Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 6 lipca 2006 r., sygn. akt II SA/Ke 793/05, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 20 maja 2005 r., nr [...] w przedmiocie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, uchylił zaskarżony akt (błędnie określając go jako decyzję) oraz stwierdził, że nie podlega on wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym.
Gminna Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w K. postanowieniem z dnia 30 marca 2005 r. po rozpatrzeniu wniosku J. D. z dnia 14 lutego 2005 r. wyraziła pozytywną opinię co do wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości do 4,5 % alkoholu tj. piwa oraz negatywną opinię co do lokalizacji punktu sprzedaży napojów alkoholowych o zawartości 4,5 % - 18 % alkoholu tj. wina, w należącym do wnioskodawcy sklepie w C. W uzasadnieniu Komisja podała, że uchwałą Rady Gminy K. z dnia 31 sierpnia 2001 r., nr XXI/18/2001 na terenie gminy ustalono 12 punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5 % alkoholu (za wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży. Ze względu na to, że na dzień wydawania postanowienia wszystkie ustalone punkty sprzedaży były wykorzystane, wniosek w tym zakresie został zaopiniowany negatywnie.
Pismem z dnia 21 kwietnia 2005 r. J. D. odwołał się od powyższego postanowienia zarzucając, że w swych działaniach Komisja sprzyjała G.S. "S. C." w K., prowadzącej sklep w OSP w C., której wydano pozytywną opinię na sprzedaż wina, specjalnie przedłużając rozpoznanie jego wniosku. Zdaniem skarżącego, zezwolenie na sprzedaż wina w sklepie OSP w C. jest nieprawidłowe, ponieważ w chwili składania wniosku o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych ubiegający się podmiot nie przedstawił wszystkich wymaganych prawem dokumentów, w szczególności decyzji powiatowego inspektora sanitarnego potwierdzającej spełnienie warunków sanitarnych oraz zezwolenia na działalność gospodarczą. Ponadto pomieszczenia przeznaczone na sklep były jeszcze w trakcie remontu.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach postanowieniem z dnia 20 maja 2005 r., nr [...] utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ odwoławczy, wskazując na treść art. 18 ust. 3a), ust. 7 pkt 7 oraz art. 12 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t.j. Dz. U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1231 ze zm., zwanej dalej ustawą o wychowaniu w trzeźwości), stwierdził, że Komisja wydając postanowienie w przedmiocie zaopiniowania lokalizacji punktu sprzedaży napojów alkoholowych nie działała w sposób uznaniowy, lecz była związana obowiązującymi w tym zakresie wymogami wynikającymi z uchwał Rady Gminy, określających zasady usytuowania miejsc sprzedaży oraz ich liczbę. Skoro zatem wykorzystany został limit punktów sprzedaży alkoholu, ustalony w uchwale Rady Gminy K. z dnia 31 sierpnia 2001 r., niemożliwe było wydanie opinii pozytywnej odnośnie lokalizacji kolejnego takiego punktu.
Odnosząc się do kwestii uzyskania zezwolenia przez G.S. "S. C." organ stwierdził, że podmiot ten złożył wniosek o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych w dniu 10 stycznia 2005r., czyli wcześniej niż skarżący. Na terenie gminy K. działało wówczas 10 punktów sprzedaży napojów alkoholowych, dlatego też Komisja, po rozpatrzeniu wniosku S., wydała w dniu 18 stycznia 1005 r. opinię pozytywną.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze, powołując się na art. 18 ust. 7 pkt 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, za bezpodstawny uznało zarzut, że pomieszczenia sklepu OSP w C. były remontowane w chwili wydawania opinii. Organ stwierdził, że w świetle tego przepisu znaczenie ma posiadanie tytułu prawnego do korzystania z lokalu, stanowiącego punkt sprzedaży.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J. D. podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko, podnosząc te same zarzuty co w zażaleniu z dnia 21 kwietnia 2005 r. Stwierdził ponadto, że organy obu instancji pomyliły pojęcie uzyskania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych z warunkami prowadzenia takiej sprzedaży.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Organ stwierdził ponadto, że Komisja wydając postanowienie o udzieleniu opinii w przedmiocie lokalizacji punktu sprzedaży napojów alkoholowych nie jest upoważniona do oceny, czy wniosek o wydanie zezwolenia jest kompletny oraz czy spełnione zostały warunki do prowadzenia sprzedaży napojów alkoholowych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uchylając zaskarżone postanowienie stwierdził, że organ odwoławczy nie odniósł się do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącego. W ocenie Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie dostrzegło zarzutu odnośnie rozpatrzenia przez Komisję wniosku GS w K., pomimo iż ich sklep nie był przygotowany do sprzedaży alkoholu z uwagi na brak stosownych odbiorów. Sąd I instancji uznał za niewystarczające stwierdzenie SKO w Kielcach, że bezpodstawny jest zarzut skarżącego co do tego, że sklep G. S. był w trakcie remontu, gdyż znaczenie ma posiadanie tytułu prawnego do lokalu stanowiącego punkt sprzedaży. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia naruszało zatem - w sposób mogący mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy - wymogi określone w art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) zwanej dalej k.p.a.
Sąd wskazał na treść art. 18 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości stanowiącego, że do wniosku o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych należy m.in. dołączyć zaświadczenie o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej oraz decyzję właściwego państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, potwierdzającą spełnienie warunków sanitarnych przez punkt sprzedaży. Ze względu na to, że brak jest jakichkolwiek ustaleń w zakresie posiadania stosownych dokumentów przez GS "S. C.", Sąd stwierdził, że nie można wykluczyć, iż wniosek Spółdzielni był niekompletny w chwili wydawania postanowienia przez Komisję. Organ odwoławczy powinien zbadać i ocenić te okoliczności, ustalając w szczególności czy miały one wpływ na zwolnienie jednego punktu sprzedaży napojów alkoholowych o zawartości alkoholu 4,5 % - 18 %, o którego przydział mógłby ubiegać się skarżący.
W związku z powyższym Sąd stwierdził, że organ II instancji nie wyjaśnił wszystkich okoliczności sprawy w celu prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, naruszając tym samym przepisy art. 7 oraz art. 77 k.p.a.
W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach wniosło o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
- 1. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie obrazę art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., poprzez błędne przyjęcie, że organ II instancji nie wyjaśnił i nie ocenił wszystkich okoliczności potrzebnych do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy w zakresie zarzutu skarżącego dotyczącego rozpatrzenia wniosku GS w K. w pierwszej kolejności, czym rzekomo naruszył obowiązki z art. 7 i 77 k.p.a., podczas gdy opinia w sprawie wniosku GS w K. wyczerpała uchwalony limit punktów sprzedaży, a zatem kwestia ta nie ma wpływu na wynik sprawy czego wymaga art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.;
- 2. prawa materialnego, a mianowicie obrazę art. 18 ust. 3a) ustawy o wychowaniu w trzeźwości, poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie, polegające na niewzięciu pod uwagę, iż zakres umocowania Gminnej Komisji do wydawania opinii został przez ustawodawcę ściśle określony w przepisach art. 18 ust. 3 a) powyższej ustawy, a mianowicie Komisja wydaje opinię o zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami Rady Gminy, o których mowa w art. 12 ust. 1 i 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podniósł, że przedmiotowa sprawa dotyczy wniosku J. D., a nie wniosku G. S. "S. C." w K. SKO w Kielcach stwierdziło, że gdyby wnioski obu tych podmiotów były rozpatrywane w tym samym czasie, wszystkie argumenty skarżącego J. D. wymagałyby wyjaśnienia w związku z konstytucyjną zasadą równości podmiotów wobec prawa. Natomiast sam fakt, że sprawa GS w K. toczyła się i została zakończona przed Gminną Komisją ponad dwa miesiące wcześniej niż wszczęto sprawę z wniosku skarżącego, w ocenie organu jest wystarczającym powodem uznania argumentów skarżącego oraz argumentów Sądu I instancji za bezzasadne.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło również, że Gminna Komisja nie mogła wydać innej opinii w sprawie limitu punktów sprzedaży, skoro na dzień opiniowania wniosku J. D. limit tych punktów był już wyczerpany.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, przy czym art. 174 powołanej ustawy określa podstawy, na jakich oparta może być skarga kasacyjna.
W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna oparta została na obydwu prawem przewidzianych podstawach, tj. zarówno na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1 art. 174), jak i na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2 tego art.).
Takie sprecyzowanie podstaw skargi kasacyjnej skutkuje koniecznością rozpoznania w pierwszej kolejności zarzutu uchybień procesowych. Tylko bowiem poprawnie ocenione przez Sąd I instancji postępowanie administracyjne, jak i prawidłowe proceduralnie postępowanie sądowoadministracyjne, pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odnieść się do zarzutu naruszenia prawa materialnego.
Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że Wojewódzki Sąd Administracyjny oceniając czy organy administracyjne dokonały prawidłowych ustaleń stanu faktycznego sprawy musi mieć na względzie, że konieczne w sprawie ustalenia dotyczyć muszą faktów prawotwórczych, a więc mających wpływ na wynik sprawy; zatem chodzi o ustalenie czy rzeczywisty stan faktyczny sprawy odpowiada hipotetycznemu stanowi faktycznemu wyrażonemu w normie prawnej.
W rozpoznawanej sprawie poza sporem jest, że zaskarżone do Sądu I instancji postanowienie zapadło na podstawie art. 18 ust. 1 i ust. 3a) ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t.j. Dz. U. z 2002 r., Nr 147, poz. 1231 ze zm.). W myśl powołanych przepisów, sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży może być prowadzona tylko na podstawie stosownego zezwolenia (art. 18 ust. 1), przy czym zezwolenia te wydaje się po uzyskaniu pozytywnej opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych o zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami rady gminy, o których mowa w art. 12 ust. 1 i 2 (art. 18 ust. 3a). Ustępy 1 i 2 wskazanego art. 12 powołanej ustawy stanowią, że rada gminy ustala, w drodze uchwały, dla terenu gminy (miasta) liczbę punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży (ust. 1). Nadto rada gminy ustala, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych (ust. 2).
Powyższe uregulowanie – w ocenie składu orzekającego – jednoznacznie wskazuje, że celem wydania opinii konieczne jest poczynienie ustaleń co do treści uchwały rady gminy w przedmiocie liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych, jak i co do uchwalonych zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Wydanie pozytywnej opinii jest przy tym możliwe tylko i wyłącznie w razie łącznego spełnienia dwóch powyższych warunków, tj. warunku zgodności danego punktu co do usytuowania (lokalizacji) oraz wymogu nieprzekroczenia ustalonego limitu liczby punktów.
Z akt sprawy wynika, że w postępowaniu wszczętym z wniosku J. D. ustalenia - konieczne celem wydania opinii, o której mowa w 18 ust. 3a) ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi - zostały poczynione. Tym samym zatem w pełni zasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez błędne przyjęcie, iż organ orzekający uchybił art. 7 i art. 77 k.p.a.
Błędne jest stanowisko, że ocena czy wniosek J. D. mógł zostać pozytywnie zaopiniowany poprzedzona winna być oceną prawidłowości wcześniejszej opinii wydanej w sprawie wszczętej z wniosku innego podmiotu. Przyjęcie odmiennego poglądu prowadziłoby do sytuacji, w której każdy nowy wniosek o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych – w razie stwierdzenia przekroczenia limitu liczby punktów sprzedaży - pozwalałby na kontrolę opinii wydanych uprzednio w innych postępowaniach. Podkreślenia wymaga, że opinie gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych o zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami rady gminy zapadają w trybie art. 106 k.p.a. - w formie postanowień zaskarżalnych zażaleniem.
Tym samym opinia/postanowienie, które nie zostało wzruszone w prawem przewidziany sposób nie może być skutecznie podważane w drodze czynienia ustaleń stanu faktycznego w innym postępowaniu, toczącym się z wniosku innego podmiotu.
Zgodzić należy się też ze stroną skarżącą, iż przy prawidłowej wykładni art. 18 ust. 3a) ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, zakres umocowania gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych przy wydawaniu opinii w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych ogranicza się do oceny zgodności lokalizacji wnioskowanego punktu sprzedaży z uchwałami rady gminy, o których mowa w powołanym wyżej art. 12 ust. 1 i 2.
Z tych wszystkich względów, skoro skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy – działając na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 2 powołanej na wstępie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeczono jak w sentencji wyroku.