Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie (dalej: WSA, sąd pierwszej instancji) wyrokiem z 11 grudnia 2018 r., sygn. akt III SA/Lu 312/18 oddalił skargę A.G. (dalej: skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu (dalej: SKO, Kolegium) z 30 kwietnia 2018 r. o zakazie wykonywania działalności gospodarczej oraz wykreśleniu z rejestru przedsiębiorstw prowadzących ośrodki szkolenia kierowców.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Zaskarżoną decyzją SKO utrzymało w mocy decyzję Starosty B. z 21 lutego 2018 r. o zakazie wykonywania przez skarżącego działalności gospodarczej pod nazwą Z. w B. nr ewidencyjny [...] w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców i wykreśleniu przedsiębiorcy z rejestru przedsiębiorstw prowadzonego przez Starostę. Podstawą faktyczną rozstrzygnięcia były ustalenia kontroli, która wykazała istotne nieprawidłowości polegające na prowadzeniu przez skarżącego szkoleń siedmioma pojazdami, które w dniu szkolenia praktycznego nie posiadały ważnych badań technicznych pojazdu oraz prowadzenia szkoleń pojazdem bez zgłoszenia właściwemu staroście zmiany numeru rejestracyjnego pojazdu.
W ocenie SKO skarżący wielokrotnie prowadził szkolenia pojazdami niespełniającymi wymagań określonych w art. 24 pkt 1 lit. a, c i d ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2017 r. poz. 978 ze zm.; dalej: u.k.p.), co zgodnie z art. 45 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy jest rażącym naruszeniem warunków wykonywania przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej w zakresie ośrodka szkolenia kierowców i stało się podstawą wydania zakazu działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców i wykreślenia przedsiębiorcy z rejestru przedsiębiorców prowadzących ośrodek szkolenia kierowców.
Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem skarżący wniósł skargę, w której domagał się uchylenia decyzji organów obu instancji, wstrzymania wykonania decyzji oraz zasądzenia kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.
WSA w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.).
Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w toku postępowania skarżący nie zaprzeczył, że w okresie, kiedy siedem pojazdów (w tym motocykl, 5 pojazdów samochodowych oraz przyczepa ciężarowa) służących do nauki jazdy nie posiadało aktualnych badań technicznych – z powodu utraty ważności – przeprowadzono 126 szkoleń praktycznych dla 20 kandydatów na kierowców w wymiarze 276 godzin kursu praktycznej nauki jazdy. Dlatego WSA zgodził się z dokonaną przez organy oceną, że skarżący naruszył art. 45 ust. 2 pkt 1 lit. c w związku z art. 24 pkt 1 lit. c u.k.p. poprzez wielokrotne przeprowadzenie szkolenia siedmioma pojazdami, które nie spełniały wymogów stawianych pojazdom wykorzystywanym do takiego szkolenia. Powyższe oznacza, że skarżący rażąco naruszył warunki wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia ośrodka szkolenia kierowców (art. 45 pkt 3 ust. 1 u.k.p.). Naruszenie to zagrożone jest dotkliwą sankcją administracyjną w postaci zakazu prowadzenia ośrodka szkoleniowego oraz skreślenia przedsiębiorcy z rejestru przedsiębiorców prowadzących taki ośrodek.
WSA wskazał, że pojazd używany do nauki jazdy lub egzaminu państwowego podlega corocznym badaniom technicznym, które przeprowadza się w celu ustalenia, czy pojazd spełnia określone wymagania, zaś stosowna adnotacja w dowodzie rejestracyjnym pojazdu potwierdza spełnienie tych wymagań. Brak odpowiednich wpisów w dowodzie rejestracyjnym pojazdu odnośnie badań technicznych oznacza, że w świetle art. 24 u.k.p. pojazd taki nie może być używany do szkolenia kierowców. W ocenie sądu, skarżący miał pełną świadomość, że każdy pojazd musi posiadać odpowiednią adnotację w dowodzie rejestracyjnym, dlatego nie ma znaczenia w tej sytuacji zapewnienie skarżącego, że jego pojazdy były sprawne technicznie.
Sąd pierwszej instancji za niezasadny uznał zarzut, że wydanie zakazu prowadzenia ośrodka szkolenia dla kierowców jest możliwe dopiero po wyznaczeniu kontrolowanemu dodatkowego terminu na usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości oraz po ustaleniu, że uchybień w funkcjonowaniu ośrodka nie usunięto. WSA wyjaśnił, że z pisma z 18 stycznia 2018 r. będącego odpowiedzią na zalecenia pokontrolne organu wynika, że brak ważnych badań technicznych pojazdów jest ewidentnym niedopatrzeniem ze strony skarżącego.
W ocenie WSA nie doszło do naruszenia art. 78 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.; dalej: k.p.a.) przez nieprzeprowadzenie wnioskowanego przez skarżącego dowodu, bowiem zebrany w sprawie materiał dowodowy był kompletny i wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, zaskarżając go w całości oraz domagając się jego uchylenia w całości oraz uchylenia poprzedzających go decyzji administracyjnych organów obu instancji i przekazania sprawy Staroście B. do ponownego rozpoznania jako organowi pierwszej instancji, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy WSA w Lublinie do ponownego rozpoznania. Jednocześnie skarżący kasacyjnie wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych lub według spisu kosztów, jeżeli takowy zostanie przedłożony na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., skarżący zarzucił naruszenie:
- 1. przepisów prawa materialnego tj. art. 24 pkt 1 u.k.p. poprzez błędną wykładnię, polegającą na błędnej interpretacji wskazanego przepisu dokonanej w sposób rozszerzający;
- 2. przepisów prawa materialnego tj. art. 45 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 pkt 1 lit. c u.k.p. poprzez niezastosowanie;
- 3. przepisów prawa procesowego tj. art. 78 k.p.a. poprzez niezastosowanie;
- 4. art. 22 Konstytucji RP poprzez niezastosowanie.
Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału II Izby Gospodarczej NSA z 29 czerwca 2022 r., na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczeniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz.U. z 2021, poz. 2095 ze zm.) sprawa została skierowana do rozpoznania w dniu 8 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, o czym zostali poinformowani telefonicznie lub mailowo strony i uczestnicy postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA, sąd drugiej instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę okoliczności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. skutkujące nieważnością postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły podstawy do stwierdzenia nieważności, zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej.
Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na rozstrzygnięcie.
Skarga kasacyjna A.G. oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji sąd drugiej instancji, co do zasady, w pierwszej kolejności odnosi się do naruszeń procesowych, a dopiero w dalszej rozpoznaje zarzuty materialne. Zachowanie takiej kolejności rozpoznawania wynika z tego, że ocena stosowania prawa materialnego może być dokonana dopiero wówczas, gdy zostanie ustalone, że stan faktyczny sprawy jest niesporny albo że nie został skutecznie zakwestionowany skargą kasacyjną.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia skarżonego wyroku.
Zdaniem NSA niezasadny jest podnoszony w tej skardze zarzut naruszenia prawa procesowego. Przede wszystkim zarzut ten, podobnie jak wszystkie inne, jest wadliwy pod względem formalnym. Wada ta ogranicza zakres możliwej kontroli wyroku w postępowaniu kasacyjnym. Polega ona na tym, że nie wskazuje przepisów naruszonych przez sąd pierwszej instancji. Błąd taki jest istotny dla skuteczności zarzutu, bowiem nie uwzględnia istoty postępowania kasacyjnego przed NSA, w którym nie chodzi przecież o kolejne rozpoznanie sprawy, ale o kontrolę zaskarżonego wyroku w granicach określonych przez stronę i tylko z punktu widzenia wniosków stawianych w skardze kasacyjnej. Z tego powodu skarga kasacyjna i wszczęte nią postępowanie są dyspozytywne, a NSA nie może działać w sprawie z urzędu.
Zarzuty dotknięte wykazanym rodzajem wady formalnej mogą być podstawą kontroli wyroku, ale tylko w zakresie jaki może być jednoznacznie ustalony na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Dopuszczalność taka jest konsekwencją uchwały NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, nr 1, poz.
1. W ramach rozpoznawanej sprawy sąd pierwszej instancji nie mógł naruszyć art. 78 k.p.a. przez jego niezastosowanie, bowiem sąd ten z natury tego przepisu nie mógł stosować. Zatem nie można naruszyć czegoś, czego się nie stosowało. Natomiast sąd ten mógłby naruszyć ten przepis, ale tylko poprzez dokonanie wadliwej kontroli stosowania art. 78 k.p.a. przez organ. Zatem zarzut powinien podnosić naruszenie art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 78 k.p.a. Nawet przy wadliwym ujęciu zarzutu strona powinna przynajmniej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wykazać, że błąd sądu pierwszej instancji polegał na wadliwej ocenie działania organów polegającej na odmowie przeprowadzenia przez skarżącego wnioskowanego dowodu.
W rozpoznawanej skardze kasacyjnej strona ogranicza się tylko do stwierdzenia, że sąd pierwszej instancji niezasadnie nie przeprowadził dowodu z dokumentacji uzyskanej ze stacji diagnostycznej i zaakceptował ustalenia organów, które też tego dowodu nie prowadziły, a przy wydawaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia ograniczyły się tylko do dokumentacji kontrolnej. Przy tak ujętym zarzucie stwierdzić należy, że nie wyjaśnia on jaki jest wpływ tego uchybienia na rozstrzygnięcie sądu pierwszej instancji, skoro stan faktyczny stwierdzony w trakcie kontroli nie jest kwestionowany. Zwłaszcza nie jest kwestionowany fakt, że skarżący kasacyjnie prowadził szkolenie używając pojazdów, którym upłynął termin badania okresowego (technicznego).
Ponadto skarga kasacyjna łączy ten zarzut z kontekstem materialnym i sformułowanymi przez nią zarzutami materialnymi, a więc błędną wykładnią art. 24 pkt 1 i art. 45 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 pkt 1 lit. c u.k.p.
W ramach tych zarzutów podnoszony jest problem błędnego rozumienia przez organy i sąd pierwszej instancji terminu "badanie techniczne i badanie okresowe" oraz przyjęcia, że skreślenie "z rejestru podmiotów prowadzących szkolenia kierowców może nastąpić tylko na podstawie kwalifikacji, że brak okresowych badań technicznych może być kwalifikowany jako rażące naruszenie warunków wykonywania działalności szkoleniowej w sytuacji, gdy nie wyznaczono przedsiębiorcy dodatkowego terminu do usunięcia uchybień w zakresie badań technicznych pojazdów stwierdzonych podczas kontroli".
W obu przypadkach stanowisko skargi kasacyjnej jest nietrafne. Słusznie przyjął sąd pierwszej instancji oraz organy, że na podstawie art. 24 pkt 1 lit. d u.k.p. pojazd ma posiadać adnotację w dokumencie stwierdzającym dopuszczenie do ruchu o spełnieniu wymagań, o których mowa w lit. a-c tego przepisu, dokonaną na podstawie pozytywnego wyniku badania technicznego przeprowadzonego przez stację kontroli pojazdów. Na gruncie obowiązującego prawa badania techniczne dzieli się na okresowe, badania dodatkowe oraz badania co do zgodności z warunkami technicznymi – stosownie do art. 81 ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 1137 ze zm., dalej jako: p.r.d.).
Zatem badanie techniczne to także badanie okresowe, z tym tylko że odniesione do prawem określonego czasu, które musi być wykonane jako warunek użytkowania pojazdu po upływie pewnego okresu. W rozpoznawanej sprawie ten fakt został stwierdzony i nie był kwestionowany przez stronę. Zatem brak badań technicznych pojazdów użytkowanych przez skarżącego kasacyjnie w ośrodku nauki jazdy i wykonywanie szkoleń kandydatów na kierowców na takich pojazdach musi być kwalifikowane jako rażące naruszenie warunków wykonywania działalności szkoleniowej, a więc jako przesłanka z art. 45 ust. 1 pkt 3 u.k.p., a to jest wystarczający powód do skreślenia przedsiębiorcy z rejestru podmiotów prowadzących ośrodek szkolenia. Przy tego rodzaju naruszeniach samo ustalenie naruszeń daje podstawę do wydania decyzji o wykreśleniu. W tych przypadkach starosta nie wyznacza terminu do usunięcia naruszeń, jak twierdzi skarga kasacyjna, ale wydaje decyzję, bowiem jest to rażące naruszenie wykonywania działalności, co wynika z treści art. 45 ust. 2 pkt 1 lit. c u.k.p.
Zatem wykładnia przepisów objętych rozpoznawanymi zarzutami została przeprowadzona przez organy i sąd pierwszej instancji w sposób prawidłowy, a to musiało skutkować uznaniem wszystkich podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego za niezasadne, w tym również zarzutu naruszenia art. 22 Konstytucji RP.
Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.