. Tymczasem, w świetle akt sprawy, jak ustalono, wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie przedmiotowego pasa drogowego w okresie od dnia 24 maja 2007 r. do dnia 23 listopada 2008 r. skarżąca złożyła dopiero w dniu 5 czerwca 2007 r., czym uchybiła wspomnianemu terminowi.
Powyższą argumentację trudno zaakceptować, z co najmniej z dwóch powodów. Po pierwsze, brak jest podstaw prawnych, aby zarządca drogi mógł skutecznie komukolwiek narzucić termin złożenia wniosku o zajęcie pasa drogowego, w tym także ponownego wniosku. Organy administracji publicznej działają bowiem na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.), zaś w powyższej kwestii brak jest dla zarządcy drogi umocowania dla wydania takiego rozstrzygnięcia, choćby nawet miało się ono znaleźć w załączniku do decyzji. Natomiast zarządca drogi jest uprawniony do wydania decyzji w przedmiocie zajęcia pasa drogowego (art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych), z którego to uprawnienia skorzystał. Stąd, objęcie decyzją zarządcy drogi w przedmiocie zajęcia pasa drogowego także kwestii terminu do złożenia ponownego wniosku, na co brak jest podstaw prawnych, mogłoby nawet uzasadniać stwierdzenie nieważności takiej decyzji (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).
Po drugie, stawiając wspomniany zarzut Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł, że mimo "uchybienia", polegającego na naruszeniu trzymiesięcznego terminu, o którym mowa w załączniku do decyzji, w przedmiocie ustalenia nowego terminu zajęcia pasa drogowego zostało wszczęte postępowanie administracyjne, zakończone ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 listopada 2007 r., częściowo uwzględniającą odwołanie skarżącej, o czym była już mowa. Z tych względów akcentowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny wspomnianego uchybienia jest w niniejszej sprawie także bezprzedmiotowe w świetle ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 listopada 2007 r., gdyż wspomniany mankament w żadnym razie nie wyeliminował z obrotu prawnego tej decyzji. Teoretycznie rzecz ujmując mogłoby to nastąpić jedynie w następstwie wszczęcia jednego z nadzwyczajnych trybów obejmujących przypadki weryfikacji ostatecznej decyzji, co jednakże nie miało miejsca.
7. Ostateczna decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 listopada 2007 r., o której mowa, częściowo uwzględniająca odwołanie skarżącej, ma w sprawie istotne znaczenie, także w świetle przepisów postępowania wskazanych w skardze kasacyjnej, a w szczególności art. 8 k.p.a., wyrażającego zasadę pogłębiania zaufania obywateli Państwa, a także oddziaływania organów Państwa na świadomość i kulturę prawną obywateli. W szczególności należy mieć tutaj na uwadze, abstrahując od tego, czy z punktu społecznego było to prawidłowe, czy też nie, istnienie w poprzednich latach praktyki szerokiego udostępniania przez zarządcę drogi pasa drogowego przedsiębiorcom na potrzeby umieszczania reklam. Korzyści z tego czerpali zarówno przedsiębiorcy, jak i miasto W., a to w postaci znacznego wpływu opłat z omawianego tytułu. Ta praktyka była na tyle ugruntowana, że już w decyzjach w przedmiocie zajęcia pasa drogowego na wspomniane cele niejako z góry zastrzegano możliwość ubiegania się o dalsze korzystanie z pasa drogowego, o czym była już mowa przy okazji rozważania kwestii uchybienia przez skarżącą trzymiesięcznemu terminowi na złożenie wspomnianego wniosku. W decyzjach w przedmiocie zajęcia pasa drogowego, przynajmniej w niniejszej sprawie, nie wspominało się, byłoby to zresztą w każdym razie wysoce nieracjonalne, aby przesłanką do złożenia wniosku o dalsze zajęcie pasa drogowego było całkowite zdemontowanie urządzenia usytuowanego w pasie drogowym, w szczególności zaś fundamentu pod nośnik reklamowy, którego umieszczenie z reguły wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Dlatego, mając na uwadze znaczne zaangażowanie finansowe przedsiębiorców oraz długoletnią ich współpracę z zarządcą drogi, o tym czy dojdzie do dalszego zajmowania pasa drogowego, czy też nie, powinien przesądzić wynik postępowania administracyjnego. Takie podejście do sprawy w pełni uwzględnia wartości, które chroni art. 8 k.p.a. Znalazło to również wyraz w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 16 listopada 2007 r., a także w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 20 października 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 1260/09.
8. Omawiana, ostateczna decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 16 listopada 2007 r. ma o tyle jeszcze istotne znaczenie dla wyniku sprawy, że uwzględniała, przynajmniej w części, wniosek skarżącej o ustalenie terminu zajęcia pasa drogowego. Rozstrzygniecie to miało walor decyzji konstytutywnej, przyznającej skarżącej określone prawo, które miało bezpośredni wpływ na kwestię kar pieniężnych za zajęcie pasa drogowego. Naruszało więc art. 8 k.p.a. naliczenie skarżącej kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego za okres sprzed daty wprowadzenia tej decyzji do obrotu prawnego, tj. za okres do dnia 19 grudnia 2008 r., a to zaakceptował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku, od którego złożyłem zdanie odrębne.
Z powyższych względów dopiero doręczenie skarżącej w dniu 19 grudnia 2008 r. ostatecznej decyzji w przedmiocie ustalenia nowego terminu zajęcia spornego pasa drogowego nakładało na skarżącą obowiązek niezwłocznego doprowadzenia pasa drogowego do poprzedniego stanu. Obowiązek ten nie może być jednakże rozumiany w ten sposób, że już od dnia następnego, tj. od dnia 20 grudnia 2008 r., zarządca drogi mógłby skutecznie naliczać skarżącej karę pieniężną za zajęcie wspomnianego pasa drogowego. Skarżącej przysługiwał bowiem odpowiedni czas na przygotowanie się do tej czynności, mając w szczególności na uwadze, iż omawianą decyzję doręczono w okresie zimowym. Tej okoliczności również nie uwzględnia zaskarżona decyzja, zaakceptowana przez Sąd pierwszej instancji, co także jest jej mankamentem.