Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 13 kwietnia 2011 r., sygn. akt II GSK 389/10

Uzasadnienie

Wyrokiem z 9 grudnia 2009 r., sygn. akt I SA/Sz 547/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. oddalił skargę B. B. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] maja 2009 r., nr [...], w przedmiocie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych w pomniejszonej wysokości.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:

B. B. 1 kwietnia 2008 r. złożył w Biurze Powiatu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. wniosek o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na 2008 r. Wniosek dotyczył przyznania płatności w ramach pakietu P01 - utrzymanie łąk ekstensywnych w wariancie P01b półnaturalne łąki dwukośne oraz pakietu S02 - rolnictwo ekologiczne w wariancie S02b02 trwałe użytki zielone (z certyfikatem zgodności) do obszaru 666,72 ha, obejmującego jedną działkę rolną, oznaczoną literą A, zlokalizowaną na ośmiu działkach ewidencyjnych, położonych w obrębie K., gmina G. We wniosku zaznaczono, iż strona występuje o podwyższenie płatności z tytułu realizacji pakietów na obszarze Natura 2000. Równolegle z tym wnioskiem strona skorygowała powierzchnię działek do 691,14 ha wskazując, że wyłączone zostały rowy melioracyjne o szerokości do 2 m.

W wyniku przeprowadzonej w okresie od 13 do 18 sierpnia 2008 r. przez pracowników "G." S.A. kontroli na miejscu stwierdzono, że obszar użytkowany rolniczo na działkach objętych wnioskiem wynosi 672,53 ha.

Na skutek zakwestionowania przez stronę wyników kontroli, powtórnie przeprowadzono ją w okresie od 2 do 10 września 2008 r. W toku nowej kontroli pracownicy ARiMR przyjęli powierzchnię do płatności o obszarze 646,24 ha.

Decyzją z [...] lutego 2009 r. Kierownik Biura Powiatu Polickiego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa przyznał B. B. płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych w pomniejszonej wysokości.

Podejmując rozstrzygnięcie organ pierwszej instancji uwzględnił wyniki kontroli na miejscu przeprowadzonej od 2 do 10 września 2008 r. Z uwagi na fakt, iż obszar uprawniony do płatności wynosił 646,24 ha, wobec zadeklarowanych 666,72 ha, a tym samym różnica pomiędzy powierzchnią deklarowaną a stwierdzoną wyniosła powyżej 3%, organ zastosował sankcje pomniejszające powierzchnię uprawnioną do płatności.

Dyrektor [...] Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. decyzją z [...] maja 2009 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Organ nie podzielił stanowiska strony odnośnie obowiązku zasięgnięcia wiadomości specjalnych przy ustalaniu wielkości obszaru uprawnionego do przyznania płatności, bowiem, jak wyjaśniono, Agencja posiada stosowną akredytację do dokonywania czynności związanych z realizacją płatności przewidzianych przez Wspólną Politykę Rolną WE, w tym weryfikowania wniosków o wsparcie, która obejmuje m.in. kontrole na miejscu, przeprowadzane zarówno przez Agencję, jak i podmiot zewnętrzny, wyłoniony w przetargu i spełniający określone przez Wspólnotę normy techniczne i proceduralne. Zdaniem organu, skoro przysługuje mu prawo swobodnej oceny dowodów i uznania określonych okoliczności za udowodnione lub nie, mógł oprzeć swoje rozstrzygnięcie na jednym z raportów z czynności kontrolnych, pomijając wskazania drugiego.

W ocenie organu odwoławczego, w zaskarżonej decyzji wskazano przyczyny, dla których uwzględniono jedne dowody, zaś innym odmówiono przymiotu wiarygodności. Organ wyjaśnił, że przepisy regulujące zasady przyznawania płatności nie przewidują możliwości przeprowadzania kontroli na miejscu przez podmioty inne, niż uprawnione. A taki charakter miałaby postulowana w odwołaniu ewentualna ekspertyza, rozstrzygająca o prawidłowości jednej z dwóch kontroli przeprowadzonych na zlecenie i przez Agencję. Dlatego też ocena dokonana przez osobę nieuprawnioną z punktu widzenia przepisów wspólnotowych nie mogłaby być wykorzystana w postępowaniu opartym o te przepisy.

Odnosząc się do zarzutu domniemanego błędu obliczeniowego popełnionego w toku drugiej z kontroli na miejscu organ odwoławczy stwierdził, że opinia ta wynika z niezrozumienia przez stronę zasad stosowania tolerancji pomiaru, a przede wszystkim istoty różnicy, między pojęciami działki ewidencyjnej a działki rolnej. Jak wskazał Dyrektor ARiMR, powierzchnia działki rolnej A została ustalona na podstawie pomiarów jednostkowych z zastosowaniem wyłączeń tych powierzchni, które nie kwalifikują się do płatności (zakrzaczenia, zadrzewienia). Fakt podzielenia zadeklarowanej działki rolnej A na większą liczbę odrębnych obszarów pomiarowych wynika z tego, iż zadeklarowana działka rolna nie stanowi zwartego obszaru, ale tworzy ją szereg mniejszych powierzchni, oddzielonych rozmaitego rodzaju przeszkodami terenowymi, podlegającymi wyłączeniu, uniemożliwiającymi swobodne przemieszczenie się z jednego obszaru użytkowanego rolniczo na drugi.

Zarzut, iż doszło do drastycznego pomniejszenia tolerancji pomiaru (1 ha wobec postulowanych w odwołaniu 18,50 ha) jest nieuzasadniony, gdyż stosownie do art. 30 ust. 1 akapit 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, maksymalna tolerancja w odniesieniu do każdej działki rolnej nie może przekroczyć wartości bezwzględnej 1 ha. Organ wskazał też, że dla ustalenia powierzchni uprawnionej do wsparcia nie ma znaczenia, czy pomiar dokonany byłby w formie zmierzenia całego obszaru działki rolnej po jej zewnętrznej granicy i odrębnego pomierzenia wszystkich obszarów podlegających wyłączeniu, czy też - jak zostało to przeprowadzone w toku kontroli - dokonanie pomiaru odrębnych powierzchni, kwalifikowanych, składających się łącznie na działkę rolną. Organ podkreślił również, że inspekcji i pomiarom poddane zostały wszystkie obszary użytkowane rolniczo i żaden wycinek gruntu, kwalifikujący się do wsparcia, nie został pominięty.

Wobec powyższego, organ uznał za nieuzasadniony zarzut naruszenia art. 6 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 26 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004. Przywołane przepisy odnoszą się do zasad identyfikacji geograficznej działek rolnych, których powierzchnia stanowi podstawę dla ustalenia prawa do płatności. W sprawie B. B. zadeklarował działkę rolną A, wskazując jej lokalizację na szeregu działek ewidencyjnych. Kontrolujący dokonali pomiaru zlokalizowanych na nich powierzchni użytkowanych rolniczo. Organ uznał, że argument strony o wykonaniu wcześniej pomiarów przez wykwalifikowanych geodetów i uprawnionych klasyfikatorów gruntów, nie jest uzasadniony, gdyż są to pomiary powierzchni działek ewidencyjnych i występowania poszczególnych klas gleb, zaś pomiary dokonywane na potrzeby Agencji mają na celu ustalenie powierzchni faktycznie użytkowanej rolniczo na dzień kontroli. Organ podkreślił, że powierzchnia faktycznie użytkowana rolniczo nie musi się pokrywać z ewidencyjną powierzchnią użytków rolnych przypisanych danej działce.

Stąd też podstawą dla ustalania obszaru uprawnionego do poszczególnych typów płatności są nie działki ewidencyjne, czy ujawnione w ewidencji gruntów i budynków, lecz powierzchnie działek rolnych, co wynika wprost z art. 2 pkt 1a rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004. Z tego względu pomiary działek ewidencyjnych, czy też ustalanie obszarów występowania poszczególnych klas bonitacyjnych gleb na danej działce ewidencyjnej, niezależnie od kwalifikacji, kompetencji i uprawnień osób pomiarów tych dokonujących, nie mogą być brane pod uwagę przy ustalaniu powierzchni uprawnionej do wsparcia.

W odniesieniu do zarzutu strony, iż zgłoszone działki posiadają status obszaru zatwierdzonego, organ wskazał, że każdy wniosek jest corocznie weryfikowany odrębnie i co roku prowadzone są działania (kontrola administracyjna wniosku oraz - o ile dana sprawa została wytypowana - kontrola na miejscu) zmierzające do ustalenia obszaru zatwierdzonego, warunkującego przyznanie płatności w danym roku. W przypadku wniosku strony w 2008 r. zaistniały okoliczności, które uzasadniają uznanie za zatwierdzony obszar, mniejszy niż deklarowany.

Odnosząc się do rozbieżności w wynikach obu kontroli, organ dodatkowo wyjaśnił, że analiza raportów sporządzonych przez kontrolerów "G." S.A. i kontrolerów Agencji, w szczególności zaś załączników graficznych sporządzonych dla zobrazowania zakresu pomiarów wskazuje, iż raport sporządzony przez pracowników Agencji jest dokumentem daleko bardziej szczegółowym i oddającym rzetelnie stwierdzony stan faktyczny. Raportowi sporządzonemu przez "G." zarzucić bowiem należy zaliczenie do powierzchni kwalifikującej do płatności licznie występujące rowy melioracyjne, których - z uwagi na to, iż tworzą kompleksową przeszkodę terenową (rów + zakrzewienia i/lub zadrzewienia) o szerokości przekraczającej 2 m, nie można uznać za powierzchnię utrzymywaną zgodnie z normami w rozumieniu § 4a pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z 12 marca 2007 r. w sprawie minimalnych norm (Dz.U. z 2007 r. Nr 48, poz. 306 ze zm.).

Przepis ten uznaje za utrzymywane zgodnie z normami grunty, na których znajdują się m.in. rowy i pasy zadrzewień, których szerokość w obrębie działki rolnej nie przekracza 2 m. W sytuacji, w której rów i zadrzewienie tworzy kompleksową przeszkodę terenową, nie oblicza się odrębnie szerokości rowu i odrębnie szerokości zadrzewienia, ale bada się sumaryczną szerokość takiej przeszkody. Okoliczność ta została zignorowana przez kontrolujących - pracowników "G.", w związku z czym wyniki pomiarów powierzchni, dokonanych przez ten podmiot na potrzeby Agencji, nie mogą służyć, w ocenie organu odwoławczego, jako wiarygodny dowód w dalszych rozważaniach.

Dyrektor ARiMR wskazał, że ponieważ ustalona w wyniku kontroli różnica obszaru wyniosła 20,48 ha, co stanowi 3,17 % obszaru ustalonego, powołując się na przepis art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji WE nr 796/2004 należało przyjąć, że obliczona przez organ pierwszej instancji płatność, w kwocie 711.100,42 zł, jest prawidłowa.

Rozpoznając sprawę w następstwie wniesienia skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. uznał środek prawny za bezzasadny.

Stwierdził, że istota sporu sprowadza się do oceny prawidłowości zadeklarowanych przez skarżącego powierzchni upraw w ramach płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt.

Wskazał, że przepisy prawa wspólnotowego, tj. rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz.U.UE. L 141.18) przewidują kontrole administracyjne wniosków o pomoc obejmujące weryfikację kwalifikujących się powierzchni oraz odpowiadających im uprawnień do płatności, które uzupełniane są systemem kontroli na miejscu. Celem tych kontroli jest monitorowanie przestrzegania różnorodnych wymagań wzajemnej zgodności (pkt 10 preambuły), oraz ochrona interesów finansowych Wspólnoty, co skutkuje tym, że płatności mogą być nawet dokonywane po tym, jak przeprowadzone zostaną kontrole, dotyczące kryteriów kwalifikowalności (pkt 11 preambuły).

Mając na uwadze powyższy cel i obowiązek kontroli, błędnym jest zatem założenie strony skarżącej, iż ustalenie powierzchni gospodarstwa na podstawie wniosku z lat poprzednich tworzy status "obszaru zatwierdzonego". Obszar zatwierdzony to obszar spełniający wszystkie warunki określone w zasadach przyznawania pomocy (art. 2 pkt 22 ww. rozporządzenia), w odniesieniu do składanego w danym roku wniosku o przyznanie płatności. Oznacza to, że organ może w dowolnym roku przeprowadzić kontrolę prawidłowości deklarowanej przez rolnika wielkości zgłoszonego obszaru do płatności, a brak takiej kontroli w danym roku nie tworzy automatycznie statusu obszaru zatwierdzonego na lata przyszłe.

Odnośnie podniesionego w skardze zarzutu dotyczącego metody i sposobu przeprowadzonej przez organ kontroli na miejscu, Sąd nie dopatrzył się uchybień, na jakie wskazuje skarżący, dotyczących naruszenia przepisów Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, a w szczególności art. 2 pkt 1a, art. 6 ust. 1 w związku z art. 2 pkt 26, art. 24 ust. 1 pkt c/, art. 30 ust. 1 i 4.

Zgodnie z pkt 36 preambuły ww. rozporządzenia kontrole na miejscu obszarów składają się z dwóch części. Pierwsza część składa się z weryfikacji oraz pomiaru zadeklarowanych działek rolnych na podstawie materiału graficznego, zdjęć lotniczych, itp. Druga część składa się z inspekcji fizycznej działek, w celu zweryfikowania rzeczywistego rozmiaru zadeklarowanych działek rolnych oraz, w zależności od rozpatrywanego programu pomocowego, zadeklarowanych upraw i ich jakości. Jeśli to konieczne należy dokonać pomiaru działek rolnych. W tym miejscu wskazać należy, że za działkę rolną uznaje się zwarty obszar gruntu, na którym jeden rolnik prowadzi jedną grupę upraw; jednak w przypadku, gdy w kontekście niniejszego rozporządzenia wymagane jest oddzielne zgłoszenie użytkowania pewnego obszaru w ramach gruntów objętych grupą upraw, działka rolna jest ograniczona na podstawie tego konkretnego użytkowania (art. 2 pkt 1a rozporządzenia).

W trakcie kontroli, powierzchnie działek rolnych określa się za pomocą wszelkich środków zdefiniowanych, spełniających minimalną jakość pomiaru przynajmniej równoważną wymaganej przez obowiązujące na poziomie Wspólnoty normy techniczne. Tolerancja pomiaru jest określona przy uwzględnieniu 1,5-metrowej strefy buforowej okalającej obwód działki rolnej. Maksymalna tolerancja w odniesieniu do każdej działki rolnej nie może przekroczyć wartości bezwzględnej 1 ha (art. 30 ust. 1 ww. rozporządzenia). Od zasady tej prawodawca przewidział wyjątek przyjmując, że przy pomiarach działki rolnej można wziąć pod uwagę całkowitą powierzchnię pod warunkiem, że jest ona w pełni użytkowana zgodnie z normami przyjętymi w danym Państwie Członkowskim lub regionie. W innych przypadkach brana jest pod uwagę powierzchnia faktycznie użytkowana. W przypadku regionów, w których niektóre obiekty, takie jak żywopłoty, rowy, oraz mury, tradycyjnie stanowią element dobrej kultury rolnej upraw lub użytkowania ziemi, Państwa Członkowskie mogą uznać, że powierzchnię, którą te obiekty zajmują, należy zaliczyć do powierzchni w pełni użytkowanej, pod warunkiem jednak, że jej szerokość nie przekracza całkowitej szerokości określanej przez Państwa Członkowskie. Szerokość ta musi odpowiadać tradycyjnej w danym regionie szerokości obiektów i nie może przekraczać 2 metrów (art. 30 ust. 2 rozporządzenia).

Wskazane powyżej reguły postępowania znalazły odzwierciedlenie w polskim ustawodawstwie. Za powierzchnię utrzymywaną zgodnie z normami w rozumieniu § 4a pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z 12 marca 2007 r. w sprawie minimalnych norm (Dz.U. z 2007 r. Nr 48, poz. 306 ze zm.) uważa się bowiem grunty, na których znajdują się m.in. rowy i pasy zadrzewień, których szerokość w obrębie działki rolnej nie przekracza 2 m. W sytuacji natomiast, gdy rów i zadrzewienie tworzy kompleksową przeszkodę terenową, nie oblicza się odrębnie szerokości rowu i odrębnie szerokości zadrzewienia, ale bada się sumaryczną szerokość takiej przeszkody.

Sytuacja taka miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Organ administracyjny wskazał, że powierzchnia działki rolnej A została ustalona na podstawie pomiarów jednostkowych z zastosowaniem wyłączeń tych powierzchni, które nie kwalifikują się do płatności (zakrzaczenia, zadrzewienia). Fakt podzielenia zadeklarowanej działki rolnej A na większą liczbę odrębnych obszarów pomiarowych wynika z tego, iż zadeklarowana działka rolna nie stanowiła zwartego obszaru, ale tworzył ją szereg mniejszych powierzchni, oddzielonych rozmaitego rodzaju przeszkodami terenowymi, podlegającymi wyłączeniu, uniemożliwiającymi swobodne przemieszczenie się z jednego obszaru użytkowanego rolniczo na drugi. Ponieważ powtórna kontrola wykazała, że na deklarowanym obszarze licznie występowały rowy melioracyjne z towarzyszącymi im zakrzewieniem/zadrzewieniem, których szerokość przekraczała dopuszczoną przez ustawodawstwo (polskie i unijne) normę 2 m, należało przyjąć, że deklarowany obszar nie spełniał norm wskazanych § 4a pkt 2 rozporządzenia z 12 marca 2007 r. w sprawie minimalnych norm i koniecznym stało się ustalenie powierzchni uprawnionej do wsparcia poprzez dokonanie pomiaru odrębnych powierzchni kwalifikowanych, składających się łącznie na działkę rolną A. W tej sytuacji organ zobowiązany był zastosować regułę wskazaną w rozporządzeniu i obliczyć sumaryczną szerokość powierzchni podlegającej wyłączeniu.

Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, że przepis art. 6 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 26 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 odnosi się do zasad identyfikacji geograficznej działek rolnych, których powierzchnia stanowi podstawę dla ustalenia prawa do płatności. Obowiązek ten oznacza oznaczenie działki literowo na mapie, w sposób umożliwiający zlokalizowanie jej bezpośrednio w terenie. Podstawą jednak dla ustalania obszaru uprawnionego do poszczególnych typów płatności nie jest powierzchnia działki ewidencyjnej ujawniona w ewidencji gruntów i budynków, lecz faktyczna powierzchnia działki użytkowanej rolniczo, co wynika wprost z zapisów powołanego wcześniej art. 2 pkt 1a rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004. Stąd pomiary działek ewidencyjnych czy też ustalanie obszarów występowania poszczególnych klas bonitacyjnych gleb na danej działce ewidencyjnej, niezależnie od kwalifikacji, kompetencji i uprawnień osób dokonujących pomiarów (geodetów), nie mogą być brane pod uwagę przy ustalaniu powierzchni uprawnionej do wsparcia.

Wobec prawidłowo ustalonego stanu faktycznego, za nieuzasadnione Sąd I instancji uznał zarzuty dotyczące naruszenia przez organ art. 7, 8, 9, 11, a zwłaszcza art. 107 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). W ocenie Sądu, w decyzji organ dostatecznie wyjaśnił powody ponownie przeprowadzonej kontroli na miejscu (zgłoszenie przez skarżącego zastrzeżeń do raportu z kontroli przeprowadzonej przez pracowników "G." S.A.), wykazał różnice w ustaleniach kontrolnych, oraz wyjaśnił powody, dla których uznał dane wyniki kontroli za wiarygodne.

Za niezasadny uznał zarzut strony, iż wątpliwości budzi zastosowanie przez ten sam organ identycznego uzasadnienia dla wyłączenia obszaru o zupełnie innej powierzchni w ramach innej decyzji o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowych. Identyczność uzasadnienia, co do metody i sposobu kontroli, a także wyjaśnienia określonych zasad obliczenia powierzchni, podlegających wyłączeniu, znajdujących umocowanie w tych samych aktach prawnych, a także przyjęcie przez organ w obu decyzjach tej samej powierzchni do płatności (w obu przypadkach kontrola ustaliła powierzchnię do płatności 646,24 ha), nie stoi w sprzeczności z przewidzianą w art. 107 § 3 Kpa regułą uzasadniania decyzji. Skoro w toku kontroli organ ustalił powierzchnie podlegające wyłączeniu ze względu na niespełnienie określonych norm (zadrzewienia i zakrzaczenia), to w tej części uzasadnienia obu decyzji mogły być identyczne.

W ocenie Sądu, organ podjął wszelkie działania w celu dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, dokonał analizy i oceny materiału dowodowego w zgodzie z zasadą swobodnej oceny dowodów. Odmienna ocena organu - niezgodna z oczekiwaniami strony - nie może oznaczać, iż przeprowadzone postępowanie było niezgodne z obowiązującymi przepisami prawa, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów wskazanych w art. 107 § 3 Kpa. Oceniając wagę dowodową wyników kontroli gospodarstwa organ prawidłowo przyjął, że kontrola została przeprowadzona przez upoważnionych do tego pracowników Agencji, przyjęta technika pomiaru - za pomocą GPS-u - spełnia wymogi sprzętu, którym jest wykonywany w tym tolerancji pomiarów, a ustalenia dotyczące zawyżenia powierzchni deklarowanej są prawidłowe. Organ odwoławczy wskazał w uzasadnieniu decyzji, jakie przepisy mają zastosowanie w tym zakresie, zaś stwierdzone nieprawidłowości opisał w decyzji.

Odnosząc się do zarzutu strony, co do naruszenia zasady dwuinstancyjności w zakresie weryfikacji przez Dyrektora [...] Oddziały Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. protokołu kontroli, a więc naruszenia art. 15 i 24 § 1 pkt 5 Kpa, Sąd wyjaśnił, iż Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa jest agencją płatniczą, w rozumieniu art. 6 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1290/2005 z 21 czerwca 2005 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej (Dz.Urz.UEL 209 z 11.08.2005, s. 1). Agencja została akredytowana na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Finansów z 9 listopada 2006 r. w sprawie przyznania Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa akredytacji, jako agencji płatniczej, w zakresie uruchamiania środków pochodzących z Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji oraz Europejskiego Funduszu Rolniczego Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. Nr 204, poz. 1506) m.in. do kontroli kwalifikowalności wniosków, podejmowania kontroli przewidzianych w ustawodawstwie wspólnotowym, o czym stanowi art. 7 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz.U.

Nr 229, poz. 2273 ze zm.): "Agencja przeprowadza kontrole udzielenia i wykorzystania pomocy w zakresie zgodności z prawem i ustaleniami planu zgodnie z przyjętym planem kontroli". W sprawie kontrola została przeprowadzona przez pracowników Biura Kontroli na miejscu, stosownie zaś do art. 31 ust. 7 ustawy z 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. Nr 35, poz. 217 ze zm.) zgłoszone przez stronę zastrzeżenia do protokołu zostały przekazane Dyrektorowi Oddziału Regionalnego Agencji, w terminie 14 dni od dnia doręczenia raportu. Organ nie dokonywał oceny zasadności ustaleń kontrolnych wskazując wyraźnie, że ocena taka będzie odbywać się na poziomie Biura Powiatowego, a więc w żaden sposób nie wpływał na rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.

Tym samym trudno zgodzić się z argumentacją skarżącego, że organ pierwszej instancji merytorycznie był związany stanowiskiem organu - Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji i że naruszono w ten sposób art. 24 § 1 pkt 5 Kpa.

Konkludując, w ocenie Sądu I instancji organy obu instancji wydały w sprawie decyzje zgodne z prawem zarówno materialnym, jak i procesowym.

W skardze kasacyjnej, uzupełnionej pismem z 31 marca 2011 r., B. B. wniósł o uchylenie powyższego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w S. oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w zw. z art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed organami administracyjnymi, poprzez oddalenie skargi, pomimo naruszenia przez organy administracji publicznej przepisów art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 Kpa w zw. z art. 21 ust. 1 i 2 ustawy z 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem Środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. 54, poz. 427), polegającego na błędnym ustaleniu stanu faktycznego sprawy oraz art. 24 § 3 Kpa polegające na wydaniu decyzji organu II instancji przez pracownika, co do którego istniały okoliczności, które mogły wywołać wątpliwości, co do jego bezstronności w podjęciu rozstrzygnięcia, oraz naruszenie prawa materialnego:

1. - art. 68 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 w zw. z art. 24 ust. 4 pkt 2 ustawy z 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. 240, poz. 2027 ze zm.) poprzez niezbadanie przez organy kwestii winy wnioskodawcy w stwierdzonych nieprawidłowościach i w konsekwencji przedwczesne zastosowanie sankcji pomniejszającej,
2. - art. 30 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 poprzez błędne przyjęcie tolerancji pomiaru dla jednokrotnego pomiaru w sytuacji, gdy faktycznie dokonano pomiaru 40 działek rolnych,
3. - art. 73 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 70 ust. 1 ustawy z 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz.U. nr 239, poz. 2019 ze zm.) w zw. z § 4a pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 12 marca 2007 r. w sprawie minimalnych norm (Dz.U. nr 46, poz. 306 ze zm.) poprzez przyjęcie, że w sytuacji, gdy rów i zadrzewienie/zakrzewienie tworzy kompleksową przeszkodę terenową, nie oblicza się odrębnie szerokości rowu i odrębnie szerokości zadrzewienia, ale bada się sumaryczną szerokość takiej przeszkody,
4. - § 1 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 12 marca 2007 r. w sprawie minimalnych norm (Dz.U. nr 46, poz. 306 ze zm.) poprzez przeprowadzenie kontroli przed upływem ostatecznego terminu przewidzianego do wykoszenia i wywiezienia okrywy roślinnej łąk.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano w szczególności, że w ocenie skarżącego stan faktyczny w jego sprawie nie został ustalony prawidłowo, tj. zgodnie z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 Kpa w związku z art. 3 ust. 1 i 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

Zdaniem skarżącego zachodziła konieczność przeprowadzenia trzeciej kontroli lub powołania biegłego, który dokonałby specjalistycznej oceny sporządzonych raportów. Podniósł, że przyjęcie w jego sprawie wyników raportu z sierpnia 2008 r. nie skutkowałoby zastosowaniem sankcji pomniejszającej powierzchnię uprawnioną do płatności. W ocenie skarżącego wyjaśnienie rozbieżności między raportami trzecią kontrolą lub kontrolą biegłego było niezbędne.

Skarżący zarzucił ponadto, że organy nie wyjaśniły powodów, dla których wyniki jednej z kontroli uznano za prawidłowe. Jego zdaniem wyniki raportu zostały przyjęte przez organ I instancji "w sposób autorytarny", natomiast organ II instancji ocenił raport w sposób dowolny.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że skoro działkę skarżącego podzielono na 40 mniejszych działek i faktycznie dokonano 40 pomiarów, to bezzasadnie przyjęto tolerancję pomiaru tylko dla jednokrotnego pomiaru (1 ha). Stanowisko to jest zdaniem skarżącego "najbardziej niekorzystną dla skarżącego interpretacją" art. 30 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004. Skarżący stoi na stanowisku, że w takiej sytuacji w stosunku do każdej faktycznie przemierzonej działki powinna być zastosowana tolerancja pomiaru.

W przekonaniu B. B. bezzasadnie przyjęto, że w sytuacji, gdy rów i zadrzewienie (zakrzewienie) tworzy kompleksową przeszkodę terenową, nie oblicza się odrębnie szerokości rowu i odrębnie szerokości zakrzewienia, lecz bada się sumaryczną szerokość takiej przeszkody. Skarżący odnotował, że zgodnie z art. 30 ust. 2 ww. rozporządzenia Komisji (WE) w przypadku regionów, w których niektóre obiekty, takie jak żywopłoty, rowy oraz mury tradycyjnie stanowią element dobrej kultury rolnej upraw lub użytkowania ziemi, Państwa Członkowskie mogą uznać, że powierzchnię, którą te obiekty zajmują, należy zaliczyć do powierzchni w pełni użytkowanej, pod warunkiem jednak, że jej szerokość nie przekracza całkowitej szerokości określanej przez Państwa Członkowskie. Szerokość ta musi odpowiadać tradycyjnej w danym regionie szerokości obiektów i nie może przekraczać 2 m. Z kolei powierzchnię gruntów rolnych, na której znajdują się rowy, nieutwardzone drogi dojazdowe wydzielone w obrębie działek rolnych, pasy zadrzewień, żywopłoty, ściany tarasów, których szerokość w obrębie działki rolnej nie przekracza 2 m i które nie stanowią odrębnej działki ewidencyjnej uznaje się za utrzymywaną zgodnie z normami - § 4a pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 12 marca 2007 r. w sprawie minimalnych norm.

Skarżący wskazał również na art. 73 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo wodne, zgodnie z którym rowy wraz z budowlami związanymi z nimi funkcjonalnie zalicza się do urządzeń melioracji wodnych szczegółowych. Melioracje wodne służą zaś do regulacji stosunków wodnych w celu polepszenia zdolności produkcyjnej gleby, ułatwienia jej uprawy oraz ochronie użytków rolnych przed powodziami (art. 70 ust. 1 Prawa wodnego). Zdaniem skarżącego z powyższej regulacji wynika, że rowy melioracyjne, co do zasady stanowią element dobrej kultury rolnej upraw i stanowią integralną część powierzchni użytkowanej. Jedynie na zasadzie wyjątku do tej powierzchni nie są zaliczane rowy, których szerokość przekracza 2 m. Skarżący wskazał, że wyjątek ten nie powinien być interpretowany w sposób rozszerzający, polegający na przyjęciu, że w sytuacji, gdy rów i zadrzewienie (zakrzewienie) stanowią kompleksową przeszkodę terenową należy badać sumaryczną szerokość takiej przeszkody.

Za taką wykładnią przemawia nadto wykładnia literalna § 4a pkt 2 rozporządzenia w sprawie minimalnych norm. Dlatego też, w ocenie skarżącego, szerokość przeszkody każdego rodzaju powinna być mierzona oddzielnie. W konsekwencji skarżący stwierdził, że w jego sprawie prawdopodobnie z powierzchni użytkowej zostały wyłączone również rowy nieprzekraczające szerokości 2 m.

Skarżący zarzucił również, że organy oraz Sąd I instancji swoje ustalenia, co do prawidłowości kontroli poczyniły w sposób jednostronny i powierzchowny, nie odnosząc się i nie oceniając konkretnych zarzutów. Jak wskazał, podnosił on m.in. kwestie związane z tym, czy urządzenia GPS użyte do pomiarów posiadają odpowiednie homologacje i certyfikaty, czy osoby uczestniczące w kontrolach przeszły odpowiednie szkolenia, czy dopuszczalne jest, aby przez kilka kolejnych miesięcy po wydaniu protokołu nadal spływały kolejne jego korekty. Brak ustosunkowania się do powyższych zarzutów stanowi zdaniem skarżącego uchybienie procesowe mogące mieć wpływ na wynik sprawy.

Skarżący podniósł również, że w jego sprawie zaistniały okoliczności uzasadniające wyłączenie z urzędu pracownika rozstrzygającego sprawę w II instancji. Pracownik ten bowiem przed wydaniem decyzji - opartej na wynikach raportu - analizował już uprzednio ten raport pod kątem zasadności zarzutów strony zgłaszanych w pismach procesowych. Skarżący uznał, że przed wydaniem decyzji ów pracownik miał już wyrobione stanowisko, co do dowodu w sprawie, co ma świadczyć o braku obiektywizmu z jego strony. Skarżący twierdzi więc, że pracownik, który przed wydaniem decyzji opartej na wynikach raportu dokonywał jego oceny, zobligowany był do wyłączenia się od orzekania w sprawie.

Kolejny zarzut skargi kasacyjnej wiąże się z treścią art. 68 ust. 1 ww. rozporządzenia Komisji (WE), zgodnie z którym obniżki i wyłączenia przewidziane w rozdziale 1 tego rozporządzenia nie mają zastosowania w przypadku, gdy rolnik złożył wniosek poprawny pod względem faktycznym lub gdy może wykazać, że nie jest winny nieprawidłowości. Skarżący, powołując się również na art. 20 ust. 1 pkt 1 oraz 24 ust. 4 pkt 2 prawa geodezyjnego i kartograficznego, podniósł, że jeżeli dane w ewidencji gruntów są aktualne, a ich powierzchnia została podana przez rolnika zgodnie z tą ewidencją we wniosku o przyznanie płatności, wówczas nawet ustalenie ich mniejszej powierzchni w należycie udokumentowany sposób powinno być oceniane, jako niezawinione złożenie takiego wniosku.

W konsekwencji skarżący stwierdził, że skoro zadeklarowana przez niego powierzchnia ośmiu działek ewidencyjnych była zgodna z aktualnymi danymi zawartymi w ewidencji gruntów, to działanie skarżącego było niezawinione, co oznaczało brak podstaw do zastosowania wobec niego sankcji pomniejszającej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Po przeanalizowaniu poszczególnych zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej B.. B. Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o nakaz rozpoznania sprawy w granicach zaskarżenia (art. 183 § 1 p.p.s.a.), nie dostrzegł podstaw do uwzględnienia żadnego z nich.

Pierwszy z zarzutów skarżącego odnosi się do oparcia decyzji w jego sprawie na wynikach jednej z dwóch kontroli obszaru uprawniającego do płatności. Skarżący wskazuje, że z uwagi na rozbieżność wyników obu kontroli konieczne było przeprowadzenie trzeciej kontroli lub powołanie biegłego, który dokonałby oceny raportów z obu kontroli. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela powyższych zastrzeżeń. Nie można czynić zarzutu organowi wyłącznie z tego powodu, że jako podstawę rozstrzygnięcia przyjął wynik jednej z kilku przeprowadzonych kontroli na miejscu, których wyniki były rozbieżne, oczywiście, o ile organ w sposób prawidłowy uzasadnił dokonanie takiego, a nie innego wyboru. Jeżeli bowiem organ dostrzegł nieprawidłowości, które pojawiły się w toku jednej z dokonanych kontroli, zaś drugą z kontroli uznał za w pełni prawidłową, to wręcz nieracjonalne byłoby wymaganie od organu przeprowadzania kontroli kolejnej, czy też dokonywania innych czynności w celu zweryfikowania prawidłowości wyników kontroli, co do której organ nie ma wątpliwości.

Organ nie ma bowiem obowiązku dokonywania nieokreślonej liczby czynności dowodowych, jeżeli w jego przekonaniu czynności już przeprowadzone dają wynik wiarygodny, pozwalający na właściwe ustalenie stanu faktycznego sprawy.

Ponadto przyjęcie argumentacji zaprezentowanej przez skarżącego prowadziłoby do wniosku, że jeżeli organ zdecydowałby się na dokonanie trzeciej kontroli, a kontrola ta przyniosłaby wynik niepokrywający się z żadnym z poprzednich, to - niezależnie od przekonania organu, co do prawidłowości poszczególnych kontroli - w dalszym ciągu konieczne byłoby podejmowanie nieokreślonej liczby czynności weryfikacyjnych czy ponownych kontroli - tak, aby potwierdzić jeden z uprzednio uzyskanych wyników. Tego typu praktyka mogłaby doprowadzić do nieracjonalnego wydłużenia postępowania, konieczności poniesienia nieuzasadnionych kosztów ze środków publicznych, bądź też - w skrajnych sytuacjach - do sparaliżowania postępowania w konkretnej sprawie.

Zdaniem skarżącego organy nie wyjaśniły powodów, dla których za wiarygodne uznano wyniki kontroli z września 2008 r.

W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten nie jest trafny. W uzasadnieniu decyzji organu II instancji wyjaśniono bowiem, że analiza obu raportów doprowadziła organ do wniosku, iż raport sporządzony przez "G." S.A. wykazał nieprawidłowości wynikające z zaliczenia do powierzchni kwalifikującej się do płatności rowów melioracyjnych, które tworzą kompleksową przeszkodę terenową, co stoi w sprzeczności z obowiązującymi przepisami prawa (w szczególności z § 4a pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 12 marca 2007 r. w sprawie minimalnych norm; Dz.U. Nr 46, poz. 306 ze zm.).

Organ odnotował więc, że dostrzegł nieprawidłowości kontroli z sierpnia 2008 r. Nieprawidłowości te zostały przez organ wyjaśnione w uzasadnieniu decyzji, czemu towarzyszyło przywołanie odpowiednich przepisów prawa, wyznaczających standard dokonywania kontroli na miejscu. Trudno wskazać, jakie jeszcze argumenty miałby przytoczyć organ celem wykazania, że kontrola z sierpnia 2008 r. była kontrolą niedającą wiarygodnego wyniku. Uzasadnienie decyzji spełnia zatem - w zakresie, do którego odnosi się skarżący - wymagania zawarte w przepisach procedury administracyjnej.

Skarżący stwierdził, że nie odpowiadał przepisom prawa sposób, w jaki zastosowano w jego sprawie tolerancję pomiaru. Zadeklarowaną przez skarżącego działkę podzielono na 40 mniejszych działek, a więc faktycznie dokonano 40 pomiarów. Jego zdaniem tolerancję pomiaru należało zastosować w stosunku do każdej z przemierzonych działek, nie zaś - jak to uczyniono w jego sprawie - przyjąć jednokrotną tolerancję dla całej działki rolnej.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tego stanowiska.

Zgodnie z art. 30 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz.U.UE L z 2004 r. Nr 141, poz. 18 ze zm.), "Tolerancja pomiaru jest określona przy uwzględnieniu 1,5-metrowej strefy buforowej okalającej obwód działki rolnej. Maksymalna tolerancja w odniesieniu do każdej działki rolnej nie może przekroczyć wartości bezwzględnej 1,0 ha".

Powyższy przepis wskazuje, że tolerancja pomiaru jest określana w odniesieniu do "działki rolnej", nie różnicując zakresu zastosowania tej normy w zależności od sposobu, w jakim dokonano pomiaru powierzchni tej działki. Z kolej "działką rolną" w rozumieniu ww. rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 jest "zwarty obszar gruntu, na którym jeden rolnik prowadzi jedną grupę upraw; jednak w przypadku, gdy w kontekście rozporządzenia wymagane jest oddzielne zgłoszenie użytkowania pewnego obszaru w ramach gruntów objętych grupą upraw, działka rolna jest ograniczona na podstawie tego konkretnego użytkowania" (art. 2 pkt 1a ww. rozporządzenia).

W sprawie nie ulega wątpliwości, że skarżący zadeklarował we wniosku jedną działkę rolną. Właściwe organy, a także osoby dokonujące kontroli oraz sporządzające raport z kontroli, miały zatem obowiązek przyjąć, że przedmiotem postępowania jest jedna działka. Z analizowanego punktu widzenia nie ma znaczenia, że działka ta składała się z wielu działek ewidencyjnych.

W ocenie organu administracji niespójność zadeklarowanej działki rolnej uniemożliwiała dokonanie jej jednorazowego pomiaru w całości. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma podstaw do kwestionowania tej oceny. Dokonanie pomiaru przez podzielenie działki rolnej na kilka fragmentów i następnie zsumowanie wyników tak dokonanych pomiarów "cząstkowych" było zatem koniecznością, wynikającą z braku spójności działki. Nie zmienia to jednak faktu, że przedmiotem pomiaru była jedna działka rolna, co w świetle literalnej wykładni art. 30 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 uzasadnia wyłącznie jednokrotne zastosowanie tolerancji pomiaru. Treść tego przepisu jest jednoznaczna i nie uprawnia do stwierdzenia, że w przypadku oparcia pomiaru działki na pomiarach "cząstkowych" tolerancja powinna być zastosowana do każdego z takich pomiarów. Przepis ten formułuje wyraźny zakaz przekroczenia 1 ha tolerancji w odniesieniu każdej "działki rolnej", nie zaś w odniesieniu do każdego "elementu działki rolnej", którego pomiar wykonano.

Stanowisko, które zostało przyjęte przez organy w sprawie skarżącego, znajduje dodatkowe potwierdzenie w treści definicji pojęcia "działki rolnej", zaprezentowanej w powołanym wyżej art. 2 pkt 1a rozporządzenia Komisji. Świadczy ona o tym, że prawodawca wspólnotowy zdawał sobie sprawę z tego, iż przedmiotem pomiaru mogą być również działki niespójne, niestanowiące "zwartego obszaru gruntu", co niekiedy - tak jak w sprawie skarżącego - może uzasadniać dokonanie pomiaru całej działki na podstawie pomiarów poszczególnych jej elementów. Jeżeli więc intencją prawodawcy wspólnotowego byłoby - jak to podnosi skarżący - stosowanie tolerancji pomiaru do każdego z mierzonych elementów działki rolnej, to z pewnością w brzmieniu art. 30 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia Komisji nie przesądzono by tak kategorycznie, że maksymalna tolerancja nie może przekroczyć 1 ha w odniesieniu do każdej "działki rolnej".

Co więcej, wykładnia proponowana przez skarżącego mogłaby prowadzić do rezultatów niesprawiedliwych i wątpliwych z punktu widzenia konieczności równego traktowania podmiotów wnioskujących o płatności. Wszak stosowanie jednokrotnej tolerancji w odniesieniu do właścicieli działek spójnych, których jednorazowy pomiar jest możliwy, zaś wielokrotnej tolerancji w odniesieniu do właścicieli działek niespójnych, co do których konieczne jest dokonywanie pomiarów "cząstkowych", prowadziłoby do swoistego uprzywilejowania tych drugich. Tymczasem z punktu widzenia celu płatności obszarowych oraz zasad ich przyznawania sam fakt niespójności działki rolnej nie może być kryterium uzasadniającym przyjęcie łagodniejszych zasad tolerancji. Skoro bowiem zasadniczym czynnikiem decydującym o wysokości płatności jest powierzchnia działki, to niesprawiedliwe byłoby np. przyznawanie płatności w różnej wysokości dla właścicieli działek rolnych o jednakowej powierzchni wyłącznie ze względu na różny stopień spójności takich działek. Do takiej sytuacji prowadziłoby zaś przyjęcie wykładni wskazywanej przez skarżącego w niniejszej sprawie.

Na marginesie NSA pragnie odnotować pewną niekonsekwencję skargi kasacyjnej w odniesieniu do analizowanego w tym miejscu zagadnienia. Jakkolwiek bowiem w petitum skargi wskazano na naruszenie przez Sąd I instancji art. 30 ust. 2 rozporządzenia Komisji, w uzasadnieniu skargi pada stwierdzenie, że stanowisko tego Sądu "jest najbardziej niekorzystną dla skarżącego interpretacją art. 30 ust. 2 rozporządzenia Komisji [...]". Jak się więc wydaje, skarżący nie jest przekonany o naruszeniu przez WSA wskazanego przepisu wspólnotowego, lecz błąd Sądu I instancji wiąże z nieprzyjęciem "korzystnej" dla niego interpretacji. Oznacza to, że skarżący uznaje, iż art. 30 ust. 2 rozporządzenia Komisji daje sądowi szerokie możliwości interpretacyjne, zarówno w kierunku dla niego "korzystnym", jak i "niekorzystnym". Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela takiego stanowiska. Wskazany przepis jest w analizowanym zakresie jednoznaczny, a więc zarówno WSA, jak i organy administracji były obowiązane do oparcia rozstrzygnięć w sprawie skarżącego na wykładni literalnej, niezależnie od tego, czy rezultat tej wykładni daje wynik odpowiadający oczekiwaniom skarżącego.

Zdaniem skarżącego w jego sprawie bezzasadnie przyjęto, że w sytuacji, gdy rów i zadrzewienie (zakrzewienie) tworzy kompleksową przeszkodę terenową, nie oblicza się odrębnie szerokości rowu i odrębnie szerokości zadrzewienia, ale bada się sumaryczną szerokość takiej przeszkody. Stoi zatem na stanowisku, że w jego sprawie należało w każdym przypadku dokonać osobnych pomiarów szerokości poszczególnych rowów oraz osobnych pomiarów szerokości poszczególnych zadrzewień (zakrzewień).

Również ten zarzut jest, w przekonaniu NSA, nieuprawniony.

Zgodnie z art. 30 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, "Można wziąć pod uwagę całkowitą powierzchnię działki rolnej pod warunkiem, że jest ona w pełni użytkowana zgodnie z normami przyjętymi w danym Państwie Członkowskim lub regionie. W innych przypadkach brana jest pod uwagę powierzchnia faktycznie użytkowana". Z kolei akapit drugi ww. przepisu stanowi: "W przypadku regionów, w których niektóre obiekty, takie jak żywopłoty, rowy oraz mury, tradycyjnie stanowią element dobrej kultury rolnej upraw lub użytkowania ziemi, Państwa Członkowskie mogą uznać, że powierzchnię, którą te obiekty zajmują, należy zaliczyć do powierzchni w pełni użytkowanej, pod warunkiem jednak, że jej szerokość nie przekracza całkowitej szerokości określanej przez Państwa Członkowskie. Szerokość ta musi odpowiadać tradycyjnej w danym regionie szerokości obiektów i nie może przekraczać 2 metrów".

Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie minimalnych norm stanowi w § 4a pkt 2, że "Powierzchnię gruntów rolnych, na której znajdują się: [...] rowy, nieutwardzone drogi dojazdowe wydzielone w obrębie działek rolnych, pasy zadrzewień, żywopłoty, ściany tarasów, których szerokość w obrębie działki rolnej nie przekracza 2 m i które nie stanowią odrębnej działki ewidencyjnej - uznaje się za utrzymywaną zgodnie z normami".

Spór w sprawie sprowadza się do tego, czy w sytuacji, gdy rów melioracyjny i zadrzewienia (zakrzewienia) tworzą kompleksową przeszkodę terenową szerokość każdego z elementów tej przeszkody należy obliczyć oddzielnie (jak wskazuje skarżący), czy też należy przyjąć sumaryczną szerokość całej takiej przeszkody (jak przyjęły organy oraz Sąd I instancji).

Dla rozstrzygnięcia tego sporu nie ma przesądzającego znaczenia zakwalifikowanie rowów melioracyjnych, jako elementów dobrej kultury rolnej (w oparciu o wskazywane w skardze przepisy ustawy z 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne; Dz.U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019). Wszak ani organy, ani Sąd I instancji nie przyjęły w sprawie skarżącego, że jest inaczej.

Natomiast z punktu widzenia istoty i celu regulacji prawnej, zawartej w art. 30 ust. 2 akapit drugi rozporządzenia Komisji, jak też § 4a pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa, w pełni uzasadnione było potraktowanie rowów melioracyjnych wraz z zakrzewieniami i zadrzewieniami, jako kompleksowej przeszkody terenowej, co nakazywało dokonanie ich sumarycznego pomiaru. Co prawda rację ma skarżący wskazując, że szerokość przeszkody każdego rodzaju powinna być mierzona oddzielnie, nie można jednak nie dostrzegać, że występują sytuacje, w których poszczególne kategorie przeszkód (np. rowy, zadrzewienia i zakrzewienia) mogą w konkretnych uwarunkowaniach terenowych tworzyć "jedną przeszkodę", jakkolwiek zróżnicowaną rodzajowo. Z punktu widzenia użyteczności działki - stanowiącej czynnik uzasadniający przyznanie płatności - czym innym jest bowiem wystąpienie np. rowu i zadrzewienia w dwóch różnych miejscach działki (wtedy należy je traktować, jako osobne przeszkody i dokonywać oddzielnego pomiaru), a czym innym wystąpienie tych przeszkód w bezpośredniej przyległości, przez co de facto tworzą jedną przeszkodę.

W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji oraz organom brak ustosunkowania się do zarzutów skarżącego odnoszących się do użytych przy pomiarach urządzeń GPS, dotyczących kwalifikacji osób dokonujących pomiaru, a także związanych z dokonywaniem korekt do protokołu kontroli.

Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzega podstaw do uwzględnienia tego zarzutu.

Przede wszystkim, wbrew sugestiom skarżącego, Sąd I instancji dokonał kontroli decyzji administracyjnej w tym zakresie, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu wyroku. W szczególności WSA wskazał, iż "organ prawidłowo przyjął, że kontrola została przeprowadzona przez upoważnionych do tego pracowników Agencji, przyjęta technika pomiaru - za pomocą GPS-u - spełnia wymogi sprzętu, którym jest wykonywany w tym tolerancji pomiarów, a ustalenia dotyczące zawyżenia powierzchni są prawidłowe".

Niezależnie od tego, Naczelny Sąd Administracyjny nie odnalazł w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jakiejkolwiek argumentacji odnoszącej się do powyższych zarzutów, co wyklucza możliwość ich rozpoznania. Zgodnie bowiem z art. 176 p.p.s.a. prawidłowo skonstruowana skarga kasacyjna powinna zawierać m.in. uzasadnienie podstaw kasacyjnych. Z uwagi na to, że NSA jest związany granicami zaskarżenia (art. 183 § 1 p.p.s.a.), niedopuszczalne jest merytoryczne rozstrzyganie o zarzutach niepopartych stosowną argumentacją. Argumentacji takiej nie stanowią w szczególności stwierdzenia o "jednostronności" czy "powierzchowności" oceny prawidłowości uchybień obu kontroli.

W przekonaniu skarżącego w jego sprawie zaistniały okoliczności uzasadniające wyłączenie z urzędu pracownika rozstrzygającego sprawę w II instancji (na podstawie art. 24 § 3 Kpa). Skarżący wskazał, że pracownik ten uprzednio analizował raport z kontroli, a zatem przed wydaniem decyzji miał on już wyrobione stanowisko, co do dowodu w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tego zarzutu, w pełni zgadzając się ze stanowiskiem zaprezentowanym przez Sąd I instancji.

Zgodnie z art. 5 ustawy z 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051 ze zm.), w sprawach dotyczących płatności obszarowych właściwy jest kierownik biura powiatowego ARiMR. Od decyzji w sprawie przyznania płatności obszarowych przysługuje odwołanie do dyrektora oddziału regionalnego Agencji (art. 19 ust. 3 ww. ustawy). Dyrektor oddziału regionalnego jest więc organem II instancji w postępowaniu dotyczącym przyznania płatności.

Natomiast zgodnie z art. 31 ust. 7 ww. ustawy, "W przypadku, gdy rolnik nie zgadza się z ustaleniami zawartymi w raporcie [z czynności kontrolnych], może zgłosić umotywowane zastrzeżenia na piśmie, co do ustaleń w nim zawartych, dyrektorowi oddziału regionalnego Agencji [...]".

Z zestawienia powyższych przepisów wyraźnie wynika, że - mocą jednoznacznej decyzji ustawodawcy - dyrektor oddziału regionalnego ARiMR pełni funkcję zarówno organu II instancji w postępowaniu dotyczącym przyznania płatności (art. 19 ust. 3 ww. ustawy), jak też organu, do którego wnoszone są zastrzeżenia do raportu z kontroli (art. 31 ust. 7 ww. ustawy).

Ustawodawca wyraźnie zatem przesądził, iż zastrzeżenia do raportu kontrolnego, na podstawie którego jest wydawana następnie decyzja w I instancji (pochodząca od kierownika biura powiatowego ARiMR), są rozpoznawane przez organ, który jest równocześnie organem właściwym do rozpoznania odwołania od decyzji wydanej na podstawie raportu (tj. dyrektor oddziału regionalnego ARiMR). Należy zatem przyjąć, że ustawodawca świadomie założył, iż zastrzeżenia do raportów kontrolnych będą oceniane przez tych samych pracowników organu, którzy na dalszym etapie procedury mogą zostać zaangażowani w rozstrzygnięcie sprawy, pełniąc funkcję organu II instancji.

Należy dodać, że ocena zastrzeżeń w trybie art. 31 ust. 7 ww. ustawy ma charakter kontroli formalnej raportu (tj. procedur przeprowadzenia kontroli), nie zaś jego oceny merytorycznej (tj. zasadność ustaleń kontrolnych), która dokonywana jest dopiero przez organ wydający decyzję (zob. m.in. wyrok WSA w Szczecinie z 18 listopada 2009 r., sygn. akt I SA/Sz 675/09). Są to w zasadzie dwie osobne sprawy, aczkolwiek funkcjonalnie powiązane ze sobą. Raport z kontroli jest przy tym wyłącznie jednym z dowodów, które podlegają ocenie przez organ I instancji, na którym ciąży obowiązek wszechstronnego rozpoznania wszystkich zebranych w sprawie dowodów (zob. m.in. wyrok WSA w Poznaniu z 31 marca 2010 r., sygn. akt III SA/Po 919/09).

Kolejny zarzut skarżącego odnosi się do art. 68 ust. 1 w związku z art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004. Zgodnie z pierwszym z wymienionych przepisów "Obniżki i wyłączenia, przewidziane w rozdziale 1, nie mają zastosowania w przypadku, gdy rolnik złożył wniosek poprawny pod względem faktycznym lub gdy może wykazać, że nie jest winny nieprawidłowości".

W przekonaniu skarżącego jego działanie, polegające na zawyżeniu powierzchni działki rolnej, było niezawinione, a więc brak było podstawy do zastosowania wobec niego sankcji pomniejszającej, przewidzianej w art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji.

Skarżący podniósł, że brak winy po jego stronie wynikał z tego, że zadeklarowana przez niego powierzchnia ośmiu działek ewidencyjnych była zgodna z aktualnymi danymi zawartymi w ewidencji gruntów. Przywołując nadto art. 24 ust. 4 pkt 2 oraz art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy z 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027), skarżący uznał, że jeżeli dane w ewidencji gruntów są aktualne, a ich powierzchnia została podana przez rolnika zgodnie z tą ewidencją we wniosku o przyznanie płatności, wówczas nawet ustalenie ich mniejszej powierzchni powinno być ocenione, jako niezawinione złożenie wniosku w rozumieniu art. 68 ust. 1 ww. rozporządzenia Komisji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela powyższego stanowiska.

Zagadnienie, o którym mowa, było już przedmiotem orzecznictwa NSA. Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie w pełni podziela pogląd zaprezentowany m.in. w wyroku NSA z 18 listopada 2010 r., sygn. akt II GSK 990/09. W uzasadnieniu tego orzeczenia wskazano: "Niewątpliwie pojęcie działki ewidencyjnej różni się zasadniczo od pojęcia działki rolnej, z tego głównie powodu, że jest ona wyznaczana i rejestrowana wyłącznie dla celów ewidencji gruntów i budynków (działka ewidencyjna to wydzielony za pomocą linii granicznych ciągły i prawnie jednolity obszar gruntu położony w jednym obrębie ewidencyjnym), a więc dla celów rejestrowych i obejmuje różnego rodzaju użytki gruntowe, w tym rolne. Tak wyznaczony obszar gruntu nie pokrywa się znaczeniowo z decydującą dla celów płatności powierzchnią działki rolnej rozumianej, jako zwarty obszar gruntu, na którym jeden rolnik prowadzi jedną grupę upraw (art. 2 pkt 1a rozporządzenia Komisji nr 796/2004 oraz art. 2 pkt 1 ustawy o płatnościach). [...] działki rolne nie mogą być lokalizowane na wszystkich użytkach rolnych i już choćby dlatego nie można tych pojęć traktować jednoznacznie.

Stwierdzić należy, że podstawową różnicą pomiędzy działką ewidencyjną a rolną jest, iż ta pierwsza służy celom ewidencyjnym i informacyjnym, zaś działka rolna istotna jest dla celów zidentyfikowania konkretnych upraw i przyznania płatności". W konsekwencji, jak wskazał NSA, "nie można skutecznie wywodzić z danych zwartych w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej w oparciu o przepisy prawa geodezyjnego i kartograficznego, powierzchni działek rolnych, które jako zupełnie inna kategoria pojęciowa, nie są odnotowywane w takiej dokumentacji ewidencyjnej".

Zdaniem NSA powyższe okoliczności powinny być znane osobom prowadzącym działalność rolniczą. Rolnik nie może się bowiem powoływać na nieznajomość podstawowych pojęć prawnych dotyczących jego działalności. Z przepisów ustawy o płatnościach wynika zaś w sposób niebudzący wątpliwości, że powierzchnię "działki rolnej" ustala się w sposób autonomiczny wobec powierzchni ustalonej na potrzeby ewidencji gruntów, która to ewidencja służy odmiennym celom (por. E. Kremer, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 stycznia 2008 r. (sygn. akt II GSK 295/07), "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2009, nr 1, s. 158 i n.).

W konsekwencji, wnioskujący o dopłaty właściciel działki powinien być najlepiej zorientowany, co do użytkowanego przez niego obszaru, a zatem nie można uznać braku jego winy w sytuacji, gdy zadeklarowana przez niego powierzchnia działki rolnej jest niezgodna z rzeczywistością (por. m.in. wyrok NSA z 18 listopada 2010 r., sygn. akt II GSK 990/09; wyrok NSA z 14 października 2010 r., sygn. akt II GSK 875/09).

Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia § 1 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 12 marca 2007 r. w sprawie minimalnych norm (Dz.U. nr 46, poz. 306 ze zm.), poprzez przeprowadzenie kontroli przed upływem ostatecznego terminu przewidzianego do wykoszenia i wywiezienia okrywy roślinnej łąk, nie znajduje w środku prawnym żadnego bliższego uzasadnienia, co wiecej, zarzut ten nie był podnoszony w trakcie wcześniejszego postępowania sądowoadministracyjnego. Brak argumentacji odnoszącej się do omawianego zarzutu stanowi naruszenie art. 176 p.p.s.a., a także wyklucza możliwość jego rozpoznania.

Wskazany przepis dotyczy zasad oceny (utrzymywania zgodnego z normami) łąk, których okrywa roślinna jest koszona i usuwana, co najmniej raz w roku..., jednak nie później niż do dnia 31 października. Z przepisu tego nie wynika, aby kontrola mająca na celu weryfikację prawidłowości wypełnienia wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich mogła mieć miejsce dopiero po 31 października, co oznaczałoby w konkretnej sprawie półroczną zwłokę w rozpoznaniu przez organ tego wniosku.

Z powyższych przyczyn, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 i art. 204 pkt 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.