Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. wyrokiem z dnia 23 października 2014 r. oddalił skargę M. P. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2013 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym:
W wyniku przeprowadzonej w F. T. – H., prowadzonej przez skarżącego, kontroli przedmiotem, której były regulacje związane z przestrzeganiem przepisów dotyczących czasu pracy kierowców, przestrzeganiem przepisów ustawy o transporcie drogowym oraz regulacji z zakresu wykonywania przewozów i przestrzegania przepisów o ruchu drogowy, obejmującej okres od 1 października 2012 do 31 lipca 2013 r., stwierdzono, że zatrudniony u strony kierowca P. P. kierując pojazdem nie wykonywał prawidłowych przerw w jeździe czym przekroczył maksymalny czas prowadzenia pojazdu bez przerw o czas powyżej 15 minut do 30 minut oraz kolejne następne rozpoczęte 30 minut. Stwierdzone naruszenia dotyczyły: 9 kwietnia, 10, 17, 21 i 22 maja, 19 czerwca oraz 3 i 31 lipca 2013 r.
Ustalenia te stały się podstawą decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2013 r., którą nałożono na skarżącego karę w łącznej wysokość 4.400 zł.
Objętą skargą decyzją Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji stwierdzając, że wobec ustalonych na podstawie analizy wykresówek kierowcy naruszeń w czasie pracy polegających na przekroczeniu maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu zasadnie nałożono na skarżącego karę. Organ odwoławczy nie znalazł podstaw do zastosowania art. 12 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r., nr 561/2006 w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego [...] (Dz. UE. L. 2006.102), pozwalającego kierowcy na odstąpienie od norm czasowych w celu umożliwienia dojazdu do odpowiedniego miejsca postoju. Wskazał, że przyczyny odstępstwa powinny być naniesione przez kierowcę odręcznie na wykresówce, wydruku z urządzenia rejestrującego lub planie pracy najpóźniej po przybyciu do miejsca pozwalającego na postój.
Kierowca skarżącego adnotacji takich dokonywał dopiero po zakończeniu zadania przewozowego pomimo tego, że w trakcie przejazdu kilkakrotnie się zatrzymywał, wobec czego miał możliwość dokonania stosownych wpisów.
Organ nie znalazł również podstaw do zastosowania art. 92c ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267), z uwagi na fakt, że do stwierdzonych naruszeń doszło w okolicznościach, które skarżący jako przedsiębiorca powinien przewidzieć i nie dopuścić do ich powstania wobec dysponowania wszelką dokumentacją czasu pracy kierowców. W tym zakresie organ II instancji wskazał na obowiązek wynikający z art. 10 ust. 2 rozporządzenia 561/2006, organizowania przez przedsiębiorcę czasu pracy zatrudnionych przez niego kierowców w taki sposób, aby mogli oni przestrzegać odpowiednich przepisów. Organ zauważył przy tym, że skarżący nie wykazał okoliczności, których nie mógłby przewidzieć lub takich, na które nie miał wpływu.
Sąd I instancji oddalając skargę na tą decyzję stwierdził, w pierwszej kolejności, że stan faktyczny sprawy był bezsporny gdyż skarżący nie kwestionował ustaleń poczynionych na podstawie wykresówek.
Kwestią sporną było natomiast, czy skarżący jako przedsiębiorca był odpowiedzialny za stwierdzone przekroczenia czasu pracy kierowcy jak przyjął organ, czy wobec adnotacji sporządzonych na wykresówkach nie miał wpływu na powstałe naruszenia stanowiące podstawę nałożenia kary.
Sąd I instancji za słuszne uznał stanowisko organu uznające odpowiedzialność przedsiębiorcy za stwierdzone naruszenia, gdyż to przedsiębiorca, a nie kierowca wykonuje przewóz drogowy i w związku z tym w przypadku naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego, to przedsiębiorca podlega karom administracyjnym, określonym w ustawie o transporcie drogowym – art. 92a ust. 1 i ust. 6 tej ustawy.
Odnosząc się do odstępstw kierowcy od przestrzegania reguł czasu pracy określonych w art. 6 do art. 9 rozporządzenia nr 561/2006, Sąd I instancji przyznał rację organowi, że powody te powinny być wskazane na wykresówce najpóźniej po przybyciu do miejsca pozwalającego na postój, co nie miało miejsca w tej sprawie. Ponadto kierowca nie "odbierał" przysługujących mu przerw.
Świadczyło to, zdaniem Sądu I instancji, o tym, że kierowca nie przestrzegał przepisów dotyczących czasu pracy i taki stan rzeczy był akceptowany przez skarżącego. Nie było zatem podstaw do zastosowania wobec strony art. 92b i 92c ustawy o transporcie drogowym, zwalniających przedsiębiorcę od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej.
Sąd I instancji nie podzielił zarzut skarżącego, iż organy obu instancji nie odniosły się do jego wyjaśnień lub nie zapewniły mu udziału w postępowaniu. Stwierdził, że organy wyłącznie nie podzieliły stanowiska strony, zaś zapewnienie prawidłowego udziału skarżącego w postępowaniu wynikało wprost z treści akt administracyjnych sprawy.
W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji podał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.).
M. P. skargą kasacyjną zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji zarzucając mu naruszenie:
- 1. prawa materialnego, tj. art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy poprzez przejęcie, że w sprawie nie zachodzą przesłanki do zwolnienia przedsiębiorcy z odpowiedzialności za stwierdzone naruszenie, gdyż nie wykazał on przedmiotowych przesłanek określonych w ww. przepisie;
- 2. prawa materialnego, tj. art. 12 rozporządzenia nr 561/2006 poprzez przyjęcie, że skarżący w sposób niewłaściwy dokonał opisu okoliczności odstąpienia od reguł czasu pracy i dokonał tego w niewłaściwym terminie;
- 3. przepisów postępowania, tj. art. 10 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wszystkich podnoszonych przez skarżącego w trakcie postępowania faktów i okoliczności oraz dowodów, co ostatecznie skutkowało przyjęciem automatycznej odpowiedzialności skarżącego za zaistniałe naruszenie;
- 4. przepisów postępowania, tj. art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez brak rzetelnego ustalenia okoliczności sprawy i dokonania jego niewłaściwej oceny, powyższe na skutek braku zebrania i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego.
Podnosząc te zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w K. oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji.
Gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, to w pierwszej kolejności należy rozpoznać ten drugi z zarzutów, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego (por. wyrok NSA z 9 marca 2005 t., FSK 618/04, ONSAiWSA 2005, nr 6, poz. 120; zob. szerzej J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 419).
Należy także podkreślić, iż z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wynika, że o ich skuteczności nie decyduje każde naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny przepisów procesowych, ale jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej.
Mając powyższe na uwadze, w pierwszej kolejności odnieść się należy do zarzutów sformułowanych w punkcie 3 i 4 petitum skargi kasacyjnej.
Oba z wymienionych zarzutów, w których strona skarżąca podnosi naruszenie art. 10, art. 77 i art. 80 k.p.a., sprowadzają się do zakwestionowania czynności podjętych przez organy w toku postępowania administracyjnego, których wynikiem, w ocenie strony, było nieuwzględnienie podnoszonych przez nią okoliczności i dowodów oraz brak rzetelnego ustalenia okoliczności sprawy i niewłaściwego rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego. Skarżący, co wynika z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej, w ramach tych zarzutów w istocie podważa stanowisko organu odnośnie stwierdzonych na podstawie analizy wykresówek, przekroczeń maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez wymaganej przerwy przez jednego z kierowców zatrudnionych w przedsiębiorstwie skarżącego, P. P., przy czym nie zgadza się on przede wszystkim ze stwierdzeniem organów o braku podstaw do zastosowania odstępstwa przewidzianego art. 12 rozporządzenia 561/2006.
Podkreślić przy tym należy, że wymienione zarzuty wobec ich treści i motywów, skierowane zostały bezpośrednio do decyzji nie zaś do sposobu przeprowadzonej przez Sąd I instancji kontroli tychże rozstrzygnięć czy podstaw faktycznych, na jakich Sąd oparł swoje orzeczenie.
Abstrahując do wymienionego mankamentu skargi kasacyjnej odnośnie omawianych zarzutów naruszenia przepisów postępowania, za prawidłową uznać należy ocenę Sądu I instancji stanu faktycznego sprawy, jaki stał się podstawą zaskarżonego wyroku. Nie ulega bowiem jakiejkolwiek wątpliwości, że stan faktyczny sprawy był niesporny i nie nasuwał żadnych wątpliwości, iż doszło do licznych przekroczeń maksymalnego czasu pracy przez wymienionego kierowcę podczas wykonywanych przez niego przejazdów w ramach czynności wykonywanych na rzecz skarżącego, prowadzonej przez niego firmy transportowo – handlowej. Okoliczności te zostały w sposób jednoznaczny ustalone w oparciu o informacje zawarte na wykresówkach tego kierowcy, z których wynikało, iż przekroczył on 4,5 godzinny dzienny czas prowadzenia pojazdu, zaś po jego przekroczeniu przed dotarciem do miejsca docelowego przejazdu wykonywał postoje. Sam skarżący, co należy zauważyć, nie kwestionował zaistniałych przekroczeń czasu pracy kierowcy jak również wykonywanych przez niego przerw w prowadzeniu pojazdu już po przekroczeniu maksymalnego czasu przejazdu.
Ponadto, wbrew temu co strona podnosi w skardze kasacyjnej, w sprawie nie doszło do pominięcia czy nieuwzględnienia okoliczności i dowodów przedstawianych w toku postępowania administracyjnego bądź wraz z wniesioną skargą na rozstrzygnięcie Głównego Inspektora Transportu Drogowego. Skarżący, co wynika z analizy akt administracyjnych sprawy, nie wykazywał żadnej inicjatywy dowodowej, która miałaby zmierzać do wykazania czy choćby poparcia prezentowanego stanowiska o braku podstaw do nałożenia na niego kary za stwierdzone naruszenia. Również treść odwołania od decyzji organu I instancji, tożsama z motywami skargi wniesionej do Sądu, nie wskazuje na żadne okoliczność, których organy nie uwzględniły lub pominęły w toku prowadzonego postępowania, w szczególności w zakresie gromadzenia materiału dowodowego ległego u podstaw wydanych w sprawie rozstrzygnięć. W zasadzie formułowane w obu wymienionych środka zaskarżenia zarzuty i ich uzasadnienia sprowadzają się do ogólnego wytknięcia, nie popartego dowodami bądź dokumentami czy choćby wskazaniem na konkretne okoliczności, naruszenia zasad dotyczących postępowania dowodowego – wyjaśnienia stanu faktycznego i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz jego oceny przez organy administracji.
Powyższe czyni niezasadnymi, postawione Sądowi I instancji, zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tak z uwagi na sposób ich sformułowania jak i niewadliwość stanu faktycznego zaaprobowanego przez tenże Sąd przy dokonywaniu kontroli zgodności z prawem objętej skargą decyzji.
Mając na uwadze powyższe rozważania w zakresie stanu faktycznego sprawy i zarzutów naruszenia przepisów postępowania, za niezasadne uznać należy zarzuty naruszenia prawa materialnego sformułowane w punktach 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej.
Podkreślenia wymaga, że zarzut pomieszczony w punkcie 2 związany jest ściśle z prawidłowo ustalonym stanem faktycznym sprawy.
Powołany w ramach tego zarzutu art. 12 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 stanowi: Pod warunkiem, że nie zagraża to bezpieczeństwu drogowemu oraz umożliwia osiągnięcie przez pojazd odpowiedniego miejsca postoju, kierowca może odstąpić od przepisów art. 6-9 w zakresie niezbędnym dla zapewnienia bezpieczeństwa osób, pojazdu lub ładunku. Kierowca wskazuje powody takiego odstępstwa odręcznie na wykresówce urządzenia rejestrującego lub na wydruku z urządzenia rejestrującego, albo na planie pracy najpóźniej po przybyciu do miejsca pozwalającego na postój.
Z ustaleń organów, poczynionych na podstawie analizy wykresówek i zawartych na nich adnotacji kierowcy, co do przyczyn przekroczenia czasu przejazdu wynika, że kierowca dokonując kilkukrotnych postojów po zaistniałym przekroczeniu, zapisu ich przyczyn dokonywał dopiero po zakończeniu zadania przewozowego. Tym samym pomimo wskazania na przyczyny naruszenia norm czasu pracy (przejazdu) nie wypełniał on norm warunkujących możliwość odstąpienia od norm czasu pracy określonych w art. 6 – 9 powołanego rozporządzenia. Adnotacji nie dokonywał, bowiem najpóźniej po przybyciu do miejsca pozwalającego na postój, lecz po zakończeniu zadania przewozowego, co stało w sprzeczności z wymogami określonymi w powołanym art. 12 rozporządzenia. Autor skargi kasacyjne w ramach omawianego zarzutu zdaje się nie dostrzegać, że w przepisie tym mowa jest o dokonaniu adnotacji najpóźniej po przybyciu do miejsca pozwalającego na postój, a więc pierwszego miejsca, w którym kierowca mógł i dokonał bezpiecznego, niezagrażającego bezpieczeństwu drogowemu, postoju nie zaś jakiegokolwiek miejsca zapewniającego taki postój.
Reasumując tą część rozważań, wobec okoliczność dokonywania przez kierowcę – pracownika skarżącego - kilku postojów po przekroczeniu maksymalnego czasu prowadzenia przejazdu i dokonywania stosownej adnotacji na ten temat dopiero po zakończeniu całego przejazdu, nie zaś w czasie wykonywania pierwszego z postojów, brak było podstaw, co zasadnie stwierdziły organy i zaaprobował Sąd I instancji, do zastosowania omówionego odstępstwa, przewidzianego w art. 12 rozporządzenia (WE) nr 561/2006.
Nie jest również zasadny zarzut sformułowany w punkcie 1 skargi kasacyjnej, naruszenia art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym. Przepis ten określa, że nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć (...).
Jak trafnie wywodził organ odwoławczy oraz Sąd I instancji powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, to na przedsiębiorcy wykonującym przewozy spoczywa obowiązek wcześniejszego zapewnienia miejsca parkowania pojazdu wykonującego przejazd. Tym samym okresy postoju mają charakter przewidywalny, wcześniej ustalony i zaplanowany w sposób zgodny z obowiązującymi normami czasu prowadzenia pojazdów. Również na przedsiębiorcy spoczywa powinność udowodnienia, a co najmniej wykazania okoliczności na podstawie, których wywodzi on skutki prawne zastosowania ustawowego zwolnienia z odpowiedzialności za zaistniałe naruszenia.
W niniejszej sprawie skarżący, starając się uwolnić od odpowiedzialności za stwierdzone przekroczenia czasu pracy – przewozu, wykorzystując w tym celu przesłanki określone w powołanym art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy, w istocie zmierzał do przerzucenia odpowiedzialności na kierowcę wskazując jednocześnie na podjęcie przez siebie wszelkich możliwych działań, w tym odpowiedniego szkolenia kierowców jak i przygotowania technicznego pojazdu do wykonywania bezawaryjnego przejazdu, mających skutkować zgodnym z obowiązującymi przepisami prawa wykonywaniem przewozów.
W okolicznościach faktycznych sprawy brak jest podstaw do uznania, jak stara się wywodzić skarżący, iż podjął on wszelkie możliwe działania do zgodnego z prawem wykonywania prowadzonej przez niego działalności zaś na zaistniałe naruszenia nie miał wpływu, a które to miały miejsce wskutek nieprzewidzianych zdarzeń i okoliczności.
Jak już bowiem wskazano, to na skarżącym jako przedsiębiorcy wykonującym przewozy, spoczywał obowiązek takiego planowania trasy przejazdu, aby uwzględniała ona miejsca postojowe w punktach czasowych spełniających wymogi maksymalnego czasu przejazdu i okresów odpoczynku kierowcy a także inne typowe czynniki związane z ruchem drogowym, które mogą wpływać na faktyczne przedłużenie się czasu przejazdu. Ponadto skarżący, w ramach prowadzonych szkoleń powinien położyć szczególny nacisk na znajomość przez kierowców zasad i procedur w sytuacjach, w których zmuszeni oni będą do przekroczenia norm związanych z wykonywanym przejazdem, w tym maksymalnych okresów (czasu) prowadzenia przejazdu.
Skarżący kasacyjnie nie wykazał, w świetle informacji umieszczonych przez kierowcę na poddanych kontroli wykresówkach, aby stwierdzone na nich przekroczenia czasu przejazdu były następstwem zdarzeń nadzwyczajnych, niezależnych od woli kierowcy a także ewidentnie nieuniknionych i nie możliwych do przewidzenia nawet przy zachowaniu najwyższej staranności. Nie wykazał również, a wręcz potwierdził, że nie przeprowadził szkolenia kierowców w stopniu pozwalającym na obiektywne stwierdzenia, że znane im były wymogi czynności, jakie muszą podjąć przy przekroczeniu dopuszczalnego czasu przejazdu oraz konsekwencje ich niespełnienia. Wreszcie, mając możliwość bieżącego kontrolowania zapisów wykresówek, godził się, wobec licznych stwierdzonych przekroczeń czasu wykonywania przewozu, na dokonywanie tego rodzaju naruszeń. Świadczyły o tym przede wszystkim treść adnotacji kierowcy na wykresówkach, chwila ich naniesienia, ale również okoliczność nie zakwestionowania przez organ wszystkich ze skontrolowanych wykresówek, co z kolei przemawia za brakiem kontroli skarżącego nad dbałością pracy zatrudnionych przez niego kierowców.
Zawarty w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywód dotyczący braku, w związku z charakterem wykonywanych przewozów, czasowej i bezpośrednie kontroli nad pojazdem i kierowcą, nie ma jakiegokolwiek znaczenia dla sprawy i obowiązków przedsiębiorcy wynikających z przepisów prawa, albowiem sposób wykonywania działalności gospodarczej i w jej ramach przewozów, rodzaj podejmowanych w związku z nim działań oraz zastosowanych środków kontroli bądź nadzoru nad kierowcami i wykonywanymi przez nich przejazdami leży w dyspozycji przedsiębiorcy i to wyłącznie od niego zależy, czy prowadzone przez niego przedsiębiorstwo działać będzie w zgodzie z przepisami obowiązującego prawa, czy też nie.
W konkluzji, stwierdzić należy, iż Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2013 r. zaś podniesiona w motywach skargi kasacyjnej argumentacja sprowadza się w zasadzie do polemiki z ustaleniami poczynionymi w sprawie i niewadliwą subsumcją przywołanych przepisów prawa materialnego do stanu faktycznego w oparciu, o który nałożono na skarżącego jako przedsiębiorcę trudniącego się wykonywaniem przewozów, kary pieniężnej za naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.