Uzasadnienie
Wyrokiem z 17 grudnia 2009 r., sygn. akt I SA/Wr 1554/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. oddalił skargę D. P. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności bezpośrednich na rok 2008.
Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym:
D. P. (skarżąca) [...] maja 2008 r. złożyła do Biura Powiatu [...] Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z siedzibą w S. wniosek o przyznanie płatności na rok 2008. We wniosku tym zadeklarowała do płatności sześć działek rolnych znajdujących się na czterech działkach ewidencyjnych. W części VII wniosku, dotyczącej oświadczenia o sposobie wykorzystania działek rolnych, w kolumnie odnoszącej się do grup upraw, na działkach rolnych oznaczonych identyfikatorami A, B, C, D, E, F o łącznej powierzchni [...] ha wnioskodawczyni ubiegała się o przyznanie jednolitej płatności obszarowej (JPO).
Pismem z [...] sierpnia 2008 r. Kierownik Biura Powiatowego wystosował do wnioskodawczyni wezwanie do złożenia wyjaśnień, w odpowiedzi na które stawiła się ona [...] września 2009 r. w Biurze Powiatowym i złożyła korektę wniosku.
W gospodarstwie skarżącej [...] sierpnia 2008 r. firma G. S.A., działając na zlecenie organu, przeprowadziła kontrolę na miejscu metodą inspekcji terenowej. W wyniku przeprowadzonej kontroli stwierdzono:
- - na działce rolnej oznaczonej jako A (dz. ewid. nr [...]) - zarówno deklarowaną grupę upraw (JPO) jak i deklarowaną ich powierzchnię ([...] ha),
- - na działce rolnej oznaczonej jako B (dz. ewid. nr [...]) - deklarowaną grupę upraw (JPO) oraz powierzchnię mniejszą ([...] ha) w stosunku do powierzchni deklarowanej przez rolnika ([...] ha),
- - na działce rolnej oznaczonej jako C (dz. ewid. nr [...]) - deklarowaną grupę upraw (JPO) oraz powierzchnię mniejszą ([...] ha) w stosunku do powierzchni deklarowanej przez rolnika ([...] ha),
- - na działce rolnej oznaczonej jako D (część dz. ewid. nr [...]) - deklarowaną grupę upraw (JPO) oraz powierzchnię mniejszą ([...] ha) w stosunku do powierzchni de-klarowanej przez rolnika ([...] ha); stwierdzono również nie przestrzeganie norm dobrej kultury rolnej (nie wykoszenie na powierzchni [...] ha), przypisując kod DR 14.
- - na działce rolnej oznaczonej jako E (część dz. ewid. nr [...]) - deklarowaną grupę upraw (JPO) oraz powierzchnię mniejszą ([...] ha) w stosunku do powierzchni deklarowanej przez rolnika ([...] ha),
- - na działce rolnej oznaczonej jako F (część dz. ewid. nr [...]) - deklarowaną grupę upraw (JPO) oraz powierzchnię mniejszą ([...] ha w stosunku do powierzchni deklarowanej przez rolnika ([...] ha); wskazano też, że na całej działce zaniechano prowadzenia działalności rolniczej przypisując jednocześnie kod błędu DR18, świadczący o wystąpieniu tychże nieprawidłowości; wraz z powyższym kodem błędu stwierdzono również nie przestrzeganie norm dobrej kultury rolnej, przypisując kod DR 14. Kopia raportu z wykonanej przez firmę G. S.A. kontroli na miejscu przekazana została skarżącej. Skarżąca wniosła zastrzeżenia do raportu z kontroli domagając się ponownego dokonania pomiarów w jej obecności.
Odnosząc się do zastrzeżeń skarżącej, dokonujący kontroli wskazali, że działka rolna B została pomierzona w kompleksie wraz z sąsiadującą działką A o łącznej powierzchni stwierdzonej [...] ha. W przypadku działki rolnej A przyjęto powierzchnię deklarowaną, tj. [...] ha, natomiast powierzchnia działki rolnej B została pomniejszona o powierzchnię [...] ha, wykluczając ją tym samym jako obszar nie uprawniony do płatności. Na deklarowanej działce rolnej C stwierdzono powierzchnię mniejszą od deklarowanej, pomniejszając ją z [...] ha na [...] ha w oparciu o ponowną weryfikację raportu przeprowadzoną na żądanie wnioskodawczyni z dnia [...].09.2008 r., jak również z dnia [...].09.2008 r. W wyniku tej weryfikacji stwierdzono błędnie określoną powierzchnię, tj. [...] ha, większą niż powierzchnia deklarowana dla działki rolnej C położonej na działce ewidencyjnej nr [...], redukując ją w konsekwencji stwierdzenia tego błędu o powierzchnię [...] ha, stwierdzoną na powierzchni działki ewidencyjnej nr [...], która nie została wykazana przez wnioskodawczynię we wniosku o płatność na rok 2008 (powierzchnia stwierdzona działki rolnej C – [...] ha).
Części wyłączone na działkach rolnych B i C dotyczyły wyłącznie powierzchni porośniętej samosiejkami sosen i brzóz, co na deklarowanym przez wnioskodawczynię ugorze jest niedopuszczalne. Jak wynika ze sporządzonej dokumentacji fotograficznej oraz wykonanych na tę okoliczność szkiców pomiaru działek rolnych załączonych do raportu z kontroli, kontrolerzy prawidłowo wykluczyli z płatności te części gruntu, które nie kwalifikowały się do przyznania płatności w danym roku. Na potwierdzenie opisanych nieprawidłowości sporządzono dokumentację fotograficzną. Widoczny na sporządzonych fotografiach sposób użytkowania działek rolnej B i C. W ocenie organu nie może budzić jakichkolwiek wątpliwości co do prawidłowości określenia powierzchni kwalifikujących się do płatności oraz wyłączenia części tych działek, których stan wyraźnie wskazywał na brak użytkowania rolniczego.
Na podstawie tak ustalonego stanu faktycznego organ I instancji odmówił przyznania płatności bezpośredniej.
Od decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa o odmowie przyznania płatności bezpośrednich skarżąca wniosła odwołanie do Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S., w którym zakwestionowała prawidłowość pomiarów przeprowadzonych w trakcie kontroli na miejscu i powołała się na pomiary dokonane przez siebie metodą GPS z udziałem wskazanych przez nią osób, które to pomiary nie zgadzają się z pomiarami kontroli przeprowadzonej na działkach rolnych B i C. Nie wnosiła zastrzeżeń do pomiaru działek pozostałych (D, E i F).
Organ odwoławczy decyzją z [...] czerwca 2009 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że rozpatrując sprawę na skutek wniesionego przez skarżącą odwołania nie znalazł podstaw do rozstrzygnięcia sprawy w sposób odmienny od rozstrzygnięcia podjętego przez organ pierwszej instancji.
W ocenie organu odwoławczego, brak jest dowodu na prowadzenie w danym roku produkcji rolnej na powierzchniach wskazanych przez wnioskodawczynię we wniosku pomocowym na rok 2008, zgodnych z deklarowanymi działkami rolnymi, a tym samym rodziły się wątpliwości co do przestrzegania podstawowego warunku przyznania pomocy, jakim jest prowadzenie działalności rolniczej na gruntach rolnych w dobrej kulturze rolnej przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska. Analiza protokołu z czynności kontrolnych wykazała, że nie doszło do naruszenia zasad sporządzania dokumentacji pokontrolnej. Sama kontrola oraz protokół z czynności kontrolnych został sporządzony zgodnie ze stosowaną na terenie całego kraju metodologią i nie zawiera błędów formalnych świadczących o niewłaściwie przeprowadzonej kontroli na przedmiotowych działkach rolnych.
Nie znajdując, w tych warunkach, podstaw do rozstrzygnięcia w przedmiocie płatności zgodnie z żądaniem wnioskodawcy wynikającym z odwołania, organ odwoławczy przedstawił na koniec wyliczenia dotyczące różnicy pomiędzy stwierdzoną w wyniku kontroli powierzchnią działek rolnych kwalifikujących się do płatności ([...] ha) i powierzchnią działek zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych na rok 2008 ([...] ha), stwierdzając, iż różnica ta przekroczyła 30%, co powoduje w konsekwencji odmowę przyznania płatności zgodnie z art. 138 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) 1973/2004 z dnia 29.10.2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady zastosowania rozporządzenia Komisji (WE) nr 1782/2003 w sprawie systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystywania gruntów zarezerwowanych do produkcji surowców.
Odpowiadając na zarzuty podniesione w odwołaniu organ podkreślił, że podział środków finansowych pomiędzy producentów rolnych, którzy złożyli wnioski o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych wymaga sprawnie działającego systemu kontroli, co oznacza też, że producenci rolni ubiegający się o płatności bezpośrednie, a także inne formy wsparcia finansowego, muszą się liczyć z kontrolą ich deklaracji złożonych we wniosku o przyznanie płatności. Decydując się na korzystanie z mechanizmów wsparcia funkcjonujących w ramach Wspólnej Polityki Rolnej winni oni zdawać sobie sprawę, że wiążą się z tym się nie tylko przywileje w postaci dopłat do produkcji rolnej, ale również obostrzenia. Pełna kwota płatności bezpośredniej powinna zostać powiązana ze spełnieniem przez producenta zasad odnoszących się do gruntów rolnych, a w szczególności do wskazania we wniosku uprawnień do płatności działek rolnych, zgodnych z ich stanem faktycznym na gruncie.
Grunty nie spełniające wymogów określonych w prawie krajowym i unijnym podlegają wyłączeniu, a w razie przekroczenia dopuszczalnej różnicy w stosunku do powierzchni stwierdzonej podczas kontroli, zostanie nałożona sankcja.
Odnosząc się do zarzutu, że pomiary na działkach rolnych B i C, dokonane przez skarżącą wraz z osobami towarzyszącymi, dały wyniki odmienne od pomiarów przeprowadzonych w trakcie kontroli na miejscu, organ II instancji podkreślił, iż przy realizacji kontroli terenowej udział brał zespół wyspecjalizowanych inspektorów terenowych, którzy zostali przeszkoleni i wyposażeni w wysokiej jakości sprzęt pomiarowy. Zauważył też, iż specjalistyczne oprogramowanie jest zintegrowane z urządzeniami pomiarowymi, przystosowanymi do pracy w trudnych warunkach terenowych, które z dużą dokładnością określają powierzchnię działek rolnych. Zwrócił również uwagę na fakt, że po zakończeniu każdej kontroli w terenie trwa proces weryfikacji pracy inspektorów terenowych, przeprowadzana jest kontrola formalna jakości wykonanych pomiarów oraz oceny stwierdzonej uprawy. Przeprowadzane kontrole, oprócz ustalenia granic działek rolnych obejmują również przeprowadzenie przez kontrolującego m.in. takich czynności w terenie jak stwierdzenie rodzaju użytku gruntowego na danej działce rolnej, a także określenie czy na danej działce rolnej przestrzegane są minimalne wymagania utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej zgodnie z rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2007 r. w sprawie minimalnych norm (Dz. U. Nr 46, poz. 306 ze zm.). Z tego powodu uznał twierdzenia skarżącej dotyczące błędnego dokonania pomiaru działek za bezpodstawne.
Na powyższą decyzję D. P. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S., żądając uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.
Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 i art. 107 K.p.a., wyrażające się w zaniechaniu rozważenia potrzeby uzupełnienia materiału dowodowego o ponowną kontrolę na miejscu, w szczególności w sytuacji, gdy skarżąca nie została uprzedzona o terminie kontroli w jej gospodarstwie rolnym i w związku z tym nie brała w niej udziału, przez co nie zapewniono jej czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym. Naruszenia wskazanych przepisów postępowania upatruje ona też w zaniechaniu rozważenia przez organ tego, czy nie zachodzi przesłanka z art. 68 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 wyłączająca możliwości pozbawienia płatności, a to w sytuacji, gdy składając wniosek skarżąca posłużyła się wypisem z rejestru gruntów, co przesądza o tym, że nie jest ona winna ewentualnych nieprawidłowości.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o jej oddalenie, nie znajdując podstaw do zmiany swego stanowiska w sprawie.
W piśmie procesowym z dnia [...] grudnia 2009 r., złożonym do akt sprawy na rozprawie i stanowiącym uzupełnienie skargi, pełnomocnik strony skarżącej sformułowała dodatkowo zarzuty dotyczące rzetelności przeprowadzonej kontroli na miejscu, podważając kwalifikacje osób ją wykonujących w świetle przeprowadzonej przez siebie analizy dokumentacji fotograficznej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. oddalając skargę wskazał, że w myśl art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa (JPO) na będące w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, grunty rolne wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujące się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 143b ust. 5 akapit pierwszy rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej /.../, jeżeli m.in. wszystkie grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności i jeżeli rolnik ten przestrzega wymogów przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony tenże wniosek.
Minimalne normy, w jakich powinny być utrzymywane grunty rolne w ramach systemu wsparcia bezpośredniego, określa rozporządzenie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 12 marca 2007 r. w sprawie minimalnych norm (Dz. U. Nr 46, poz. 306 ze zm.). § 1 ust. 1 pkt 1 tego rozporządzenia stanowi, że grunty rolne będące gruntami ornymi są utrzymywane zgodnie z normami, jeżeli jest prowadzona na nich uprawa roślin lub ugorowanie, przy czym za grunt orny ugorowany uznaje się taki, który podlegał, co najmniej raz w roku w terminie do 31 lipca koszeniu lub innym zabiegom uprawowym zapobiegającym występowaniu i rozprzestrzenianiu się chwastów (§ 2). Zgodnie z § 4 tego rozporządzenia, grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami, jeżeli nie są - co do zasady - porośnięte drzewami i krzewami.
W ocenie Sądu I instancji postępowanie administracyjne przeprowadzone zostało z zachowaniem zasad wyrażonych w art. 3 ustawy z 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Sąd podniósł, że organy obu instancji zebrały materiał dowodowy w sposób wyczerpujący, a dokonane oceny nie naruszają zasady swobodnej oceny dowodów. Strona skarżąca miała zapewnioną możliwość brania czynnego udziału w każdym stadium postępowania i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, a przede wszystkim co do ustaleń dokonanych w toku kontroli na miejscu.
Za całkowicie niezasadny uznał Sąd zarzut naruszenia przepisów postępowania poprzez brak rozważenia ze strony organu przesłanek do odstąpienia od stosowania wobec skarżącej sankcji odmowy przyznania płatności ze względu na stwierdzone nieprawidłowości, a to w oparciu o przepis art. 68 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. Zdaniem Sądu, powyższy przepis w rozpatrywanej sprawie nie mógł mieć zastosowania, skoro o nieprawidłowościach tkwiących we wniosku skarżąca nie poinformowała Agencji przed kontrolą na miejscu, a istnienie tych nieprawidłowości ujawniło się dopiero w następstwie tej kontroli.
Sąd podkreślił, że zgodnie z art. 30 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego Prezes ARiMR może powierzyć przeprowadzanie kontroli na miejscu jednostkom organizacyjnym dysponującym odpowiednimi warunkami organizacyjnymi, kadrowymi i technicznymi, określonymi na podstawie art. 34 ust. 1 pkt 1 ustawy.
W ocenie Sądu kontrolę w niniejszej sprawie przeprowadzono zgodnie z zasadami określonymi w przepisach wspólnotowych i przepisach prawa krajowego i brak jest podstaw do przyjęcia, iż zostały naruszone przepisy art. 7, art. 77 k.p.a. poprzez zaniechanie ponownego przeprowadzenia kontroli na miejscu.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła D. P., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 2 pkt 4 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, polegające na uznaniu, że skarżącej zapewniono czynny udział w postępowaniu poprzez sam fakt stworzenia możliwości wypowiedzenia się, co do zgromadzonych materiałów
Ponadto podniosła zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.
- - art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na tym, że Sąd I instancji uznał materiał dowodowy zgromadzony przez organ za niebudzący wątpliwości, prawidłowo oceniony i wystarczający do wydania zaskarżonej decyzji.
Uzasadniając zarzuty kasacyjne skarżąca podniosła, że organy jedynie pozornie zapewniły jej udział w postępowaniu, stan faktyczny nie został rzetelnie ustalony, a mimo naruszenia przepisów o postępowaniu przez organ Sąd nie uwzględnił skargi.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się do tego, iż zdaniem skarżącej organ nieprawidłowo przeprowadził postępowanie w sprawie, nie ustalił prawidłowo stanu faktycznego, a Sąd I instancji mimo to nie uznał zasadności podnoszonych przez skarżącą zarzutów w tym zakresie. Wadliwość postępowania organu skarżąca upatruje w tym, że kontrola na miejscu nie została ponownie przeprowadzona w jej obecności. Zdaniem skarżącej żądanie przeprowadzenia ponownie wskazanych czynności z jej udziałem było niezbędne, bowiem rzetelne ustalenie stanu faktycznego gruntów miało w sprawie podstawowe znaczenie, a skarżąca pozbawiona była możliwości zweryfikowania ustaleń organu. Taką możliwością nie jest jej zdaniem wyłącznie możliwość odniesienia się do dokumentacji fotograficznej i wyników pomiaru, ponieważ dokonane przez nią samą pomiary dały wyniki znacznie odbiegające od tych, ustalonych przez organ. Nie dostrzeżenie przez WSA w S. błędów organu popełnionych w trakcie prowadzenia postępowania administracyjnego stanowi, zdaniem skarżącej, naruszenie obowiązku kontroli działania administracji publicznej i powinno skutkować uchyleniem wyroku.
Stanowiska zaprezentowanego w skardze kasacyjnej nie można jednak podzielić. Należy podkreślić, że zgodnie z art. 23a Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009 oraz wdrażanie zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 kontrole na miejscu mogą być zapowiadane, jeżeli nie zagraża to celowi kontroli. Zapowiadanie kontroli jest więc wyjątkiem, a nie regułą (zob. J. Bieluk, D. Łobos-Kotowska, Ustawa o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, Komentarz, Oficyna 2008, komentarz do art. 31). Wynika z tego, że organ nie miał obowiązku dokonywania kontroli przy obecności skarżącej.
Organ odnosząc się do zarzutów strony odnośnie wyników kontroli w decyzji wyjaśnił, dlaczego jego zdaniem nie występują wątpliwości, co do prawidłowości przeprowadzonej kontroli. Wskazał, że przy realizacji kontroli terenowej brał udział zespół wyspecjalizowanych inspektorów terenowych, którzy zostali przeszkoleni i wyposażeni w wysokiej jakości sprzęt pomiarowy. Zauważył też, iż specjalistyczne oprogramowanie jest zintegrowane z urządzeniami pomiarowymi, przystosowanymi do pracy w trudnych warunkach terenowych, które z dużą dokładnością określają powierzchnię działek rolnych. Sąd I instancji prawidłowo zaakceptował to stanowisko organu i przyjął, iż ustalenie stanu faktycznego dokonane zostało prawidłowo, zgodnie z zasadami postępowania przewidzianymi w ustawie o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego i k.p.a.
Należy wskazać, że różnice w pomiarach wynikały głównie z faktu, że przeprowadzane kontrole, oprócz ustalenia granic zgłoszonych działek rolnych obejmują również przeprowadzenie przez kontrolującego czynności, polegających na stwierdzeniu rodzaju użytku gruntowego na danej działce rolnej, a także określeniu czy na danej działce rolnej przestrzegane są minimalne wymagania utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej zgodnie z rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2007 r. w sprawie minimalnych norm. W przypadku, gdy grunty nie spełniają wymogów określonych w prawie, podlegają one wyłączeniu z objęcia ich płatnościami bezpośrednimi. Taka sytuacja miała miejsce w przypadku działek rolnych zgłoszonych przez skarżącą.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ocena zaskarżonej decyzji dokonana przez Sąd I instancji jest prawidłowa, a zarzuty naruszenia przepisów art. 3 ust. 2 pkt 4 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez zaakceptowanie tak ustalonego stanu faktycznego są niezasadne.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną, jako niezasadną. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.