Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 19 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 39/13

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 19 kwietnia 2012 r., sygn. akt VI SA/Wa 345/12 oddalił skargę P. J. (dalej: skarżący) na decyzję Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno - Spożywczych (dalej: organ II instancji, organ odwoławczy) z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie jakości produktu.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Pismem z dnia z dnia 24 lutego 2011 r. P. J. złożył do Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno - Spożywczych wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych z dnia [...] marca 2006 r. nr [...], którą to decyzją, z uwagi na zawartość tłuszczu niemlecznego stwierdzono wadę partii 420 kg produktu o nazwie "Masło Extra" wyprodukowanego w Firmie Handlowo - Usługowej "M.", ul. [...], [...] W., oznaczenie partii: [...], oraz ustalono stopień pogorszenia jakości produktu na 52 %.

W uzasadnieniu wniosku skarżący wskazał, że przy wydaniu kwestionowanej decyzji zastały naruszone przepisy art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 5 lipca 2001 r. o cenach (Dz. U. Nr 97, poz. 1050, ze zm.; dalej: ustawa o cenach) oraz art. 17 ust. 3 ustawy z 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych (tj. Dz. U. z 2005 r. Nr 187, poz. 1577 ze zm.; dalej: ustawa o jakości), ponieważ przedmiotowa decyzja została wydana po przeprowadzeniu kontroli przez [...] Wojewódzkiego Inspektora JHARS w P. Sp. z o.o. w G., [...], [...]. Zdaniem skarżącego skontrolowany podmiot był detalistą, a organy nie sprawują nadzoru nad jakością handlową w handlu detalicznym, gdyż taką kontrole sprawuje Inspekcja Handlowa. Z tego względu w ocenie strony zaszła przesłanka stwierdzenia nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej: k.p.a.)

Decyzją z dnia [...] września 2011 r. Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno - Spożywczych odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno - Spożywczych z dnia [...] marca 2006 r. W uzasadnieniu organ podkreślił, że jako podstawa prawna przedmiotowej decyzji został wskazany art. 11 ust. 4 ustawy o cenach. Stosownie do treści tego przepisu, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno – Spożywczych, organ nadzoru, stwierdzając w wyniku przeprowadzonej kontroli wady lub uszkodzenia określa ich rodzaj i stopień w formie decyzji, od której przysługuje odwołanie na zasadach określonych w kodeksie postępowania administracyjnego. Zdaniem organu pomimo, że decyzja zawiera stwierdzenie "ustalić stopień pogorszenia jakości na poziomie 52 %", to nie było wątpliwości, iż było to ustalenie stopnia wad przedmiotowego produktu na poziomie 52 %.

Pismem z 3 października 2011 r. skarżący złożył wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, w którym wskazał na argumenty jak we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji organu z 14 września 2011 r.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno – Spożywczych na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 5 § 2 pkt 4, art. 127 § 3, art. 156 § 1, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a. oraz art. 21 ustawy z dnia o jakości handlowej artykułów rolno - spożywczych utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ stwierdził, iż nie doszło do naruszenia § 4 ust. 1 rozporządzenia MRiRW z 7 marca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków pobierania próbek artykułów rolno - spożywczych (Dz. U. Nr 59, poz. 526 ze zm.; dalej: rozporządzenie MRiRW z 7 marca 2003 r.), bowiem jak wynikało z protokołu z pobrania próbek nr [...], przygotowane zostały dwie próbki: 1 szt. próbki do badań laboratoryjnych i 1 szt. wtórnika, którą pozostawiono w jednostce kontrolowanej. Ponadto przedsiębiorca otrzymał sprawozdanie z badań laboratoryjnych i nie kwestionował ich wyników na etapie prowadzonego przez organ I instancji postępowania administracyjnego.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w związku z naruszeniem art. 11 ust. 4 ustawy o cenach oraz art. 17 ust. 3 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno – spożywczych, organ zaznaczył, że przedmiotowa decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno - Spożywczych z dnia [...] marca 2006 r., została wydana po kontroli w Firmie Handlowo-Usługowej "M." [...] i adresatem decyzji był również producent. Jako podstawa prawna ww. decyzji został wskazany art. 11 ust. 4 ustawy o cenach.

W ocenie organu decyzja zawierała prawidłową podstawę prawną, a przez jej wydanie nie doszło do rażącego naruszenia prawa. Nadto decyzja została wydana po stwierdzeniu wad produktu i przeprowadzeniu kontroli u producenta, tak jak stanowił art. 11 ust. 4 ustawy o cenach. W tej sytuacji brak było podstaw do stwierdzenia, że zostały naruszone przepisy dotyczące właściwości organu.

Organ wskazał, że w sprawie przeprowadzone były dwie kontrole. Pierwsza w dniu 18 stycznia 2006 r. w magazynie wyrobów P. Sp. z o.o., a druga w dniach: 6, 7, 8, 9, 13, 15, 17 marca 2006 r. w Firmie Handlowo-Usługowej M. Przedmiotem obu kontroli była jakość wyrobów produkowanych przez firmę skarżącego. Organ podkreślił, że próbki przedmiotowego artykułu pobrane były w magazynie wyrobów. Przytaczając definicję "handlu detalicznego", o której mowa w art. 3 pkt 7 rozporządzenia (WE) Nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. U. WE L 02.31.1, z ze zm.; Dz. U. UE-sp. 15-6-463, z późn. zm.) organ stwierdził, iż poza zakresem tej definicji znajdują się magazyny w supermarketach.

W konsekwencji organ uznał, iż w ustalonym stanie faktycznym i prawnym brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno -Spożywczych z dnia [...] marca 2006 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalając skargę skarżącego wskazał, że przedmiotem skargi była decyzja wydana wskutek złożenia przez skarżącego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno -Spożywczych z dnia [...] marca 2006 r. Podkreślono, iż postępowanie prowadzone w tym przedmiocie, tj. na podstawie art. 156 k.p.a. jest jednym z elementów systemu nadzwyczajnych trybów postępowania i nie może być utożsamiane pod względem zakresu kontroli z postępowaniem odwoławczym realizującym zasadę dwuinstancyjności postępowania.

Sąd I instancji wskazał, że we wniosku o stwierdzenie nieważności skarżący odwołał się do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. uważając, iż doszło do rażącego naruszenia prawa art. 11 ust. 4 ustawy o cenach i art. 17 ust. 3 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno - spożywczych, bo kontrolowany P. sp. z o.o. był detalistą, a organy Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych nie sprawują kontroli nad jakością handlową w handlu detalicznym. Z wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] września 2011 r. wynikało, iż decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności została, zdaniem skarżącego, wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, bo organ nie był właściwy do przeprowadzenia kontroli w P. sp. z o.o. Z treści podniesionych zarzutów wynikało również, że skarżący dopatrywał się wadliwości decyzji także w naruszeniu art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., ponieważ decyzja została wydana wobec dwóch adresatów producenta i detalisty w sytuacji, gdy jeden z nich tj. P. sp. z o.o. nie mógł być jej adresatem.

W ocenie Sądu I instancji zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w szczególności zaś stanowisko organów przedstawione w uzasadnieniu decyzji, w tym przedstawiony prawidłowo ustalony stan faktyczny wskazywał, iż organy w kwestionowanych rozstrzygnięciach uwzględniły obowiązujący w dacie decyzji stan prawny zasadnie przy zastosowaniu jego właściwej wykładni jak i art. 156 § 1 pkt 1, 2 i 4 k.p.a. uznając, iż w sprawie nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia jej nieważności. Bezsporna w sprawie była okoliczność, iż decyzja została wydana po kontroli w firmie skarżącego, do której organ był uprawniony i do jego właściwości należało podjęcie decyzji. Kwestia, czy organ był również uprawniony do przeprowadzenia kontroli w P. sp. z o.o., było zagadnieniem odrębnym pozostającym, w zaistniałym stanie rzeczy, bez związku z właściwością organu w zakresie wydania przedmiotowej decyzji. Zarzucany przez stronę brak właściwości organu nie znajdował zatem potwierdzenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wskazał, że zasadnie organ uznał, iż w świetle art. 3 pkt 7 rozporządzenia (WE) Nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności magazyny w supermarkecie (a kontrola została przeprowadzona w magazynie P. sp. z o.o.) pozostają poza zakresem zawartej w tym przepisie definicji "handlu detalicznego" i nie podlegają wyłączeniu spod kontroli organów.

Reasumując Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. przesłanką stwierdzenia nieważności jest skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie. Niekwestionowaną przez stronę była okoliczność, iż z racji przeprowadzonej u skarżącej kontroli była ona stroną postępowania i w konsekwencji adresatem decyzji, zaś z treści decyzji nie wynikało, iż adresatem był również P. Zarzut w tym zakresie nie mógł zatem stanowić podstawy do przypisania wadliwości zaskarżonej decyzji.

P. J. złożył skargę kasacyjną, w której zaskarżył wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), zarzucając:

1. I. naruszenie prawa materialnego tj.:
2. 1) art. 3 ust. 7 Rozporządzenia nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z. dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż poza zakresem definicji handlu detalicznego znajdują się magazyny w supermarketach;
3. 2) art. 17 ust. 1 pkt. 1 lit. a) ustawy o jakości handlowej artykułów rolno – spożywczych w zw. z art. 3 ust. 4 ustawy o jakości w zw. z art. 3 pkt. 8 rozporządzenia poprzez ich niezastosowanie w sytuacji gdy wystąpiły ku temu przesłanki oraz błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż w przedmiotowej sprawie nie ma znaczenia prawnego fakt czy Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno - Spożywczych jest organem uprawnionym do kontroli jakości artykułów rolno - spożywczych w handlu detalicznym;
4. 3) art. 11 ust. 4 oraz art. 3 ust. 2 pkt. 3 ustawy z dnia 05 lipca 2001 r. o cenach w związku z art. 46 a pkt. 1 ustawy o jakości w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy z 15 grudnia 2000 r. o inspekcji handlowej (Dz. U. z 2001 r., Nr 4, poz. 25 ze zm.) w zw. z art. 17 ust. 3 ustawy o jakości poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż organem nadzoru nad jakością handlową artykułów rolno - spożywczych w obrocie detalicznym jest Wojewódzki Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno - Spożywczych.
5. II. naruszenie przepisów postępowania, tj.
6. 1) art. 156 § 1 pkt. 1 k.p.a. w zw. z art. 17 ust. 3 ustawy o jakości w zw. z: art. 135 p.p.s.a., art. 145 § 1 ust. 1 pkt. b) ew. c) p.p.s.a., art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2002, Nr 153, poz. 1269 ze zm., dalej: p.u.s.a). mające istotny wpływ na wynik sprawy - poprzez akceptację ich niezastosowania przez organy I i II instancji w sytuacji, gdy wystąpiły ku temu ustawowe przesłanki i w konsekwencji brak stwierdzenia nieważności decyzji organu wydanej z naruszeniem przepisów o właściwości;
7. 2) art. 156 § 1 pkt. 4 k.p.a. w zw. z: art. 135 p.p.s.a., art. 145 § 1 ust. 1 pkt b) ew. c) p.p.s.a., art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy - poprzez akceptację ich niezastosowania przez organy I i II instancji w sytuacji, gdy wystąpiły ku temu ustawowe przesłanki oraz jego błędną wykładnię polegającą na akceptacji błędnego rozstrzygnięcia organu I instancji polegającą na przyjęciu, iż w sytuacji wydania decyzji wobec dwóch adresatów (producenta i detalisty), w wypadku gdy jeden z nich – P. Sp. z o.o. nie może być jej adresatem, jako podmiot nie podlegający kognicji ani kontroli Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno - Spożywczych w B., nie ziściła się przesłanka do stwierdzenia nieważności decyzji;
8. 3) art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. w związku z: art. 135 p.p.s.a., art. 145 § 1 ust. 1 pkt b) ew. c) p.p.s.a., art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy - poprzez akceptację ich niezastosowania przez organy I i II instancji w sytuacji, gdy wystąpiły ku temu ustawowe przesłanki, a zaskarżona decyzja obarczona jest licznymi rażącymi wadami prawnymi wskazanymi w pkt. powyżej oraz naruszenie art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. w zw. z art. 11 ust. 4 ustawy o cenach poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż przesłanką jego zastosowania jest ocena dołożenia należytej staranności w stosunkach handlowych;
9. 4) art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) ew. lit. c) p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy - poprzez akceptację uchybień proceduralnych organów I i II instancji polegającą na błędnym ustaleniu stanu faktycznego, zaniechaniu przez organy administracji podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego i do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, arbitralne potraktowanie przez organy przedmiotowej sprawy bez rozpatrzenia w sposób wyczerpujący zebranego materiału dowodowego, a w konsekwencji brak stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno – Spożywczych.

Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w którym autor skargi kasacyjnej podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno - Spożywczych wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom określonym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Z kolei art. 183 tej ustawy stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany był granicami skargi kasacyjnej.

Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

1. 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna P. J. opiera się na obu podstawach z art. 174 p.p.s.a.

Za podstawę wyroku z 19 kwietnia 2012 r., sygn. akt VI SA/Wa 345/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. przyjął ustalenia stanu faktycznego dokonane przez Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych zgodnie z którymi, brak było przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. do stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej [...] Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych z 27 marca 2006 r. ustalającej stopień pogorszenia jakości produktu na 52%.

Zarzucając naruszenie prawa procesowego autor skargi kasacyjnej winien wskazać przepisy tego prawa naruszone przez Sąd I instancji oraz podać, na czym polegało uchybienie tym przepisom i dlaczego uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podniesione przez skarżącego zarzuty procesowe sprowadzają się w istocie do kwestionowania stanowiska Sądu I instancji, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa procesowego, co do dokładnego ustalenia stanu faktycznego i przyjęcia za prawidłowe ustaleń dokonanych podczas postępowania administracyjnego.

Nie jest trafny podniesiony w pkt 1) w ramach niewskazanej wprost podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 17 ust. 3 ustawy o jakości handlowej artykułów rolno - spożywczych w związku z art. 135 p.p.s.a., art. 145 § 1 ust. 1 pkt b) ewentualnie c) p.p.s.a., art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. poprzez akceptację ich niezastosowania. Według art. 135 p.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy. Ma on zastosowanie tylko gdy Sąd uwzględnia skargę a taka sytuacja nie występuje w sprawie.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia "art. 145 § 1 ust. 1 pkt b) ewentualnie c) p.p.s.a." autor skargi kasacyjnej nie wskazał na czym polegało ich naruszenie i jaki miało potencjalny wpływ na wynik sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. nie naruszył również art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., ponieważ sprawując wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej dokonał jej pod względem zgodności z prawem.

W pkt 2) w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skarżący zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. w powiązaniu z przepisami wskazanymi już w pkt 1) poprzez akceptację niezastosowania tego przepisu przez organy administracji publicznej w sytuacji, kiedy decyzję z [...] marca 2006 r. wydano wobec dwóch adresatów (producenta i detalisty), a P. Sp. z o.o. nie podlegał kontroli Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych w B. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. nie naruszył wskazanych przepisów prawa, ponieważ sprawując wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej dokonał jej pod względem zgodności z prawem. Skoro decyzja będąca przedmiotem stwierdzenia nieważności została skierowana do P. J. będącego stroną w sprawie, to nie zachodziła przesłanka z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Jeśli nawet przyjąć, że jej adresatem była również P. Sp. z o.o., to nie oznacza jeszcze, że decyzja została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie.

Zgodnie z art. 11 ust. 1 i 4 ustawy o cenach, przedsiębiorca będący producentem ma obowiązek obniżyć cenę w przypadkach, gdy towar nie posiada wymaganych cech określonych w charakterystyce jakościowej, o której mowa w art. 10 ust. 1, bądź posiada wady polegające na zmniejszeniu ilości, masy lub objętości towaru albo uszkodzenia, chyba że przy dołożeniu staranności wymaganej w stosunkach sprzedaży danego rodzaju nie mógł wiedzieć o wadzie towaru. Taki sam obowiązek ciąży na sprzedawcy towaru. Organ nadzoru, stwierdzając w wyniku przeprowadzonej kontroli wady lub uszkodzenia, o których mowa w ust. 1, oraz jednoczesny brak odpowiedniej obniżki ceny, określa ich rodzaj i stopień w formie decyzji, od której służy odwołanie na zasadach określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Z tej regulacji prawnej jednoznacznie wynika, że pomimo nie oznaczenia wprost strony decyzję z [...] marca 2006 r. doręczono jedynej stronie postępowania – przedsiębiorcy będącemu producentem, decyzja została skierowana do osoby będącej stroną w sprawie.

W pkt 3) w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skarżący zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w powiązaniu z przepisami wskazanymi już w pkt 1) poprzez akceptację niezastosowania tego przepisu przez organy administracji publicznej. W ramach tego zarzutu autor skargi kasacyjnej podniósł również naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 11 ust. 4 ustawy o cenach poprzez ich błędną wykładnię. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. nie naruszył wskazanych przepisów prawa, ponieważ sprawując wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej dokonał jej pod względem zgodności z prawem. Autor skargi kasacyjnej nie wyjaśnił, jakich naruszeń prawa nie wskazanych w skardze nie dostrzegł Sąd I instancji badając legalność decyzji ostatecznej w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji z [...] marca 2006 r., a to w sytuacji kiedy w skardze zarzucono naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., do którego to zasadniczego zarzutu Sąd I instancji odniósł się szczegółowo.

Zgodnie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. Sąd administracyjny nie stosuje żadnego przepisu prawa materialnego, w sensie wiążącego ustalenia konsekwencji prawnych stwierdzonych faktów lecz jedynie kontroluje, czy organ administracji prawidłowo zrozumiał treść przepisu i czy prawidłowo dokonał subsumcji. Zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 11 ust. 4 ustawy o cenach poprzez ich błędną wykładnię nie może być skutecznie podnoszony w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

W pkt 4) skarżący zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. w związku z art. 135 p.p.s.a., art. 145 § 1 ust. 1 pkt b) ewentualnie c) p.p.s.a., art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. poprzez akceptację błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. dokonał kontroli działalności administracji publicznej orzekając w sprawie skargi na ostateczną decyzję administracyjną wydaną w trybie nadzwyczajnym, którą oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a. Takie rozstrzygnięcie oznacza, że Sąd I instancji nie stwierdził istnienia przesłanek: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd stwierdził ponadto, że nie zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji. Sąd I instancji dokonując kontroli działalności administracji publicznej sprawował tę kontrolę jedynie pod względem zgodności z prawem decyzji ostatecznej wydanej w postępowaniu nadzwyczajnym. Inaczej mówiąc, Sąd badał jedynie to czy w toku postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej prowadzonego na podstawie przepisów k.p.a. zawartych w art. 156 do art. 159 nie naruszono przepisów tego postępowania oraz to, czy prawidłowe było ustalenie dokonane w tym postępowaniu, że decyzja ostateczna nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jak również brak było innych przesłanek stwierdzenia nieważności. Podnosząc omawiany zarzut skarżacy w istocie kwestionuje stanowisko Sądu I instancji, że zaskarżona decyzja ostateczna - w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji z [...] marca 2006 r. nie narusza przepisów prawa procesowego, co do dokładnego ustalenia przez Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych w postępowaniu nadzwyczajnym, że w postępowaniu administracyjnym prawidłowo ustalono przedsiębiorcę będącego producentem, który miał obowiązek obniżyć cenę w przypadkach, gdy towar nie posiada wymaganych cech określonych w charakterystyce jakościowej, bądź posiada wady polegające na zmniejszeniu ilości, masy lub objętości towaru albo uszkodzenia.

Ponadto prawidłowo ustalono w wyniku przeprowadzonej kontroli, że pomimo wad towaru brak było odpowiedniej obniżki ceny. Sąd I instancji przyjął również, że Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych prawidłowo ocenił, że zastosowano właściwe przepisy prawa materialnego dokonując uprzednio ich prawidłowej wykładni. Inaczej mówiąc według Sądu I instancji, organ odwoławczy w postępowaniu nadzwyczajnym prawidłowo ustalił, że skoro decyzja z [...] marca 2006 r. nie narusza prawa materialnego w żadnym stopniu, a pierwszym jest ten wskazany w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. - naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to nie można stwierdzić naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – rażącego.

W ramach nie powołanej wprost podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji błędną wykładnię przepisów prawa materialnego wskazanych w pkt 1), 2) i 3). Skuteczną podstawą zarzutów kasacyjnych opartych na podstawie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. może być naruszenie wyłącznie takich przepisów prawa materialnego, które zastosował albo miał zastosować organ administracji publicznej. Przepisy zastosowane to te, które zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. zostały powołane w podstawie prawnej decyzji oraz wyjaśnione w jej uzasadnieniu prawnym z przytoczeniem przepisów prawa. Jako podstawę prawną decyzji ostatecznej z [...] grudnia 2011 r. Główny Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno - Spożywczych wskazał art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a., art. 127 § 3 k.p.a., art. 156 § 1 k.p.a., art. 157 § 1 k.p.a., art. 158 § 1 k.p.a. W ramach omawianej podstawy kasacyjnej skarżący nie wskazał żadnego, jako naruszonego w postępowaniu nadzwyczajnym przepisu k.p.a. powołanego w podstawie prawnej decyzji ostatecznej.

Według art. 158 § 1 k.p.a., rozstrzygnięcie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje w drodze decyzji. W postępowaniu nadzwyczajnym nie zastosowano art. 156 § 1 k.p.a. wobec ustalenia, że brak jest jakiejkolwiek przesłanki skutkującej stwierdzeniem nieważności decyzji z [...] marca 2006 r.

Według art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skargę kasacyjną można również oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie. Naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Skuteczną podstawą zarzutu kasacyjnego opartego na niewłaściwym zastosowaniu prawa materialnego może być również naruszenie przepisów prawa, które miał zastosować w sprawie organ administracji publicznej. Niewłaściwe zastosowanie jest nieprawidłową oceną zastosowania prawa materialnego przez organ administracji. Ustawodawca zastosował pewien skrót myślowy, w związku z czym ilekroć mówimy o niewłaściwym zastosowaniu prawa materialnego przez sąd, rozumiemy przez to albo bezzasadne tolerowanie błędu subsumcji popełnionego przez organ administracji, albo wręcz przeciwnie - bezzasadne zarzucenie organowi popełnienia takiego błędu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalając skargę na decyzję ostateczną stwierdził brak przesłanki - naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Inaczej mówiąc, Sąd I instancji uznał, że organ administracji publicznej nie naruszył prawa materialnego – w tym wypadku art. 156 § 1 pkt 1) do 7) k.p.a. poprzez nie zastosowanie na etapie subsumcji żadnego z tych przepisów do ustalonego w sprawie stanu faktycznego, sprawie toczącej się w trybie nadzwyczajnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. akceptując, między innymi nie stwierdzenie przez organ administracji publicznej przesłanki wydania decyzji ostatecznej z rażącym naruszeniem prawa nie dokonywał wykładni przepisów prawa materialnego wskazanych w skardze kasacyjnej, przepisów które nie miały zastosowania w postępowaniu nadzwyczajnym. Spośród przepisów wskazanych przez skarżącego w skardze kasacyjnej, w podstawie prawnej decyzji ostatecznej z 27 marca 2006 r. podano jedynie art. 11 ust. 4 ustawy o cenach, ponadto art. 21 ustawy o jakości handlowej produktów rolno - spożywczych oraz art. 104 § 1 k.p.a. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., ponieważ Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni pojęcia rażącego naruszenia prawa.

Przypadki gdy decyzja wydana jest z rażącym naruszeniem prawa mają miejsce wówczas, kiedy naruszono przepis prawa, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu, przepis jest jasny i precyzyjny. Rażącym naruszeniem prawa jest sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem a treścią przepisu. Taka sytuacja ma miejsce wówczas, gdy załatwienie sprawy decyzją administracyjną stanowi zaprzeczenie jej stanu prawnego. Inaczej mówiąc chodzi o takie załatwienie sprawy, które nie odnosi się do rozpoznawanej sprawy, lecz do jej kontratypu. W takim wypadku zachodzą skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności, ponieważ nie da się pogodzić z wymaganiami praworządności skutków, które pozostają w oczywistej i jawnej sprzeczności z wzorcem wynikającym z ustawy.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną jako nie mającą usprawiedliwionych podstaw, podlegającą oddaleniu na mocy art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.