Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 18 stycznia 2017 r., sygn. akt II GSK 3877/16

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Henryka R. na Dyrektora Śląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Częstochowie w przedmiocie przewlekłego prowadzenia postępowania po wyroku uchylającym decyzję, wymierzył organowi grzywnę w wysokości 10.000,00 złotych oraz stwierdził, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

W dniu [...] lipca 2006 r. Henryk R. złożył do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w M. (dalej: Biuro Powiatowe ARiMR) wniosek o przyznanie płatności na zalesianie gruntów rolnych na rok 2006, w którym zadeklarował do płatności na zalesianie działki rolne o łącznej powierzchni 60,56 ha znajdujące się na terenie woj. [...].

W dniu [...] maja 2007 r. do siedziby Biura Powiatowego ARiMR w M. wpłynęło oświadczenie o wykonaniu zalesienia wraz z zaświadczeniem Nadleśniczego o zalesieniu z dnia [...] maja 2007 r., które zostało wydane na podstawie § 9 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych, objętych planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 187, poz. 1929 ze zm.) dalej: "rozporządzenie z dnia 11 sierpnia 2004 r.". Weryfikując wniosek Henryka R. stwierdzono, że powyższe oświadczenie zostało złożone po terminie (zaświadczenie zostało wystawione z datą [...] maja 2007 r., a oświadczenie o wykonaniu zalesienia zgodnie z planem zalesienia wpłynęło do Biura Powiatowego ARiMR w M. w dniu [...] maja 2007 r.).

Jednocześnie postanowieniem z dnia [...] października 2007 r. organ odmówił uwzględnienia wniosku strony z dnia [...] sierpnia 2007 r. o przywróceniu terminu na dokonanie czynności. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem Dyrektora Śląskiego Oddziału ARiMR w Częstochowie z dnia [...] listopada 2007 r.

Wyrokiem z dnia 15 lipca 2008 r. w sprawie o sygn. akt sygn. akt III SA/GI 119/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził nieważność powyższych postanowień.

Następnie, decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w M. odmówił przyznania płatności na zalesianie gruntów rolnych na rok 2006 z uwagi na złożenie przez wnioskodawcę oświadczenia o wykonaniu zalesienia w niewłaściwym terminie. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Dyrektora Śląskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Częstochowie decyzją z dnia [...] października 2008 r.

Powyższe decyzje zostały uchylone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 17 marca 2009 r. wydanym w sprawie o sygn. akt III SA/GI 1561/08. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 27 października 2010 r. wydanym w sprawie o sygn. akt II GSK 919/09, oddalił skargę kasacyjną organu od powyższego wyroku.

Ponownie rozpatrując sprawę, Kierownik Biura ARiMR decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. (ponownie) odmówił wnioskodawcy płatności na zalesianie gruntów rolnych na rok 2006 powołując się na okoliczność przekroczenia terminu 30 czerwca 2008 r. przewidzianego w art. 5 ust. 3a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. z 2003 r. Nr 229, poz. 2273 ze zm.) dalej "ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich". Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Dyrektora Oddziału ARiMR z dnia [...] października 2011 r.

Wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2012 r. w sprawie o sygn. akt III SA/Gl 2121/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił powyższą decyzję, uznając za nieuzasadnione powoływanie się przez organy na okoliczność przekroczenia terminu 30 czerwca 2008 r. przewidzianego w art. 5 ust. 3a ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, który stanowi, że pomoc jest udzielana do wysokości limitu stanowiącego równowartość w złotych kwoty w euro określonej w planie na poszczególne działania, lecz nie później niż do dnia 30 czerwca 2008 r. Sąd ten wskazał, że powyższy argument nie był podnoszony przez organy na etapie postępowania odwoławczego w roku 2008, zakończonego decyzją organu odwoławczego z dnia [...] października 2008 r. Jako nieuzasadnione uznano także twierdzenie organu, że wykonanie wyroku WSA w Gliwicach z 17 marca 2009 r. jest niemożliwe.

W następstwie powyższego wyroku, decyzją z dnia [...] września 2012 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.) dalej: "k.p.a.", Dyrektor Oddziału ARiMR uchylił w całości decyzję Kierownika Biura ARiMR z dnia [...] czerwca 2011 r. o odmowie przyznania płatności na zalesienie oraz umorzył postępowanie administracyjne w całości. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że termin określony w art. 5 ust. 3a ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich jest terminem prawa materialnego, zatem jego upływ powoduje, że organ nie jest już władny do wydania decyzji administracyjnej o charakterze merytorycznym i z uwagi na bezprzedmiotowość postępowania umorzył postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Wymieniona decyzja Dyrektora Oddziału ARiMR została uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 31 stycznia 2013 r. w sprawie sygn. akt III SA/Gl 1860/12.

Następnie Henryk R. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, w której wniósł o wymierzenie Dyrektorowi Oddziału ARiMR, na podstawie art. 154 § 1 w związku z art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 zez zm.) dalej: "p.p.s.a.", grzywny z uwagi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez ten organ w sprawie przyznania płatności na zalesianie gruntów rolnych wszczętego wnioskiem skarżącego z dnia [...] lipca 2006 r. oraz stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjnego w Gliwicach wyrokiem z dnia 6 lutego 2014 r., sygn. akt III SA/Gl 1439/13, oddalił skargę uznając, że art. 154 § 1 p.p.s.a. nie obejmuje takiej postaci przewlekłości postępowania, gdy organ w powtórnie prowadzonym postępowaniu administracyjnym wydaje nowy akt, lecz pozostający w sprzeczności z oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi w wyroku sądu.

Powyższy wyrok został uchylony przez Naczelny Sad Administracyjny. W jego uzasadnieniu wyjaśniono, że art. 154 p.p.s.a. przewiduje nie tylko sytuację gdy organ załatwia sprawę i wydaje decyzję po wyroku, ale także sytuację odnoszącą się do oceny przebiegu całego postępowania administracyjnego, a w tym kontekście co do tego, czy są podstawy do zarzucenia organowi bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania oraz jaki jest stopień tego naruszenia. Przewlekłości tej nie można też zawężać do czasu od dnia zwrotu akt sprawy organowi po uprawomocnieniu się wyroku z dnia 10 kwietnia 2012 r. (22 sierpnia 2012 r.) do dnia wydania decyzji z dnia [...] września 2012 r. Na skutek uchylenia decyzji z dnia [...] października 2014 r., postępowanie administracyjne wszczęte wnioskiem skarżącego z dnia [...] lipca 2006 r., nadal nie było postępowaniem zakończonym, a wobec tego, po wyroku WSA w Gliwicach z dnia 10 kwietnia 2012 r. były podstawy do oceny, czy miało miejsce przewlekłe prowadzenie postępowania w odniesieniu do całego postępowania z uwzględnieniem wydawanych w toku tego postępowania decyzji i wyroków. Wydawanie w toku postępowania kolejnych decyzji z naruszeniem art. 153 p.p.s.a., co do zasady, jest przyczyną przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ.

W piśmie z dnia [...] marca 2016 r. pełnomocnik organu wniósł o umorzenie postępowania ewentualnie oddalenie skargi z uwagi na umorzenie postępowania na wniosek strony na podstawie art. 105 § 2 k.p.a, w następstwie ugodowego załatwienia sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, ponownie rozpoznając sprawę za skargi Henryka R. na przewlekłość postępowania stwierdził jej zasadność.

Sąd I instancji wyjaśnił, że analizując kolejno wydane w sprawie wyroki sądów administracyjnych obu instancji zauważyć trzeba, że w każdym z nich zawarto niebudzące wątpliwości interpretacyjnych wskazania tudzież wyraźną ocenę prawną dla organu. W wyroku z dnia 17 marca 2009 r., sygn. akt III SA/Gl 1561/08, Sąd uznał, że organ prawidłowo określił podstawę prawną rozpatrywanej sprawy ale dokonał błędnej interpretacji przepisów. W wyroku z dnia 27 października 2010 r., sygn. akt II GSK 919/09, Naczelny Sąd Administracyjny przedstawił natomiast ocenę prawną terminu wskazanego w § 9 ust. 2 rozporządzenia z dnia 11 sierpnia 2004 r. oraz wskazał, że termin ten jednak nie został przez skarżącego uchybiony.

Pomimo tych wskazań, w postępowaniu prowadzonym po wydaniu wskazanych wyroków organ pominął kwestie w nich poruszane i wskazał jako odmowę przyznania płatności nową przyczynę odwołując się do przepisu art. 5 ust. 3a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. z 2003 r. Nr 229, poz. 2273 ze zm.) oraz § 1 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy. Wskazana przyczyna odmowy uwzględnienia wniosku strony została zakwestionowana w wyroku z dnia 10 kwietnia 2012 r., sygn. akt III SA/Gl 2121/1.

Rozpoznając sprawę po raz kolejny, Dyrektor Śląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Częstochowie, wbrew dotychczasowym zaleceniom sądu administracyjnego, umorzył w całości postępowanie w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, kontrolując legalność powyższej decyzji, w wyroku z dnia 31 stycznia 2013 r., sygn. akt III SA/Gl 1860/12, podkreślił, że organy uchylają się cały czas od zgodnego z prawem rozstrzygnięcia sprawy, a przez to dopuszczają się naruszenia art. 153 p.p.s.a. Dokonując oceny prawnej w zakresie możliwości zastosowania w sprawie art. 5 ust. 3a ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej ograniczającego okres, w którym może być udzielona pomoc uznał, że skarżący terminowo wypełnił wszelkie nałożone na niego obowiązki natomiast nieprawidłowości występowały po stronie organów.

W konsekwencji, zobowiązał organ do zastosowania wykładni prawa i wskazówek co do dalszego postępowania, zawartych także w wyrokach, które zapadły w sprawach sygn. akt III SA/Gl 1561/08 oraz III SA/Gl 2121/11.

W związku z powyższym, jak podkreślił Sąd I instancji, argumentacja prezentowana przez organ w odpowiedzi na skargę oraz w piśmie procesowym z dnia [...] marca 2016 r. nie mogła odnieść zamierzonego skutku. Ugoda, do której doszło pomiędzy organem a skarżącym, nie może mieć wpływu na ocenę przestrzegania przez organ podstawowych zasad proceduralnych. Lekceważenie stanowiska wyrażanego w kolejnych wyrokach należy bowiem traktować, jako rażące naruszenie prawa. Zdaniem Sądu I instancji, samo zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia stanowi o jego przewlekłości, za którą powinna zostać wymierzona organowi grzywna, a wbrew stanowisku organu zaprezentowanemu w piśmie z dnia [...] marca 2016 r. załatwienie sprawy przez organ w formie zawartej ze stroną ugody nie daje podstawy do umorzenia postępowania względnie oddalenia skargi na przewlekłość postępowania (art. 154 § 3 p.p.s.a.).

W konsekwencji, podstawie art. 154 § 6 p.p.s.a. Sąd I instancji wymierzył organowi grzywnę w wysokości nieprzekraczającej trzykrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego zgodnie z obwieszczeniem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 17 lutego 2015 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w 2012 r. i w drugim półroczu 2012 r. (M. P. z 2015 r. poz. 221).

Dyrektor Śląskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Częstochowie w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku, zaskarżając ten wyrok w całości wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. 1) naruszenie prawa materialnego tj.
2. a) art.154 § 6 p.p.s.a przez niewłaściwe zastosowanie polegające na wymierzeniu Dyrektorowi Śląskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Częstochowie grzywny w wysokości 10.000,00zł tj. w wysokości nieadekwatnej, rażąco zawyżonej w stosunku do okresu postępowania oraz obiektywnych, niezależnych od organu przyczyn niewykonania wyroku Sądu z dnia 31 stycznia 2013 sygn. akt: III SA/GL 1860/12;
3. b) art.154 § 2 zdanie 2 p.p.s.a przez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż bezczynność Dyrektora Śląskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Częstochowie w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa podczas gdy nie wydanie decyzji w sprawie przyznania płatności dla Henryka R. wynikała z przyczyn obiektywnych, niezależnych od organu i wynikających z faktu, że wydanie pozytywnej decyzji o przyznaniu pomocy w ramach PROW 2004 - 2006 było niemożliwe wobec zlikwidowania funduszu EFOGR i w konsekwencji braku środków w budżecie na realizację tych płatności po wydaniu wyroku przez Sąd, a ponadto nieuwzględnieniu, że organ podejmował szereg czynności zmierzających faktycznie do załatwienia sprawy zgodnie z wnioskiem beneficjenta i w efekcie sprawa została załatwiona poprzez zawarcie ugody cywilno - prawnej;
4. 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:
5. a) art. 133 § 1 p.p.s.a poprzez wydanie zaskarżonego wyroku z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy i zgromadzonego materiału dowodowego tj. przede wszystkim dokumentów z których wynikały działania organu zmierzające do załatwienia sprawy faktycznie zgodnie z wnioskiem beneficjenta, z których ponadto wynikała okoliczność, że działania te zostały podjęte niezwłocznie po wydaniu wyroku NSA z dnia 28 kwietnia 2015r., sygn. akt II GSK 276/14 i w wyniku negocjacji zakończyły się zawarciem ugody cywilno - prawnej realizującej płatność dla beneficjenta oraz, że już po wydaniu wyroku Sądu z dnia 31 stycznia 2013 r. w sprawie sygn. akt III SA/GI 1860/12 organ podejmował działania wewnętrzne zmierzające do pozytywnego zakończenia sprawy i wskazywał stronie możliwość załatwienia sprawy na drodze cywilno-prawnej;
6. b) art. 134 § 1 p.p.s.a. w z w. z art. 141 § 4 p.p.s.a poprzez nie rozważenie wszystkich okoliczności sprawy, w tym obiektywnych przyczyn niewypełnienia przez organ ciążącego na nim obowiązku realizacji wyroku oraz stopnia stwierdzonych naruszeń, a także poprzez uwzględnienie przy wymierzaniu grzywny okresu bezczynności organu w sprawie podczas gdy organ realizował swoje prawo przejawiające się z odwoływaniu się od orzeczeń Sądu i po wyczerpaniu drogi odwoławczej bez zwłoki rozpoczął działania zmierzające do załatwienia sprawy, która w konsekwencji została załatwiona zgodnie z oczekiwaniami strony, która ponadto nie poniosła żadnej szkody.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Henryk R. wniósł o wezwanie organu do uzupełnienia skargi w trybie art. 177a p.p.s.a., oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze.

Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Z postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów, które oparte zostały na podstawie z pkt 2 art. 174 p.p.s.a. wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który ponownie orzekając w sprawie ze skargi strony wniesionej na podstawie art. 154 § 1 i § 2 p.p.s.a. oraz kontrolując zgodność z prawem działania Dyrektora Śląskiego oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Częstochowie w postępowaniu dotyczącym płatności po wyroku uchylającym decyzję wydaną w tej sprawie - pierwotnie wydane w sprawie orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 6 lutego 2014 r., sygn. akt III SA/Gl 1439/13, którym oddalono skargę strony, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 października 2015 r. (sygn. akt II GSK 1698/14 uchylił, przekazując sprawę wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu I instancji do ponownego rozpoznania - wymierzył organowi grzywnę w wysokości 10.000 zł w stwierdzając, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Zarzuty skargi kasacyjnej zmierzające do podważenia zgodności z prawem zaskarżonego wyroku uznać należy za nieskuteczne, a tym samym i za nieusprawiedliwione. Przede wszystkim z tego powodu, że nie uwzględniają konsekwencji wynikających z art. 190 p.p.s.a. Ponownie orzekając w sprawie ze skargi Henryka R. Sąd I instancji nie dość, że związany był wykładnią prawa dokonaną w rozpatrywanej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym powyżej wyroku z dnia 15 października 2015 r., to również - w kontekście wynikającym z art. 141 § 4 p.p.s.a. - oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w uzasadnieniu wymienionego wyroku sądu kasacyjnego.

Związanie sądu administracyjnego I instancji dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładnią prawa, w rozumieniu art. 190 p.p.s.a. oznacza związanie takim, a nie innym rozumieniem określonych przepisów prawa w zakresie sformułowanych w skardze kasacyjnej jej podstaw. Przez wiążącą wykładnię, o której mowa w tym przepisie rozumieć należy więc ustalenie jednoznacznej normy na podstawie określonego przepisu prawa materialnego lub procesowego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podnosi się ponadto, że ocena prawna, o której mowa w przepisie art. 190 p.p.s.a., to osąd odnośnie do prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa, tak materialnego, jak i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji (por. wyrok NSA z dnia z dnia 17 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 158/11).

Podnieść należy również, gdy uwzględnić konsekwencje wynikające z art. 141 § 4 w związku z art. 190 p.p.s.a., że NSA w orzeczeniu kasatoryjnym może nie tylko przeprowadzić krytykę orzeczenia sądu I instancji w kontekście zarzutów skargi kasacyjnej, dokonując prawidłowej wykładni prawa na tle przyjętego przez sąd administracyjny I instancji stanu faktycznego, ale także narzucić temu sądowi określony sposób postępowania, który wyeliminuje powstałe w toku rozpoznania sprawy uchybienia i wątpliwości. Zaktualizuje się to w sytuacji sformułowania w uzasadnieniu sądu kasacyjnego oceny prawnej o charakterze wiążącym dotyczącej właściwego zastosowania konkretnego przepisu czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie oraz wskazań co do dalszego postępowania - stanowiących z reguły konsekwencję oceny prawnej - dotyczących sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy w celu uniknięcia błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia już stwierdzonych wadliwości.

Konsekwencją powyższego jest to, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez sąd administracyjny I instancji "granice sprawy" podlegają zawężeniu do granic, w jakich rozpoznał skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny i wydał orzeczenie na podstawie art. 185 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy sąd administracyjny I instancji nie może więc stosować art. 134 § 1 p.p.s.a. bez uwzględnienia konsekwencji wynikających z unormowań zawartych w art. 183 § 1 oraz w art. 190 p.p.s.a.

Uwzględniając przedstawione uwagi - o zasadniczym znaczeniu z punktu widzenia oceny zasadności zarzutów sformułowanych zwłaszcza w pkt 1) lit. b) oraz pkt 2 lit. a) i b) petitum skargi kasacyjnej - należy stwierdzić, że nie ma podstaw, aby twierdzić, że Sąd I instancji naruszył przepisy art. 154 § 2, art. 133 § 1 oraz art. 134 § 1 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób, w jaki przedstawiono to we wniesionym środku zaskarżenia.

W przywołanym powyżej wyroku w sprawie sygn. akt II GSK 1698/14, którym uchylono pierwotnie wydane w sprawie orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, Naczelny Sąd Administracyjny - podkreślając w punkcie wyjścia, że skoro skarga została wniesiona i rozpoznana na podstawie dotychczas obowiązujących przepisów, to w postępowaniu kasacyjnym nie może być podważana jej dopuszczalność – w stanowczy sposób podniósł, że "[...] Stwierdzenie naruszenia przez organ art. 153 p.p.s.a. w sprawie ze skargi na decyzję ma [...] istotne znaczenie w sprawie, w której przedmiotem jest ocena bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania.", a w konsekwencji, że "Trafny jest zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 154 p.p.s.a. w zakresie oceny przewlekłego prowadzenia postępowania.". Odwołując się do treści art. 154 p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania kontrolowanego wyroku NSA wyjaśnił, że "[...] Nie chodzi więc już tylko o to, czy organ załatwił sprawę i wydał decyzję po wyroku, ale także o dokonanie oceny przebiegu postępowania administracyjnego co do tego, czy są podstawy do zarzucenia organowi bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania oraz jaki jest stopień tego naruszenia.

Jeżeli organ wydał decyzję po wyroku, skarżący nadal ma interes prawny w domaganiu się stwierdzenia przez sąd administracyjny, iż organ przewlekle prowadził postępowanie. Tego rodzaju rozstrzygnięcie ma bowiem znaczenie w razie dochodzenia odszkodowania za szkodę, której źródłem jest niezgodne z prawem działanie organu. Przewlekłego prowadzenia postępowania nie można zawęzić do czasu od dnia zwrotu akt sprawy organowi po uprawomocnieniu się wyroku z dnia 10 kwietnia 2012 r. ([...] sierpnia 2012 r.) do dnia wydania decyzji z dnia [...] września 2012 r. Na skutek uchylenia decyzji z dnia [...] października 2014 r., postępowanie administracyjne wszczęte wnioskiem skarżącego z dnia [...] lipca 2006 r., nie było postępowaniem zakończonym, a wobec tego, po wyroku WSA w Gliwicach z dnia 10 kwietnia 2012 r. były podstawy do oceny, czy miało miejsce przewlekłe prowadzenie postępowania w odniesieniu do całego postępowania z uwzględnieniem wydawanych w toku tego postępowania decyzji i wyroków, w tym wyroku WSA w Gliwicach z dnia 31 stycznia 2013 r., sygn. akt III SA/Gl 1860/12, którym uchylona została decyzja z dnia [...] września 2012 r. (skarga kasacyjna organu od tego wyroku została oddalona). Wydawanie w toku postępowania kolejnych decyzji z naruszeniem art. 153 p.p.s.a., co do zasady, jest przyczyną przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ."

Uwzględniając powyższe i podkreślając w tym kontekście, że stan faktyczny przyjęty za podstawę wyrokowania w rozpatrywanej sprawie nie uległ zmianie w relacji do przywołanego powyżej stanu faktycznego, na gruncie którego pierwotnie operował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oraz NSA w sprawie sygn. akt II GSK 1698/14, stwierdzić należy, że Sąd I instancji w pełni zasadnie ocenił kontrolowane działanie organu, jak przewlekłe prowadzenie postępowania po wyroku uchylającym decyzję administracyjną. Podstawą tej ceny było bowiem wielokrotne wydawanie przez organ decyzji administracyjnych z naruszeniem art. 153 p.p.s.a. Stwierdzenie zaś naruszenia przez organ art. 153 p.p.s.a. w sprawie ze skargi na decyzję - jak podkreślił to w przywołanym wyroku NSA - ma istotne znaczenie w sprawie, w której przedmiotem jest ocena przewlekłego prowadzenia postępowania. Zwłaszcza, gdy w tej mierze podkreślić, że przewlekłe prowadzenie postępowania jest stanem obiektywnym, istniejącym niezależnie od ostatecznego załatwienia sprawy (por. również W. Chróścielewski, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2015 r. sygn. akt I FSK 1881/14, "Orzecznictwo Sądów Polskich" 2015, z. 12, poz. 116 oraz przywołana tam literatura przedmiotu).

Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje bowiem nie dość, ze opieszałe, to również niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, co w rozpatrywanej sprawie odnieść należy do negatywnych dla strony konsekwencji naruszania przez organ art. 153 p.p.s.a. Sąd I instancji trafnie również ocenił, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ocena takiego właśnie kwalifikowanego charakteru tej przewlekłości - jak trafnie podkreśla się w doktrynie prawa (por. W. Chróścielewski, op. cit.) - nie może bowiem pomijać potrzeby przeprowadzenia oceny działań organu administracji publicznej w danej sprawie w ich całokształcie. Na całokształt tych działań oraz jego ocenę niewątpliwie składa się między innymi taki element, jak stan prawny i faktyczny sprawy uzasadniający w relacji do stopnia wynikających z niego ustaleń, podjęcie rozstrzygnięcia w sprawie, co w rozpatrywanej sprawie znowu odnieść należy do okoliczności w postaci wydawania kolejnych decyzji z naruszeniem art. 153 p.p.s.a. W tej mierze, nie można tracić z pola widzenia i tego, że ocena odnośnie do kwalifikowanej formy przewlekłego prowadzenia postępowania, a mianowicie z rażącym naruszeniem prawa, z oczywistych względów musi zakładać koniunkcję dwóch przesłanek, to jest z jednej strony naruszenie normatywnego wzorca działania, z drugiej zaś brak realizacji wartości prawem chronionych (por. Z. Cieślak, Decyzja administracyjna a rażące naruszenie prawa, "Glosa" 1995, nr 2, s. 5 i n.), co w sprawach ze skarg na przewlekłość postępowania należałoby odpowiednio odnosić do oceny naruszenia określonego w art. 12 k.p.a. normatywnego wzorca działania organu, determinowanego w okolicznościach rozpatrywanej sprawy zasadą efektywności sądowoadministracyjnej kontroli legalności administracji publicznej - jej instrument stanowią adresowana do organu administracji wiążąca ocena prawna oraz wskazania co do dalszego postępowania, o których mowa w art. 153 p.p.s.a - w relacji do wynikającego z tego naruszenia stopnia naruszenia takiej wartości prawem chronionej, jaką jest chociażby zasada zaufania do państwa i jego organów.

W świetle wszystkich dotychczas przedstawionych uwag i argumentów - w tym zwłaszcza tych odnoszących się do konsekwencji wynikających z przepisu art. 190 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. - nie ma podstaw aby twierdzić, że w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia art. 154 § 2 oraz art. 134 § 1 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a., a także art. 133 § 1 w sposób, w jaki przedstawiono to w skardze kasacyjnej. Zwłaszcza, gdy w odniesieniu do zarzutu naruszenia ostatniego spośród przywołanych przepisów podkreślić, że naruszenie określonej nim zasady, a mianowicie orzekania sądu administracyjnego I instancji na podstawie akt sprawy, może stanowić, w ramach art. 174 pkt 2 p.p.s.a,, usprawiedliwioną podstawę kasacyjną, jeżeli polega w szczególności na: 1) oddaleniu skargi, mimo niekompletnych akt sprawy, 2) pominięciu istotnej części tych akt, 3) przeprowadzeniu postępowania dowodowego z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 p.p.s.a. i 4) oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. (por. np. wyrok NSA z dnia 26 maja 2010 r., sygn. akt I FSK 497/09).

Zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. nie służy więc podważaniu faktycznych podstaw rozstrzygnięcia. Ocenie trafności i tym samym skuteczności omawianych zarzutów kasacyjnych oraz prezentowanej w ich uzasadnieniu argumentacji nie służy również zamienne operowanie przez stronę skarżącą pojęciami "bezczynności" organu oraz "przewlekłości postępowania". Pojęcia te mają bowiem ugruntowane znaczenie zarówno w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak i w doktrynie prawa i jako odrębne instytucje dotyczą (normatywnego opisu) różnych stanów rzeczy związanych z wadliwym działaniem organu administracji w rozpatrywanej przez ten organ sprawie. W przeciwieństwie do wyjaśnionego powyżej pojęcia "przewlekłego prowadzenia postępowania" przez organ, jego bezczynność wiązać należy z każdym przypadkiem niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli organ nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji (por. również W. Chróścielewski, op. cit.).

Niezależnie od powyższego podnieść należy również, że prezentowana w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentacja, nie dość, że nie uwzględnia funkcji oraz celu środka prawnego, o którym mowa w art. 154 p.p.s.a., to również nie uwzględnia motywowanego jego istotą rozwiązania prawnego przyjętego w § 3 tego przepisu, z którego wynika, że wykonanie wyroku lub załatwienie sprawy po wniesieniu skargi, o której mowa w § 1, nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania lub oddalenia skargi.

W tym też kontekście stwierdzić należy, że pozbawiony usprawiedliwionych podstaw jest również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 154 § 6 p.p.s.a. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie organu, wojewódzki sąd administracyjny I instancji nie naruszył wymienionego przepisu prawa w sposób, w jaki przedstawiono to we wniesionym środku zaskarżenia.

Orzekając o wymierzeniu organowi kary grzywny w wysokości 10.000 zł, Sąd I instancji swoje stanowisko należycie uargumentował podnosząc z jednej strony, że jakkolwiek doszło do rozwiązania zaistniałego w sprawie sporu - po ośmioletnim okresie toczenia się postępowania w sprawie, licząc od daty wystąpienia z wnioskiem o przyznanie płatności - w sposób satysfakcjonujący dla strony, to jednak nie można tracić z pola widzenia tego, że bez obiektywnie uzasadnionej przyczyny organ nie uwzględniał wydawanych w sprawie wyroków sądowych wydając kolejne w sprawie decyzje z pominięciem zawartych w tych wyrokach ocen prawnych i wskazań co do dalszego postępowania w sprawie.

W związku z tym, grzywna orzeczona w wysokości nieprzekraczającej trzykrotnego przeciętnego wynagrodzenia, w relacji do czasu trwania postępowania oraz wielokrotności naruszeń art. 153 p.p.s.a, których dopuścił się organ, nie może być uznana za rażącą wysoką.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 204 pkt 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.