Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej: WSA w Gliwicach, sąd pierwszej instancji) wyrokiem z 20 września 2022 r. sygn. akt III SA/Gl 1808/21 oddalił skargę B.T. (dalej: skarżąca) na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Katowicach (dalej: Dyrektor IAS) z 14 października 2021 r., którą organ odwoławczy uchylił decyzję Naczelnika Śląskiego Urzędu Celno-Skarbowego z 2 lipca 2021 r. o nałożeniu na skarżącą – m.in. na podstawie art. 1 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 2 lit. a, art. 4 pkt 2, art. 87 ust. 1, art. 89 ust. 1 pkt 3, art. 92a ust. 1, art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym(Dz. U. z 2019 r. poz. 2140 z późn. zm., dalej: u.t.d.) – kary pieniężnej za naruszenie Ip. 5.11 pkt 1, Ip. 5.12 pkt 1, Ip. 6.3.8 załącznika nr 3 do u.t.d. w wysokości 1000 zł oraz nałożył na skarżącą karę pieniężną 950 zł za ujawnione naruszenia polegające na przekroczeniu dopuszczalnych norm czasu pracy oraz niespełnieniu wymogu ręcznego wprowadzenia danych na wykresówkę lub kartę kierowcy, stwierdzone podczas kontroli drogowej pojazdu, którym skarżąca – jako przewoźnik – w dniu 4 grudnia 2019 r. realizowała międzynarodowy zarobkowy przewóz drogowy rzeczy.
WSA w Gliwicach oddalając skargę rozstrzygał na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634; dalej: p.p.s.a.). Treść uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia dostępna jest w serwisie internetowym CBOSA (orzeczenia.nsa.gov.pl)
W skardze kasacyjnej B.T. zaskarżyła powyższy wyrok WSA w całości i wniosła o jego uchylenie w całości, uchylenie w całości decyzji organów obu instancji, umorzenie postępowania administracyjnego, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. Ewentualnie, z ostrożności procesowej, w razie nieuwzględnienia przez sąd zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 139 k.p.a. skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gliwicach, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. Jednocześnie skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozpoznania sprawy na rozprawie.
Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzuciła:
- 1) naruszenie przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- - art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 139 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.; dalej: k.p.a.) poprzez błędne przyjęcie przez sąd, że w sprawie nie doszło do naruszenia przez organ odwoławczy zakazu reformationis in peius i wydania decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi, podczas gdy ustalając na nowo wymiar kary pieniężnej za stwierdzone naruszenia ustawy o transporcie drogowym organ odwoławczy dodatkowo uwzględnił jednostkową karę za jedno dodatkowe naruszenie w ramach naruszeń polegających na niespełnieniu wymogu ręcznego wprowadzenia danych na wykresówkę lub kartę kierowcy (naruszenie opisane pod lp. 6.3.8. załącznika nr 3 do u.t.d.) i w efekcie uznał za zasadne wymierzenie skarżącej kary jednostkowej w wysokości 650 zł za 13 stwierdzonych naruszeń, co w istocie skutkowało zwiększeniem administracyjnej kary pieniężnej, podczas gdy organ pierwszej instancji karę tę wymierzył w wysokości 600 zł za 12 stwierdzonych naruszeń;
- - art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez nieprawidłowe uznanie przez sąd, że organ odwoławczy nie wyszedł poza zakres rozstrzygnięcia wydanego przez organ pierwszej instancji i nie naruszył zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi, podczas gdy organ odwoławczy ustalając na nowo wymiar kary pieniężnej dodatkowo uwzględnił naruszenie z 7 listopada 2019 r. w postaci niespełnienia wymogu ręcznego wprowadzenia danych na wykresówkę lub kartę kierowcy (naruszenie opisane pod lp. 6.3.8. załącznika nr 3 do u.t.d.), a które to naruszenie nie stanowiło przedmiotu rozstrzygnięcia sprawy przez organ pierwszej instancji, w wyniku czego doszło ostatecznie do pozbawienia strony możliwości odwołania się od nałożonej kary pieniężnej za to naruszenie w toku postępowania administracyjnego;
- - art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. polegające na nieprawidłowym przyjęciu przez sąd, że organ nie naruszył zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi, podczas gdy decyzja organu odwoławczego, jako decyzja wydana na niekorzyść strony odwołującej się przez nałożenie kary za dodatkowe naruszenie, niewątpliwie świadczy o tym, że postępowanie administracyjne nie było prowadzone w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej;
- - art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niedostateczne i niepełne uzasadnienie wyroku i nieodniesienie się przez sąd do wszystkich zarzutów stawianych decyzji administracyjnej w skardze, przez co uzasadnienie sądu nie poddaje się kontroli kasacyjnej;
- - art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie przez sąd, że organy administracji nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa procesowego polegającego na braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz przyjęcie, że organy dokonały prawidłowej oceny dowodów, a także poprzez błędne przyjęcie że w sprawie nie doszło do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi, podczas gdy organy administracyjne obu instancji nie rozpatrzyły w sposób prawidłowy i wyczerpująco całego materiału dowodowego zebranego w sprawie oraz nie wyjaśniły wszelkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności w odniesieniu do naruszenia opisanego pod lp. 5.12.1. załącznika nr 3 do u.t.d.;
- 2) naruszenie prawa materialnego, tj.:
- - "art. 92b ust. 1 pkt u.t.d." poprzez jego niezastosowanie na gruncie niniejszej sprawy i niewyjaśnienie w sposób dostateczny z jakich przyczyn sąd odmówił jego zastosowania, podczas gdy okoliczności sprawy i dowody wskazują, że skarżąca kasacyjnie jako podmiot wykonujący przewozy zapewniła właściwą organizację i dyscyplinę pracy ogólnie wymaganą w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiającą przestrzeganie przez kierowców stosownych przepisów, a także prawidłowe zasady wynagradzania, niezawierające składników wynagrodzenia lub premii zachęcających do naruszania owych przepisów.
W uzasadnieniu skarżąca kasacyjnie wskazała argumenty mające przemawiać za trafnością zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor IAS wniósł o jej oddalenie w całości, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub sąd drugiej instancji) rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W rozpoznawanej sprawie wnosząca skargę kasacyjną wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym, a Dyrektor IAS w terminie 14 dni nie wniósł o przeprowadzenie rozprawy. Wobec tego NSA rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego załatwienia sprawy.
W myśl art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Oznacza to, że sąd drugiej instancji nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy i sąd pierwszej instancji. Wobec powyższego NSA odstąpił od przedstawienia stanu sprawy, ograniczając uzasadnienie tylko do rozważań mających znaczenie dla oceny postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów.
Stosownie do treści art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna B.T. oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., tj. na naruszeniu prawa materialnego i procesowego. W takiej sytuacji sąd drugiej instancji w pierwszej kolejności rozpoznaje podniesione w tej skardze zarzuty procesowe, a w dalszej dokonuje oceny zarzutów materialnych. Zachowanie takiej kolejności rozpoznawania zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że ocena stosowania prawa materialnego może być dokonana dopiero wówczas, gdy zostanie ustalone, że stan faktyczny sprawy jest niesporny albo że nie został skutecznie zakwestionowany skargą kasacyjną.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku.
W ocenie NSA w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia przez uzasadnienie skarżonego wyroku art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzut ten jest najszerszym spośród zarzutów procesowych podnoszonych w skardze kasacyjnej. Skuteczne wykazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie naruszenia treści tego przepisu musiałoby prowadzić do uchylenia wyroku bez odnoszenia się do pozostałych zarzutów kasacyjnych. Dokonując oceny tego zarzutu stwierdzić należy, że naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może mieć miejsce tylko wtedy, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera elementów wskazanych w tym przepisie.
Sąd drugiej instancji zwraca uwagę, że art. 141 § 4 p.p.s.a. odnosi się do wymogów formalnych uzasadnienia wyroku, zatem przepis ten wylicza niezbędne elementy formalne uzasadnienia. Treść art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może być łączona z merytoryczną poprawnością uzasadnienia. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że uzasadnienie to spełnia standard opisany w art. 141 § 4 p.p.s.a. W tym miejscu podkreślić należy, że ustawa nie określa formalnego sposobu spełnienia formalnych wymogów uzasadnienia. Oznacza to, że przepisy prawa nie ustalają w jaki sposób uzasadnienie ma realizować formalne warunki wynikające z art. 141 § 4 p.p.s.a. Materia ta została pozostawiona autorowi uzasadnienia, który rozpoznając zarzuty skargi ma dokonać ich oceny i przedstawić podstawę faktyczną i prawną zapadłego wyroku w taki sposób, by możliwa była kontrola kasacyjna. Ustawa nie wymaga odnoszenia się do każdego zarzutu, bowiem ocena zarzutów może być dokonana także przez ogólne odniesienie się do ich istoty. Mając powyższe na uwadze rozpoznawany zarzut należało uznać za chybiony.
Zdaniem NSA nietrafne są również pozostałe zarzuty procesowe rozpoznawanej skargi kasacyjnej. Analiza akt sprawy i uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi wprost do wniosku, że stan faktyczny sprawy został ustalony prawidłowo, a jego ocena mieści się w granicach reguł wyznaczonych przez k.p.a. Z tych względów nie można przyjąć, że sąd pierwszej instancji naruszył art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Inna ocena ustaleń faktycznych sprawy i polemika ze stanowiskiem organów i sądu pierwszej instancji proponowana przez stronę w skardze kasacyjnej nie oznacza wadliwości przyjętych w sprawie ustaleń faktycznych.
Za nietrafny należy również uznać zarzut podnoszący naruszenie art. 8 k.p.a. Zasada pogłębiania zaufania do organów państwa nie może być wiązana z niemożnością stosowania art. 139 k.p.a. w postępowaniu odwoławczym. Orzekanie na niekorzyść strony jest możliwe, jeżeli spełnione są warunki do takiego rozstrzygania. Przy czym w rozpoznawanej sprawie problematyka objęta treścią art. 139 k.p.a. nie występuje, a to tym bardziej potwierdza, że nie można wykazać naruszenia art. 8 k.p.a.
Zdaniem sądu drugiej instancji w rozpoznawanej sprawie nie doszło także do naruszenia art. 15 k.p.a. i art. 139 tej ustawy. Naruszenie wskazanych przepisów strona wiąże z tym, że organ odwoławczy uchylił pierwotną decyzję organu pierwszej instancji (z 2 lipca 2021 r.) i orzekł merytorycznie o wymierzeniu kary w wysokości 950 zł przy przyjęciu, że jedna z kar cząstkowych składająca się na ostateczną wysokość kary została przyjęta w wysokości 650 zł, a nie w wysokości 600 zł, jak uczynił to organ pierwszej instancji.
Odnosząc się do tak przedstawionej kwestii prawnej NSA zauważa, że postępowanie administracyjne było prowadzone w sprawie naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym przez przedsiębiorcę prowadzącego działalność przewozową. Postępowanie takie było skutkiem kontroli prowadzonej w przedsiębiorstwie. Kontroli podlegały różne aspekty prowadzonej działalności, w tym przestrzeganie przepisów dotyczących czasu pracy i obowiązkowego odpoczynku kierowców. Efektem poczynionych ustaleń kontrolnych były stwierdzone naruszenia dotyczące czasu pracy kierowców. Zgodnie z obowiązującym prawem karę za takie przekroczenie ustala się odrębnie dla każdego naruszenia, jednak łączna kara wymierzana przedsiębiorcy jest sumą poszczególnych kar.
Zatem w tego typu postępowaniu przedmiotem odniesienia dla oceny naruszenia art. 139 k.p.a. musi być łączna kara nałożona na przedsiębiorcę, a nie poszczególne jej składowe. Wynika to z tego, że granice sprawy administracyjnej wyznacza zakres kontroli, a nie poszczególne naruszenia, bowiem w takich przypadkach kara jest wymierzana łącznie i co więcej, w granicach maksymalnej ustawowej wysokości. Właśnie ten mechanizm daje podstawę do przyjęcia, że w ramach takiego postępowania elementy składowe mogą podlegać zmianie co do wysokości, o ile tylko nie zmienia się na niekorzyść kara będąca sumą kar nałożonych za poszczególne naruszenia. Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie.
W konsekwencji oznacza to, że w sprawie tej nie doszło do naruszenia art. 139 k.p.a., bo przecież kara 950 złotych ustalona przez organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji nie jest niekorzystniejsza niż pierwotnie określona w decyzji organu pierwszej instancji z 2 lipca 2021 r. w wysokości 1000 złotych.
Z kolei zarzut naruszenia prawa materialnego należało uznać za niezasadny ze względów formalnych. Stosownie do treści art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. skarga kasacyjna ma zawierać zarzuty i ich uzasadnienie. A zatem prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych oznacza obowiązek wnoszącego skargę kasacyjną powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem autora skargi kasacyjnej uchybił sąd pierwszej instancji w zaskarżonym orzeczeniu oraz uzasadnienia ich naruszenia. Konieczne jest przy tym wskazanie konkretnych przepisów naruszonych przez sąd, z podaniem jednostki redakcyjnej (numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu). Rozpoznawany zarzut naruszenia prawa materialnego tego wymogu nie spełnia, bowiem podnosi naruszenie "art. 92 ust. 1 pkt u.t.d." nie wskazując, który konkretnie punkt i litera tego przepisu zostały – zdaniem skarżącej kasacyjnie – naruszone przez sąd pierwszej instancji. Stosownie do przywołanego art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo określać, do jakiego naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało.
Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej ma za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych. Rozpoznawana skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnienia zarzutu naruszenia prawa materialnego, bowiem nie może za to uzasadnienie być uznane odwołanie do przepisu art. 92b ust. 1 u.t.d. w powiązaniu z art. 141 § 4 p.p.s.a. Z tych przyczyn zarzut naruszenia prawa materialnego również okazał się nieusprawiedliwiony.
Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt 1 sentencji.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.). Zasądzona kwota 240 zł stanowi kwotę minimalną z tytułu zwrotu kosztów za sporządzenie i wniesienie w terminie przewidzianym w art. 179 p.p.s.a. odpowiedzi na skargę kasacyjną przez pełnomocnika organu, który nie występował przed sądem pierwszej instancji (pkt 2 sentencji).