Uzasadnienie
I. Funkcjonariusze Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Miejskiej Policji w Szczecinie w dniu 15 marca 2019 r. o godz. 19.10 przy ul. [...] w S. dokonali kontroli drogowej pojazdu marki M. o nr rej. [...], którego kierowcą był Ł. K. (dalej: skarżący). Kierowca został poddany kontroli po wykonaniu przewozu okazjonalnego dwóch osób z ul. K. w S. na ul. M. w S. Przewóz odbywał się samochodem osobowym zarejestrowanym na 5 osób, którego właścicielem był G. S.A. Skarżący do kontroli okazał prawo jazdy i dowód osobisty. Wykonywany zarobkowy przewóz osób został potwierdzony przez pasażerów tego pojazdu – zamówiony za pomocą aplikacji B. zainstalowanej w telefonie komórkowym jednego z pasażerów ok. godz. 17.24 dnia 15 marca 2019 r., po uprzednim zalogowaniu do systemu. Przy zamawianiu kursu aplikacja wskazała przewidywaną cenę kursu, markę i numer rejestracyjny pojazdu oraz imię i zdjęcie kierującego. Po dojechaniu pod wskazane miejsce aplikacja wyświetliła, iż kwota za wykonany kurs wyniosła 4,79 zł. Sama aplikacja wskazała koszt wykonanej usługi, pomniejszony o 50% rabat, który w ramach promocji został przyznany zamawiającemu. Pasażer wskazał, iż nie zawierał umowy na przejazd w formie pisemnej z kierowcą ani innym przedsiębiorstwem w siedzibie przedsiębiorstwa, wszystko odbyło się za pomocą aplikacji B.. Kierowca był dla niego osobą obcą.
Z przeprowadzonej kontroli wezwani na miejsce inspektorzy z Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu Drogowego w Szczecinie sporządzili protokół nr WITD.DI.P.XVI0563/78/19.
Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia 15 maja 2019 r., nr WITD.DI.0152.XVI0563/6/19/ZT, nałożył na skarżącego, na podstawie art. 92a ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2019 r., poz. 58, dalej: u.t.d.), karę pieniężną w wys. 2.000 zł za wykonywanie przewozu drogowego przez kierowcę, który: nie posiada orzeczenia lekarskiego o braku przeciwwskazań zdrowotnych do wykonywaniu pracy na stanowisku kierowcy, a także nie posiada orzeczenia psychologicznego o braku przeciwwskazań psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy.
Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia 10 lutego 2020 r., nr BP.501.977.2019.0161.SZ16.1459, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 4 pkt 22 lit. t, art. 39a, art. 39j, art. 39k, art. 39m, art. 92a ust. 2, 4 i 8 u.t.d. oraz lp. 4.2 i 4.3 załącznika nr 4 do u.t.d., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że stosownie do art. 4 pkt 22 lit. t u.t.d., przez obowiązki lub warunki przewozu drogowego rozumie się obowiązki lub warunki wynikające z przepisów u.t.d., a także ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami. W myśl art. 92a ust. 2 u.t.d. zarządzający transportem, osoba o której mowa w art. 7c, a także każda inna osoba wykonująca czynności związane z przewozem drogowym, która naruszyła obowiązki i warunki przewozu drogowego, podlega każe pieniężnej w wysokości od 200 zł do 2000 zł za każde naruszenie.
Zdaniem organu, zasadnicze znaczenia dowodowe w sprawie posiada protokół kontroli z dnia 15 marca 2019 r. oraz zeznania pasażerów, z których bezspornie wynika, że w dniu kontroli drogowej skarżący wykonywał usługę przewozową zamówioną za pośrednictwem aplikacji "B.". Przewóz został zrealizowany z ul. K. w S. na ul. M. w S.. W trakcie kontroli skarżący odmówił składania zeznań, nie posiadał orzeczenia lekarskiego potwierdzającego brak przeciwwskazań zdrowotnych do pracy na stanowisku kierowcy ani orzeczenia psychologicznego potwierdzającego brak przeciwwskazań psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy. Kontrolujący ustalili, na podstawie zeznań świadków (pasażerów), że skarżący wykonywał przewóz osób za pośrednictwem aplikacji B.. Także po kontroli drogowej, skarżący nie przedstawił organowi prowadzącemu postępowanie wymaganych orzeczeń, co uzasadniało wymierzenie skarżącemu kary pieniężnej w wysokości 2.000 zł za naruszenia określone lp. 4.2 i 4.3 załącznika nr 4 do u.t.d.
II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 8 października 2020 r., sygn. akt II SA/Sz 287/20, po rozpoznaniu skargi Ł.K. na ww. decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego w Warszawie z 10 lutego 2020r. - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z 15 maja 2019 r., nr WITD.DI.0152.XVI0563/6/19/ZT, oraz zasądził na rzecz skarżącego koszty postępowania sądowego. W podstawie prawnej wyroku wskazano art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.).
Sąd uznał skargę za uzasadnioną, choć nie wszystkie zawarte w niej argumenty okazały się trafne. Sąd ocenił, że bezsporne są okoliczności faktyczne, na podstawie których organy przypisały skarżącemu naruszenie przepisów u.t.d., natomiast sporne w sprawie jest czy w opisanych okolicznościach mają do skarżącego zastosowanie przepisy ustawy o transporcie drogowym i wynikające z nich sankcje za naruszenia przepisów tej ustawy.
Zdaniem Sądu organy prawidłowo uznały, że stwierdzony przez kontrolujących przewóz pasażerów nie miał charakteru grzecznościowego, bowiem należy go zaklasyfikować jako przewóz okazjonalny stosownie do treści art. 4 pkt 11 u.t.d., i zarobkowy, zaś skarżący był podmiotem wykonującym transport drogowy w rozumieniu art. 92a ust. 1 u.t.d.
Sąd odwołując się do przepisów art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. a i b oraz art. 3 ust. 2 u.t.d., wskazał, że w okolicznościach sprawy istniały podstawy do uznania, że wykonywany przez skarżącego przewóz miał charakter odpłatny, zatem nie był przewozem niezarobkowym na potrzeby własne. To, że płatności nie dokonano bezpośrednio na rzecz kierowcy, lecz zrealizowana ona została w trybie automatycznym poprzez obciążenie rachunku bankowego pasażera na skutek akceptacji warunków określonych w aplikacji B., nie ma dla sprawy istotnego znaczenia. Sam przewóz nosił bowiem znamiona odpłatnego i został wykonany na zlecenie pasażera. Do realizacji usługi doszło na skutek skorzystania przez pasażera i skarżącego (kierującego) z aplikacji telefonicznej B., służącej do organizowania usług przewozu, która jest sposobem porozumiewania się pomiędzy wykonującym usługę a pasażerem i za jej pośrednictwem doszło do zawarcia umowy o wykonanie tej usługi.
Sąd zwrócił uwagę, że w aktach sprawy nie ma dowodów, które określałyby zasady działania aplikacji B., ale w przekonaniu Sądu nie jest to uchybienie na tyle istotne, aby mogło wywrzeć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż sposób funkcjonowania nie jest sporny. Z aplikacji korzystał skarżący i pasażer, i dzięki niej doszło do skojarzenia kierującego z pasażerem. Przedsięwzięcie polegające na organizowaniu usług przewozu poprzez aplikację B. ma charakter zorganizowany i ciągły, a ta usługa była przez skarżącego świadczona jako wykonawcę przewozu we własnym imieniu.
Sąd odwołał się do wyroku Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) z 20 grudnia 2017 r., C-434/15, w którym dokonano analizy charakteru usługi pośrednictwa poprzez platformę informatyczną, jaką jest również aplikacja B.. TSUE wskazał w nim, że usługę pośrednictwa, która polega na odpłatnym umożliwianiu nawiązywania kontaktów poprzez aplikację na inteligentny telefon, między właścicielami pojazdów niebędącymi zawodowymi kierowcami a osobami chcącymi przebyć trasę miejską, należy uznać za usługę nierozerwalnie związaną z usługą przewozową, a tym samym za usługę wchodzącą w zakres "usług w dziedzinie transportu" w rozumieniu art. 58 ust. 1 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE). Usługa pośrednictwa w przekazywaniu pomiędzy pasażerami a kierowcami zleceń przewozowych złożonych za pomocą aplikacji mobilnych, nie ogranicza się do umożliwiania nawiązywania kontaktów poprzez aplikację na inteligentny telefon (smartfon), między właścicielami pojazdów niebędącymi zawodowymi kierowcami a osobami chcącymi przebyć trasę, ale polega na selekcjonowaniu właścicieli pojazdów niebędących zawodowymi kierowcami, którym przedsiębiorstwo dostarcza aplikację, bez której kierowcy ci nie świadczyliby usług przewozowych, a osoby chcące przebyć trasę miejską nie miałyby dostępu do usług owych kierowców.
Zdaniem Sądu, skarżący pełnił zatem rolę przewoźnika drogowego osób w rozumieniu ustawy o transporcie drogowym. Platforma internetowa B..eu, na rzecz której zrealizowana została opłata za przewóz, nie był przedsiębiorcą wykonującym przewóz, lecz podmiotem udostępniającym aplikację służącą skojarzeniu podmiotów, które świadczą tego rodzaju usługi z ich potencjalnymi klientami. Tym samym, w ocenie Sądu działanie skarżącego mieściło się w ramach pojęcia wykonywania krajowego transportu drogowego osób, niezależnie od tego ile razy skarżący świadczył w ten sposób usługi przewozu. Usługa realizowana przy wykorzystaniu aplikacji B., która polega na odpłatnym umożliwianiu skojarzenia kierującego i pasażera, powinna być zatem uznana za usługę wchodzącą w zakres usług w dziedzinie transportu.
Sąd odwołując się do orzecznictwa NSA wskazał, że z przepisów u.t.d. nie można wyprowadzić wniosku, że przewóz osób lub rzeczy bez licencji podlega sankcji tylko wtedy, gdy dokonujący przewozu podmiot prowadzi działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego. Wykonywanie transportu drogowego podlegające sankcji traktowane musi być jako działanie faktyczne, polegające na przewozie osób lub rzeczy, odpowiadające definiowanemu transportowi drogowemu, z tym jednak, że nie musi stanowić przedmiotu trwale prowadzonej działalności gospodarczej, a tym bardziej ewidencjonowanej.
Zdaniem Sądu, w świetle powyższego wykonywanie transportu drogowego będzie zachodziło także wówczas, gdy podmiot nie jest przedsiębiorcą i nie prowadzi trwale działalności gospodarczej, czyli działalności zarobkowej w sposób zorganizowany i ciągły na własny rachunek, nie figuruje w ewidencji działalności gospodarczej, lecz faktycznie świadczy odpłatną usługę przewozu osób (nawet jednorazowo) odpowiadającą definicji transportu drogowego zawartej w art. 4 pkt 1 u.t.d. Bez znaczenia pozostaje zatem, czy skarżący formalnie posiadał status przedsiębiorcy i czy jego działalność została zgłoszona do właściwej ewidencji albo jaki jest zakres prowadzonej działalności. Wykonywanie transportu drogowego będzie zachodziło także wtedy, gdy dany podmiot nie jest przedsiębiorcą i nie prowadzi trwale działalności gospodarczej.
Sąd uznał zatem, że na skarżącym ciążył obowiązek posiadania orzeczenia lekarskiego o braku przeciwwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy oraz orzeczenia psychologicznego o braku przeciwwskazań psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy. Organy prawidłowo przyjęły więc, że skarżący wykonywał zarobkowy przewóz osób, o którym mowa w art. 5b ust. 1 pkt 1 u.t.d. i prawidłowo zakwalifikowały przewóz z dnia kontroli jako wykonywany bez ww. orzeczeń. Tym samym, w ocenie Sądu, wyczerpywało to znamiona naruszeń określonych w lp. 4.2 i 4.3 złącznika nr 4 do u.t.d. i art. 92a ust. 2 i 8 u.t.d.
Jednakże, jak zasadnie podniesiono w odwołaniu od decyzji, nastąpiło naruszenie przez organy istotnej reguły normatywnej wyrażonej w art. 92a ust. 10 u.t.d., kształtującej zasady wymiaru kary podmiotowi naruszającemu przepisy u.t.d. jednocześnie jako podmiot wykonujący przewóz drogowy (art. 92a ust. 1 u.t.d.) i jako "osoba wykonująca czynności związane z przewozem drogowym" (art. 92a ust. 2 u.t.d.). Zdaniem Sądu nietrafne jest zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowisko organu o braku podstaw do zastosowania art. 92a ust. 10 u.t.d. i wynika to z błędnej wykładni tego przepisu. Z treści art. 92a ust. 10 u.t.d. wynika, że jeżeli czyn będący naruszeniem, o którym mowa w załączniku nr 3 do u.t.d., stanowi jednocześnie naruszenie, o którym mowa w załączniku nr 4 do ustawy, w przypadku podmiotu wykonującego przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem będącego jednocześnie osobą, o której mowa w ust. 2, nakłada się wyłącznie karę pieniężną, o której mowa w ust.
1. Ustawodawca stanął tym samym na stanowisku, że w takim skonfigurowaniu, w którym ten sam czyn realizuje znamiona deliktów administracyjnych wymienionych w załączniku nr 3 i nr 4 do u.t.d., karę wymierza się wyłącznie w oparciu o art. 92a ust. 1 u.t.d., a więc za naruszenia określone w załączniku nr 3. Poprzez ten sam czyn w kontekście przepisu art. 92a ust. 10 u.t.d. należy rozumieć jedno zachowanie, jedno działanie, podjęte w przyjętych ramach miejscowo-czasowych, oceniane z perspektywy norm prawnych zrekonstruowanych w oparciu o przepisy tej ustawy. Tak ramy czasowe weryfikowanego działania, jak i jego zlokalizowanie wynikać muszą każdorazowo ze sporządzonego na podstawie art. 74 u.t.d. protokołu kontroli. Sąd wskazał, że jeżeli tak rozumiany czyn wyczerpuje znamiona deliktów administracyjnych wskazanych w załącznikach nr 3 i nr 4 do ustawy, a podmiot który się ich dopuścił kwalifikuje się i jako podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem (art. 92a ust. 1 u.t.d.) i jako inna osoba wykonująca czynności związane z przewozem drogowym (art. 92a ust. 2 u.t.d.), to karę – stosownie do art. 92a ust. 10 u.t.d. - można wówczas wymierzyć wyłącznie na podstawie art. 92a ust. 1 u.t.d., za naruszenia określone w załączniku nr 3. Zgodnie bowiem z art. 92a ust. 7 i ust. 8 u.t.d. wykaz naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego, o których mowa w ust. 1, określa załącznik nr 3 do ustawy, a wykaz naruszeń, o których mowa w ust. 2, określa załącznik nr 4 do ustawy.
Sąd wskazał, że w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Szczecinie pod sygn. akt II SA/Sz 288/20 została zarejestrowana skarga skarżącego na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego w Warszawie z dnia 10 lutego 2020 r., nr BP.501.975.2019.0161.SZ16.1456, w przedmiocie nałożenia na skarżącego kary pieniężnej na podstawie art. 92a ust. 1 u.t.d. wysokości 12.000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia lub licencji – l.p. 1.1.1. załącznika nr 3 do ustawy oraz za wykonywanie przewozu okazjonalnego pojazdem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a u.t.d. – l.p. 2.1.1 załącznika nr 3 do ustawy. W postępowaniu tym skarżącemu przypisano status podmiotu wykonującego przewóz drogowy. W uzasadnieniu decyzji objętej kontrolowaną skargą organ przyjął, że skarżący został zakwalifikowany jako inna osoba wykonująca czynności związane z przewozem drogowym, do której z mocy art. 39m u.t.d. znajdują zastosowanie wymogi ustawy określone w przepisach art. 39j i 39k u.t.d.
W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że za ten sam czyn, szczegółowo opisany w protokole kontroli z dnia 15 marca 2019 r., tj. przewóz pasażerów, wymierzono skarżącemu karę zarówno na podstawie art. 92a ust. 1 u.t.d. za delikty określone w załączniku nr 3 do ustawy, jak i na podstawie art. 92a ust. 2 u.t.d. - za delikty określone w załączniku nr 4 do ustawy. W sprawach przypisano skarżącemu odpowiednio status podmiotu wykonującego transport drogowy oraz innej osoby wykonującej czynności związane z przewozem drogowym. W tym stanie rzeczy zastosowanie powinien znaleźć art. 92a ust. 10 u.t.d.
III. GITD złożył skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji, wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie. Organ nadto wniósł o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
- - obrazę przepisów prawa materialnego tj.:
art. 92a ust. 10 oraz art. 92a ust. 1 i 2 u.t.d., Ip. 1.1, Ip. 2.11 załącznika nr 3 do u.t.d. oraz Ip. 4.2 i Ip. 4.3 załącznika nr 4 do u.t.d. poprzez przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że w niniejszej sprawie, w bezspornie ustalonym stanie faktycznym, zastosowany powinien być przepis art. 92a ust. 10 u.t.d., podczas gdy w sprawie brak było podstaw do uznania, że zachowanie skarżącego stanowiące naruszenia, o których mowa w Ip. 1.1 i Ip. 2.11 załącznika nr 3 do u.t.d., stanowiło jednocześnie naruszenia określone w Ip. 4.2 i 4.3 załącznika nr 4 do u.t.d., a tym samym brak było przesłanek do nałożenia na skarżącego kary wyłącznie na podstawie art. 92a ust. 1 u.t.d.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił uzasadnienie wniesionych zarzutów.
- IV. Skarżący w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej organu oraz zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego.
- V. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.
Ze skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym w zakresie odnoszącym się do wykonywania przewozu drogowego przez kierowcę, który nie posiada orzeczenia lekarskiego o braku przeciwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy oraz wykonywania przewozu drogowego przez kierowcę, który nie posiada orzeczenia psychologicznego o braku przeciwskazań psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy stwierdził, że decyzja ta, podobnie jak i utrzymana nią w mocy decyzja, nie są zgodne z prawem, co uzasadniało ich uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 135 p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że wobec ujawnienia w toku kontroli deliktów administracyjnych opisanych w lp. 1.1. i lp. 2.11. załącznika nr 3 do u.t.d. oraz równoczesnego ujawnienia w toku tej kontroli i następnie przypisania stronie naruszeń opisanych pod lp. 4.4. oraz lp. 4.3. załącznika nr 4 do wymienionej ustawy, w rozpatrywanej sprawie powinien mieć zastosowanie przepis art. 92a ust. 10 u.t.d., gdyż ujawnione w toku kontroli zachowanie stanowiło jeden czyn wyczerpujący znamiona wymienionych deliktów, zaś stronie przypisano status podmiotu wykonującego transport drogowy oraz innej osoby wykonującej czynności związane z przewozem drogowym.
Skarżący kasacyjnie organ zasadnie zarzuca Sądowi pierwszej instancji wadliwą wykładnię art. 92a ust. 10 w związku z art. 92a ust. 1 i ust. 2 u.t.d. w związku lp. 1.1. i lp. 2.11. załącznika nr 3 oraz lp. 4.2. i lp. 4.3. załącznika nr 4 do wskazanej ustawy, a w konsekwencji wadliwe ich zastosowanie, jako wzorców kontroli legalności zaskarżonej decyzji.
Problematyka nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym w zakresie odnoszącym się do wykonywania przewozu drogowego przez kierowcę, który nie posiada orzeczenia lekarskiego o braku przeciwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy oraz wykonywania przewozu drogowego przez kierowcę, który nie posiada orzeczenia psychologicznego o braku przeciwskazań psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego między innymi w wyrokach z dnia 27 lipca 2023 r., sygn. akt II GSK 537/20; 25 sierpnia 2023 r., sygn. akt II GSK 819/20; 28 września 2023 r., sygn. akt II GSK 794/22; 16 listopada 2023 r., sygn. akt II GSK 820/20; 21 grudnia 2023 r., sygn. akt II GSK 237/21. Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie, podziela poglądy wyrażane w uzasadnieniach wskazanych wyżej orzeczeń.
Z art. 92a ust. 1 i ust. 2 u.t.d. wynika, że podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 12.000 złotych za każde naruszenie (ust. 1), zaś zarządzający transportem, osoba, o której mowa w art. 7c, a także każda inna osoba wykonująca czynności związane z przewozem drogowym, która naruszyła obowiązki lub warunki przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 200 złotych do 2000 złotych za każde naruszenie (ust. 2). Z przepisu art. 92a ust 10 u.t.d. wynika natomiast – co najistotniejsze z punktu widzenia istoty spornej w sprawie kwestii – że jeżeli czyn będący naruszeniem, o którym mowa w załączniku nr 3 do ustawy, stanowi jednocześnie naruszenie, o którym mowa w załączniku nr 4 do ustawy, w przypadku podmiotu wykonującego przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem będącego jednocześnie osobą, o której mowa w ust. 2, nakłada się wyłącznie karę pieniężną, o której mowa w ust. 1.
Z literalnego brzmienia przywołanego przepisu prawa, przy uwzględnieniu celów oraz funkcji zawartej w nim regulacji, tj. wyłączenia możliwości multiplikowania nakładania kar pieniężnych za to samo zachowanie, a co za tym idzie, za to samo naruszenie wynika, że konieczną przesłanką jego stosowania, a w konsekwencji warunkiem nałożenia kary pieniężnej tylko na podstawie 92a ust. 1 u.t.d. jest to, aby ujawniony czyn (działanie, zaniechanie) "będący naruszeniem, o którym mowa w załączniku nr 3 do ustawy, stanowił jednocześnie naruszenie, o którym mowa w załączniku nr 4 do ustawy", a więc innymi słowy, aby ujawniony czyn wyczerpując znamiona naruszenia określonego w załączniku nr 3 do ustawy, jednocześnie wyczerpywał znamiona naruszenia określonego w jej załączniku nr 4. Jeżeli więc opisana w hipotezie normy prawnej rekonstruowanej z art. 92a ust. 10 u.t.d. sytuacja odnosi się do równoczesnego wyczerpywania jednym czynem znamion deliktu określonego w załączniku nr 3 u.t.d. oraz znamion deliktu określonego w jej załączniku nr 4, to siłą rzeczy prowadzi to do wniosku, że chodzi o takie działanie (zaniechanie), którego konsekwencją – wobec tożsamości znamion – są tożsame naruszenia (delikty), co słusznie podnosi skarżący kasacyjnie organ przywołując przykłady tego rodzaju zbiegu regulacji prawnej, która obrazuje taką właśnie sytuację, której zaistnienie – wobec wskazanych powyżej celów oraz funkcji przepisu art. 92a ust. 10 u.t.d. – uzasadnia nałożenie kary pieniężnej tylko na podstawie ust. 1 art. 92a tej ustawy, to jest jej nałożenie za jedno zachowanie stanowiące jeden czyn (jedno działanie lub zaniechanie), który będąc naruszeniem, o którym mowa w załączniku nr 3 do ustawy, stanowi jednocześnie tożsame z nim naruszenie, o którym jest mowa w załączniku nr 4 do ustawy (np.: lp. 9.1. i 9.2. załącznika nr 3 oraz lp. 15.1. i 15.2. załącznika nr 4 – wykonywanie przewozu drogowego pojazdem nieposiadającym aktualnego okresowego badania technicznego potwierdzającego jego zdatność do ruchu drogowego – za każdy pojazd, oraz – wykonywanie przewozu drogowego pojazdem posiadającym usterkę lub usterki układu hamulcowego, połączeń układu kierowniczego, kół, opon, zawieszenia, podwozia lub innego wyposażenia, zakwalifikowane jako niebezpieczne – za każdy pojazd).
W świetle powyższego za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy nie zaktualizowały się przesłanki stosowania przepisu art. 92a ust. 10 u.t.d. Z całą pewnością bowiem ujawnione w toku kontroli i przypisane stronie skarżącej delikty polegające na wykonywaniu transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez licencji oraz na wykonywaniu przewozu okazjonalnego samochodem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a wymienionej ustawy (a więc naruszenia, o których jest mowa pod lp. 1.1. i lp. 2.11. załącznika nr 3 do u.t.d.) nie są tożsame z ujawnionym w tym samym czasie i miejscu, deliktem polegającym na wykonywaniu przewozu drogowego przez kierowcę, który nie posiada orzeczenia lekarskiego o braku przeciwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy oraz wykonywaniu przewozu drogowego przez kierowcę, który nie posiada orzeczenia psychologicznego o braku przeciwskazań psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy (a więc naruszeniem wymienionym pod lp. 4.4. oraz lp. 4.3. załącznika nr 4 do u.t.d.).
Do takiego wniosku prowadzi zestawienie opisu wymienionych naruszeń, a co za tym idzie opisu ich znamion, których realizacja stanowiła konsekwencję różnych od siebie zachowań podjętych przez stronę skarżącą. Z całą pewnością więc naruszenia, o których jest mowa pod lp. 1.1. i lp. 2.11. załącznika nr 3 do u.t.d., nie stanowiły równocześnie naruszeń wymienionym pod lp. 4.4. oraz lp. 4.3. załącznika nr 4 do wymienionej ustawy, a tylko w takiej sytuacji – jak wyjaśniono powyżej – aktualizują się przesłanki stosowania przepisu art. 92a ust. 10 u.t.d.
Z przedstawionych powodów zarzut kasacyjny naruszenia art. 92a ust 10 w związku z art. 92a ust. 1 i ust. 2 u.t.d. w związku lp. 1.1. i lp. 2.11. załącznika nr 3 oraz lp. 4.2. i lp. 4.3. załącznika nr 4 do u.t.d. ustawy należało więc uznać za usprawiedliwiony, albowiem wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji nie sposób jest twierdzić, że kontrolowana decyzja została wydana z naruszeniem art. 92a ust. 10 u.t.d.
W konsekwencji, wobec przyjętych za podstawę wyrokowania w tej sprawie ustaleń faktycznych, z których wynika, że ujawniony w toku kontroli przewóz osób był wykonywany przez stronę osobiście, za uzasadniony należało uznać wniosek, że wykonywanie tego przewozu – aby mogło być uznane za zgodne z prawem – musiało również czynić zadość temu warunkowi koniecznemu, który wynika z art. 39m u.t.d. Przepis ten przewiduje mianowicie, że wymagania, o których mowa w art. 39a-39l – a więc, między innymi, wymagania posiadania badań lekarskich oraz psychologicznych kierowców wykonujących przewóz drogowy w zakresie braku przeciwskazań zdrowotnych i psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy (odpowiednio art. 39j oraz art. 39k u.t.d.) – stosuje się odpowiednio do przedsiębiorcy lub innej osoby osobiście wykonującej przewóz drogowy.
Jeżeli więc ujawniona w toku kontroli drogowej działalność strony nosiła wszystkie cechy wykonywania krajowego transportu drogowego osób (okazjonalnego przewozu osób), o czym należało wnioskować na podstawie przeprowadzonych w sprawie ustaleń faktycznych, biorąc pod uwagę charakter, rodzaj, cechy oraz właściwości działań i czynności podejmowanych przez stronę, to niesporny w tej sprawie fakt osobistego wykonywania przewozu drogowego osób prowadzi do wniosku, że jego wykonywanie przez osobę nieposiadającą wymaganych badań (orzeczeń) lekarskiego i psychologicznego o braku przeciwskazań zdrowotnych i psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy, należało kwalifikować jako naruszenie prawa wyczerpujące znamiona – innych jeszcze, niż opisane pod lp. 1.1. oraz lp. 2.11. załącznika nr 3 do u.t.d. – deliktów administracyjnych, a mianowicie deliktów, o których jest mowa w art. 92a ust. 2 w związku z art. 39j oraz art. 39k w związku z art. 39m u.t.d. w związku z lp. 4.4. i lp. 4.3. załącznika nr 4 do tej ustawy, a w konsekwencji na wniosek odnośnie do zasadności nałożenia za wymienione naruszenia kary pieniężnej w wysokości 2.000zł.
Z tego powodu NSA uznał, że skarga kasacyjnie w pełni zasadnie kwestionuje zgodność z prawem zaskarżonego wyroku. Za usprawiedliwiony należało bowiem uznać zarzut naruszenia art. 92a ust. 10 w związku z art. 92a ust. 1 i ust. 2 u.t.d. w związku z lp. 1.1. i lp. 2.11. załącznika nr 3 oraz lp. 4.2. i lp. 4.3. załącznika nr 4 do u.t.d. Z tego powodu zaskarżony wyrok podlegał uchyleniu. Ponieważ istota sprawy oraz spornej w niej kwestii – jak wynika to okoliczności stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy – jest dostatecznie wyjaśniona, zaktualizowały się określone przepisem art. 188 p.p.s.a. przesłanki rozpoznania skargi strony na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego wydaną w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym w zakresie odnoszącym się do wykonywania przewozu drogowego przez kierowcę, który nie posiada orzeczenia lekarskiego o braku przeciwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy oraz wykonywania przewozu drogowego przez kierowcę, który nie posiada orzeczenia psychologicznego o braku przeciwskazań psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy. W świetle wszystkich przedstawionych argumentów skarga ta, jako niezasadna, podlegała oddaleniu.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę, orzekając na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w punkcie trzecim wyroku na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.). Zasądzona kwota 1000 zł stanowi zwrot uiszczonego wpisu od skargi kasacyjnej w wysokości 100 zł oraz 900 zł tytułem kosztów wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika organu, który nie występował przed sądem pierwszej instancji, z tytułu sporządzenia i wniesienia skargi kasacyjnej oraz udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.