Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 sierpnia 2005 r., sygn. VI SA/Wa 1771/04, oddalił skargę C. S.A. w W. na decyzję Komisji Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych z dnia 28 lipca 2004 r., sygn. [...], utrzymującą w mocy zaskarżoną decyzję Komisji Nadzoru z dnia 28 kwietnia 2004 r., sygn. [...], nakładającą na skarżącego karę pieniężną w wysokości 150.000 złotych.
Sąd za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujący stan faktyczny i prawny sprawy:
Urząd Nadzoru Nad Funduszami Emerytalnymi, (obecnie Komisja Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych), przeprowadził kontrolę działalności Powszechnego Towarzystwa Emerytalnego C. W toku kontroli między innymi ustalono, że fundusz pobierał opłatę w wysokości 4% najniższego wynagrodzenia w momencie dokonywania wypłaty transferowej z tytułu zmiany funduszu emerytalnego, gdy od dnia wpływu pierwszej składki do Otwartego Funduszu Emerytalnego do dnia dokonania wypłaty transferowej upłynęło więcej niż 24 miesiące oraz że fundusz w przypadku przywrócenia członkostwa zwracał pobraną opłatę 4% najniższego wynagrodzenia w wysokości nominalnej przeliczając zwracaną opłatę na jednostki rozrachunkowe Funduszu według stawek obowiązujących w dniu zwrotu opłaty. Poczynione ustalenia stanowiły podstawę do skierowania w dniu 15 października 2002 r. do Towarzystwa Emerytalnego C. powiadomienia pokontrolnego, w którym stwierdzono naruszenie przepisu art. 134 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 28 sierpnia 1997 r. o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych (Dz. U. Nr 139, poz. 934 ze zm.), zwana dalej: ustawą o funduszach emerytalnych oraz przepisu § 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 maja 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad prowadzenia rejestru członków funduszu emerytalnego, szczegółowego zakresu informacji, które powinny być zawarte w rejestrze oraz zasad sporządzania i przechowywania kopii danych zawartych w rejestrze na wypadek jego utraty (Dz. U. Nr 63, poz. 402).
W ocenie organu nadzoru pobieranie przez skarżącego opłaty w wysokości 4% najniższego wynagrodzenia w przypadku wypłaty transferowej do innego otwartego funduszu dokonanej po upływie 24 miesięcy od dnia wpływu pierwszej składki wypłaty transferowej do funduszu narusza art. 134 ust. 1 pkt 3 ustawy o funduszach emerytalnych. Powyższa opłata może być pobierana jedynie wówczas, gdy jest pobierana opłata, o której mowa w art. 134 ust. 1 pkt 2 ustawy. Traktowanie zaś opłaty z art. 134 ust. 1 pkt 3 ustawy, jako opłaty manipulacyjnej pobieranej w każdym przypadku zmiany otwartego funduszu emerytalnego nie znajduje podstaw prawnych. W następstwie przywrócenia członkostwa w funduszu, liczba jednostek rozrachunkowych, tożsamych ze stanem sprzed dokonania bezprawnie dokonanej wypłaty transferowej powinna być identyczna.
Wobec podtrzymania przez skarżącego praktyki pobierania opłat i zasad ich zwracania w razie przywrócenia członkostwa oraz nieusunięcia w wyznaczonym terminie naruszeń prawa wskazanych w powiadomieniu pokontrolnym oraz pobranie przez skarżącego nienależnej kwoty w wysokości 2.141.235,94 zł od 71.470 osób, Komisja Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych, na podstawie art. 204 ust. 7 ustawy o funduszach emerytalnych, decyzją z dnia 28 kwietnia 2004 r., nr [...], nałożyła na Powszechne Towarzystwo Emerytalne C. karę pieniężną w wysokości 150.000 zł.
Komisja Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych nie uwzględniła wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i decyzją z dnia 28 lipca 2004 r. nr [...] utrzymała w mocy decyzję z dnia 28 kwietnia 2004 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę na powyższą decyzję uznał, iż opłatę transferową cechuje jej związek z transferem. Jedyną opłatą o której może być mowa w art. 134 ust. 1 pkt 3 ustawy o funduszach emerytalnych, jest opłata określona w art. 134 ust. 1 pkt 2 ustawy. Tylko ona bowiem (nazwana wprost opłatą) spośród wszystkich opłat przewidzianych w ustawie pozostaje w związku z wypłatą transferową. Momentem potrącenia opłaty z art. 134 ust. 1 pkt 3 ustawy, definiowanej jako "dokonywanie opłaty transferowej", jest moment pobrania opłaty przewidzianej art. 134 ust. 1 pkt 2 ustawy. Obie opłaty są więc pobierane jednocześnie, z tym że opłata z art. 134 ust. 1 pkt 3 ustawy może obciążyć członka funduszu tylko wtedy, gdy zostaje potrącana opłata z art. 134 ust. 1 pkt 2. Sąd podzielił stanowisko organu nadzoru w kwestii sposobu przeliczania jednostek rozrachunkowych w następstwie przywrócenia członkostwa w funduszu uznając za uzasadnione przywrócenie członkowi funduszu taką liczbę jednostek rozrachunkowych, którą wykazywał rejestr przed bezprawnie dokonanej wypłaty transferowej. Jednostka rozrachunkowa jest bowiem zasadniczym elementem rachunku prowadzonego w ramach funduszu, obrazująca stan posiadania członka tego funduszu (m.in. art. 89 ust. 1 i art. 99 ust. 1 ustawy).
Odnosząc się do oceny wysokości kary pieniężnej nałożonej na skarżącego Sąd uznał, że nieprawidłowości wykazane w działalności podmiotu godziły w dobro szczególnie chronione, jakim jest bezpieczeństwo środków zgromadzonych w funduszu. Niezastosowanie się skarżącego do zaleceń pokontrolnych uszczupliło wspomniane środki. Organ nadzoru przed zastosowaniem kary pieniężnej dokładnie i precyzyjnie ustalił zakres naruszeń, wezwał skarżącego do zaniechania praktyki naruszającej prawo i interesy członków funduszu, a następnie szczegółowo uzasadnił wysokość nałożonej kary pieniężnej. Nałożenie kary pieniężnej znajdowało uzasadnienie w przepisach art. 204 ust. 8 w zw. z art. 204a ust. 6 zd. 2 i art. 202 ust. 4 ustawy.
Powszechne Towarzystwo Emerytalne C. w skardze kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosło o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Strona skarżąca w podstawach skargi kasacyjnej wskazała naruszenie prawa materialnego i procesowego (art. 174 pkt. 1 i 2 p.p.s.a.).
Naruszenia prawa materialnego polegało na:
- 1) błędnej wykładni przepisu art. 134 ust. 1 pkt 3 ustawy o funduszach emerytalnych, polegającej na przyjęciu, że powyższy przepis upoważnia do pobrania opłaty w nim wskazanej wyłącznie wtedy, gdy istnieje możliwość pobrania opłaty określonej w art. 134 ust. 1 pkt 2 ustawy o funduszach emerytalnych,
- 2) niewłaściwym zastosowaniu przepisu § 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 maja 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad prowadzenia rejestru członków funduszu emerytalnego, szczegółowego zakresu informacji, które powinny być zawarte w rejestrze oraz zasad sporządzania i przechowywania kopii danych zawartych w rejestrze na wypadek jego utraty, polegającym na przyjęciu, że powyższy przepis, w razie przywrócenia członkostwa, zobowiązuje Fundusz do zwracania pobranych przez siebie opłat, wskazanych w art. 134 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 ustawy o funduszach emerytalnych, w takiej kwocie, aby po jej przeliczeniu na jednostki rozrachunkowe członek Funduszu posiadał taką samą liczbę jednostek rozrachunkowych, jak przed pobraniem tych opłat,
- 3) niezastosowaniu przepisu art. 405 w zw. z art. 410 Kodeksu cywilnego, przez przyjęcie, że przepis ten, w razie przywrócenia członkostwa w Funduszu, nie może stanowić podstawy prawnej zwrotu i zasad przeliczenia na jednostki rozrachunkowe opłat wskazanych w art. 134 ust.1 pkt 2 i pkt 3 ustawy o funduszach emerytalnych,
- 4) błędnej wykładni przepisów art. 204a ust. 6 zdanie drugie w zw. z art. 204 ust. 8 i art. 202 ust. 4 ustawy o funduszach emerytalnych:
- a) polegającej na przyjęciu, że pobieranie przez Skarżącego opłaty wskazanej w art. 134 ust. 1 pkt 3 ustawy o funduszach emerytalnych, gdy nie istnieje możliwość pobrania opłaty wskazanej w art. 134 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, stanowi nieprawidłowość uprawniającą Komisję Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych do nałożenia na Skarżącego kary pieniężnej, a nałożona kara uwzględnia rodzaj i wagę stwierdzonych nieprawidłowości,
- b) polegającej na przyjęciu, że zasada prawa cywilnego restitutio ad integrum powinna mieć zastosowanie jako podstawa prawna i sposób obliczenia wysokości zwracanych opłat członkowi Funduszu w następstwie przywrócenia jego członkostwa w Funduszu i niezastosowanie tej zasady stanowi nieprawidłowość uprawniającą Komisję Nadzoru do nałożenia na Skarżącego kary pieniężnej, a nałożona kara uwzględnia rodzaj i wagę stwierdzonych nieprawidłowości,
- 5) błędnej wykładni przepisów art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9 Kpa polegającej na przyjęciu, że powyższe przepisy pozwalają Komisji Nadzoru na nałożenie na Skarżącego kary pieniężnej za zastosowanie się do jednej z interpretacji niejednoznacznych przepisów, a nałożenie tej kary było celowe,
Naruszenia przepisów postępowania uzasadniono naruszeniem:
- a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nie wzięcie pod uwagę całokształtu materiału zgromadzonego w aktach administracyjnych rozpoznawanej sprawy w celu stwierdzenia, czy naruszono powołane wyżej w pkt 1 - pkt 5 przepisy prawa materialnego
- b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 p.p.s.a. oraz przepisu art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. przez utrzymanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stanu sprzecznego z powołanymi wyżej w pkt 1 - pkt 5 przepisami prawa materialnego, które to uchybienia miały wpływ na wynik sprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komisja Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Stowarzyszenie Rynku Kapitałowego UNFE wniosło o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie jest uzasadniona.
1. Zgodnie z art. 134 ust.1 pkt 3 ustawy z dnia 28 sierpnia 1997 r. o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych, otwarty fundusz może pobierać opłaty w momencie dokonywania opłaty transferowej, niezależnie od kwoty, o której mowa w ust. 2 przepisu. Zgodnie z ust. 2 przepisu, kwoty stanowiące równowartość opłat, o których mowa w ust. 1, otwarty fundusz przekazuje niezwłocznie na rzecz powszechnego towarzystwa. Z treści powołanego przepisu jednoznacznie wynika, że otwarty fundusz emerytalny pobiera opłaty w momencie dokonywania opłaty transferowej. Pojęcie opłaty transferowej nie zostało wprawdzie zdefiniowane w ustawie, ale Sąd I instancji trafnie podkreślił, że jest to opłata związana z transferem. Opłatą związaną z transferem jest opłata, o której mowa w art. 134 ust.1 pkt 2 ustawy, a zatem opłata pobierana w sytuacji, gdy od dnia wpływu pierwszej składki na rachunek członka w tym funduszu do dnia dokonania wypłaty transferowej do innego otwartego funduszu upłynęło mniej niż 24 miesiące. Warunkiem zatem opłaty, o której mowa w pkt 3 ust. 1 przepisu, jest możliwość, pobrania opłaty transferowej, o której mowa we wcześniejszym punkcie omawianego przepisu. W uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia trafnie zaakcentowano, że obie opłaty pobierane są jednocześnie. Podkreślenia wymaga także okoliczność, że w pkt 3 ust. 1 ustawodawca używa pojęcia opłaty transferowej, a w pkt 2 ust.1 pojęcia wypłaty transferowej. Nie można podzielić poglądu prezentowanego w skardze kasacyjnej, że oba pojęcia należy utożsamiać, gdyż nie można przypisywać tego samego znaczenia zwrotom, które nie są równokształtne. Zwrot "dokonywanie opłaty" oznacza, że opłata została urzeczywistniona, a zatem, że ją pobrano, naliczono przez potrącenie. Nie można wyprowadzać innego znaczenia pojęcia "opłaty transferowej" przez odwołanie się do kolokacji słowa opłaty ze słowem dokonywaniem, w oparciu o rozróżnienie słów "pobrania" i dokonywanie", zważywszy na wyraźne sformułowanie przepisu, że pobiera się ją w momencie dokonywania opłaty transferowej. Opłata transferowa musi być natomiast rozumiana jako opłata związana z transferem. Dodatkowo należy również podnieść, że przyjęta w zaskarżonym wyroku interpretacja art. 134 ust.1 pkt 3 ustawy o funduszach emerytalnych znalazła potwierdzenie w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym opłatą z art. 134 ust.1 pkt 3 omawianej ustawy można obciążyć członka funduszu tylko wtedy, gdy istnieją podstawy do pobrania opłaty przewidzianej w art. 134 ust.1 pkt 2 ustawy (wyrok NSA z dnia 3 października 2005 r., sygn. akt II GSK 150/05) 2.
Nie można również podzielić zarzutu naruszenia art. 405 w związku z art. 410 Kodeksu cywilnego oraz § 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 maja 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad prowadzenia rejestru członków funduszu emerytalnego, szczegółowego zakresu informacji, które powinny być zawarte w rejestrze oraz zasad sporządzania i przechowywania kopii danych zawartych w rejestrze na wypadek jego utraty. Powołany przepis rozporządzenia wymaga między innymi, by rejestr członków funduszu emerytalnego zawierał ilość jednostek rozrachunkowych zaliczonych na rachunek w wyniku każdorazowego przeliczenia wpłaconej składki lub wypłaty transferowej.
Sąd I instancji zasadnie podkreślił, że jednostka rozrachunkowa jest zasadniczym elementem rachunku prowadzonego w ramach funduszu, która odzwierciedla stan posiadania członka. Zalecenie pokontrolne odnosiło się do sytuacji, w której pobranie opłat i umorzenia określonej liczby jednostek rozrachunkowych następowało wbrew woli członka funduszu, w wyniku sfałszowania oświadczenia woli. Wymóg, by w następstwie przywrócenia do stanu poprzedniego, członek funduszu dysponował taką sama ilością jednostek rozrachunkowych, jaką miał poprzednio, odpowiada zasadzie, że czynności prawnie bezskuteczne nie wywołują skutków prawnych. Rejestr powinien odzwierciedlać rzeczywisty stan jednostek należnych członkowi funduszu. Zwrot opłat, w następstwie przywrócenia członkostwa, był spowodowany stwierdzeniem braku oświadczenia woli członka funduszu. Sfałszowane zawiadomienie o rozwiązaniu umowy członkostwa nie może bowiem wywoływać skutków prawnych.
Wobec ustalenia, że członek funduszu nie składał oświadczenia woli o rozwiązaniu umowy należy przyjąć, że brak było podstaw do umorzenia jednostek rozrachunkowych. W razie ustalenie powyższego faktu, ilość jednostek rozrachunkowych nie powinna ulec zmianie w rejestrze. Organ nadzoru, stwierdzając, że ilość jednostek nie jest zgodna ze stanem prawnym, miał zatem podstawy do uznania, że doszło do naruszenia powołanego przepisu. Posługiwanie się per analogiam konstrukcją znaną prawu cywilnemu, nie jest wykluczone zważywszy, że umowa z funduszem ma charakter cywilnoprawny. Przywrócenie do stanu sprzed zdarzenia, które nie wywołało skutków prawnych, stanowiło zatem odtworzenie prawidłowych, zgodnych ze stanem prawnym zapisów w rejestrze.
3. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 204a ust. 6 w związku z art. 204 ust. 8 i art. 202 ust. 4 ustawy o funduszach emerytalnych w zakresie zasadności kary oraz jej wysokości, należy zauważyć, że podstawą wymierzenia kary, było stwierdzenie nieusunięcia w wyznaczonym terminie nieprawidłowości opisanych w protokole (art. 204 ust. 8 ustawy). Argumentacja wskazująca na niejasność przepisów miałaby znaczenie w razie gdyby podstawą wymierzenia kary było stwierdzenie rażącego naruszenia prawa (art. 208 ust. 9 ustawy). Przed zastosowaniem kary pieniężnej organ nadzoru tymczasem ustalił zakres naruszeń oraz wezwał skarżącego do zaniechania praktyki naruszającej prawo i interesy członków funduszu. Strona skarżąca nie zmieniła przyjętej praktyki pobierania opłat i zasad ich zwracania. W tym też kontekście nie można uznać za uzasadniony zarzut naruszenia art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9 Kpa oraz pozostałych wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania. Skarżąca nie uzasadniła ani zarzutu ich naruszenia, ani też że mogło ono mieć wpływ - i to istotny - na wynik sprawy. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wykazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest aby strona wykazała, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia.
Mając na uwadze powyższe, należało na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalić skargę kasacyjną, a na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a orzec o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego.