Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 7 grudnia 2016 r., sygn. akt II GSK 3906/16

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 2 marca 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 2584/15, oddalił skargę T. S.A. z siedzibą w S. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia.

Z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia przyjął on następujące ustalenia:

I

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB, organ) postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r. stwierdził niedopuszczalność zażalenia wniesionego przez T. S.A. (dalej: spółka T. S.A., skarżąca) na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] czerwca 2015 r., zabezpieczające przed dalszym przekazywaniem partię wyrobu budowlanego, tj. wapno budowlane [...], producent: G. Sp. z o.o., [...]-[...] B., ul. L. [...], w ilości 30 worków.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że zażalenie na postanowienia wydawane w toku postępowania administracyjnego zgodnie z art. 141 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: k.p.a.), przysługuje tylko wówczas, gdy Kodeks postępowania administracyjnego wyraźnie o tym stanowi. Wskazał, że prawo wniesienia zażalenia na postanowienie wydane na podstawie art. 22c ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o wyrobach budowlanych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 883 ze zm.; dalej: u.w.b.) przysługuje nie tylko kontrolowanemu sprzedawcy, ale również producentowi. Zgodnie zaś z art. 2 pkt 19 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 305/2011 z dnia 9 marcu 2011 r. ustanawiającego zharmonizowane warunki wprowadzania do obrotu wyrobów budowlanych i uchylającego dyrektywę Rady 89/106/EWG (Dz.U. UE L 88 z dnia 4 kwietnia 2011, s. 5, ze zm.; dalej: rozporządzenie 305/2011 lub rozporządzenie), producent oznacza osobę fizyczną lub prawną, która produkuje wyrób budowlany lub która zleca zaprojektowanie lub wyprodukowanie wyrobu budowlanego i wprowadza ten wyrób do obrotu pod własną nazwą lub znakiem firmowym.

W ocenie GINB w świetle tego przepisu producentem zakwestionowanego wyrobu budowlanego, tj. wapna budowlanego [...] jest G. Sp. z o.o., nie zaś spółka, która wniosła zażalenie. Dlatego należało stwierdzić niedopuszczalność zażalenia T. S.A. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] czerwca 2015 r. na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. złożyła spółka T. S.A.

W uzasadnieniu skargi spółka wyjaśniła, że producentem zabezpieczonego wyrobu w postaci 30 worków wapna budowlanego jest T. S.A. Kontrolowany produkt posiada prawidłową informację dotyczącą nazwy i adresu producenta zgodnie z wymogami art. 9 ust. 2 w/w rozporządzenia oraz zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 19 tegoż rozporządzenia. Na opakowaniu widnieje informacja: "Wyprodukowano przez T. S.A. Zakład S. S. [...],[...]-[...] N.". Zdaniem skarżącej, z informacji tej, w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że producentem wyrobu jest T. A S.A.

Również w oznakowaniu CE załączonym do wyrobu zawarto informację, że jego producentem jest T. S.A. z siedzibą w S. [...],[...]-[...] N. W ocenie skarżącej, umieszczona na opakowaniu nazwa dystrybutora produktu, tj. użycie zwrotu: "wyprodukowano dla: G." w żadnej mierze nie wypełnia - definicji producenta, o której mowa w art. 2 pkt 19 rozporządzenia, ani też nie nasuwa takiego skojarzenia, że G. może być producentem wyrobu, skoro producent został w sposób wyraźny wskazany obok. Twierdzenie organu, że G. spełnia definicję producenta, że istotny jest fakt, kto wprowadza dany wyrób do obrotu pod własną nazwą, a nie tylko sam fakt jego wytworzenia jest zdaniem skarżącej błędne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 2 marca 2016 r. oddalił skargę wniesioną przez spółkę T. S.A. na postanowienie z dnia [...] sierpnia 2015 r.

Sąd I instancji wskazał, że stronami postępowań administracyjnych dotyczących wyrobów budowlanych niespełniających wymagań wskazanych w ww. ustawie są podmioty, o których mowa w art. 33 ust. 1 w związku z art. 2 pkt 6 ustawy o wyrobach budowlanych, tj. producent lub jego upoważniony przedstawiciel, importer lub kontrolowany sprzedawca wyrobu budowlanego albo jego określonej partii. Zgodnie z przepisem art. 2 pkt 19 rozporządzenia 305/2011 producent oznacza osobę fizyczną lub prawną, która produkuje wyrób budowlany lub która zleca zaprojektowanie lub wyprodukowanie wyrobu budowlanego i wprowadza ten wyrób do obrotu pod własną nazwą lub znakiem firmowym. Zgodnie natomiast z art. 15 powołanego rozporządzenia, importera lub dystrybutora uważa się za producenta, wskutek czego podlegają oni obowiązkom producenta określonym w art. 11, w przypadku gdy wprowadzają oni wyrób do obrotu pod własną nazwą lub znakiem towarowym lub gdy zmieniają oni w taki sposób wyrób budowlany wcześniej wprowadzony do obrotu, że może to wpływać na zgodność z deklaracją właściwości użytkowych.

Tym samym sprzedawcy udostępniający wyroby budowlane na rynku pod ich własną nazwą lub znakiem towarowym, są uznawani zgodnie z art. 15 rozporządzenia 305/2011 za producentów i z tego tytułu powinni sporządzić własną deklarację właściwości użytkowych dla tych wyrobów. Tym samym, fakt wystawienia deklaracji właściwości użytkowych przez T. S.A., wbrew twierdzeniom skarżącej, nie przesądza o uznaniu jej za producenta.

Sąd I instancji stwierdził, że nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżącej, że umieszczone na opakowaniu skontrolowanego wyrobu budowlanego oznaczenia T. S.A. i B. identyfikują producenta i pozwalają na jednoznaczne stwierdzenie, że skarżąca jest producentem wyrobu. Jak wynika ze zgromadzonego w aktach sprawy materiału logo G. (G.), wraz ze wskazaniem strony internetowej tej spółki, zajmuje znaczącą część opakowania wapna budowlanego i tylko to logo jest widoczne na wierzchu opakowania, co jednoznacznie wskazuje podmiot, który udostępnia wyrób budowlany na rynku pod własną nazwą i znakiem firmowym. T. S.A. z siedzibą w S. jest wskazana jako podmiot, który wyprodukował wyrób dla G. Sp. z o.o. z siedzibą w B., a informację tą można dostrzec dopiero po uważnej analizie opisu znajdującego się na spodzie opakowania wyrobu.

W ocenie Sądu I instancji, organ prawidłowo uznał skarżącą - T. S.A. z siedzibą w S., będącą niewątpliwie rzeczywistym producentem skontrolowanego wyrobu budowlanego, za zakład produkcyjny, natomiast G. Sp. z o.o. z siedzibą w B. - za producenta przedmiotowego wyrobu budowlanego, w rozumieniu powołanych wyżej przepisów. Tym samym za niezasadne należało uznać zarzuty skarżącej spółki odnośnie naruszenia art. 2 pkt 19 rozporządzenia 305/2011, a w konsekwencji za niezasadny zarzut naruszenia art. 134 k.p.a. Prawo wniesienia zażalenia od postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] czerwca 2015 r. przysługiwało bowiem podmiotowi - G. Sp. z o.o. z siedzibą w B., a nie skarżącej spółce -T. S. A. z siedzibą w S..

II

T. S.A. z siedzibą w S. wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, domagając jego uchylenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W., a także o zasądzenie kosztów postępowania.

1. I. Zarzuciła zaskarżonemu orzeczeniu na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a) naruszenie przepisów prawa materialnego, które to uchybienia pozostają w bezpośrednim związku z wynikiem sprawy i miały wpływ na jej rozstrzygnięcie albowiem zaskarżone orzeczenie nie odpowiada prawu, t.j.:
2. 1) naruszenie przepisu art. 2 pkt 19 rozporządzenia 305/2011 poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że G. Sp. z o.o. z siedzibą w B. jest producentem wyrobu budowlanego, tj. wapna budowlanego [...], podczas gdy właściwe zastosowanie tego przepisu pozwala stwierdzić, że G. Sp. z o.o. nie zleciła zaprojektowania lub wyprodukowania wyrobu budowlanego i jednocześnie nie wprowadza tego wyrobu do obrotu pod własną nazwą lub znakiem firmowym, bowiem ten wyrób budowlany jest produkowany przez skarżącą spółkę T. S.A. i jest on wprowadzany do obrotu pod nazwą i znakiem towarowym B. (Wapno B.), który jest znakiem towarowym zastrzeżonym przez skarżącą spółkę T. S.A.;
3. 2) naruszenie przepisu art. 15 rozporządzenia 305/2011 poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że G. Sp. z o.o. z siedzibą w B. będącą dystrybutorem wyrobu budowlanego należy uznać na użytek niniejszego rozporządzenia za producenta, podczas gdy prawidłowe zastosowanie tego przepisu prowadzi do uznania, że G. Sp. z o.o. ani nie wprowadza wyrobu do obrotu pod własną nazwą lub znakiem towarowym (bowiem produkt ten jest wprowadzany do obrotu pod nazwą i znakiem towarowym B., który jest znakiem towarowym zastrzeżonym przez skarżącą – T. S.A.), ani nie zmienia w taki sposób wyrobu budowlanego wcześniej wprowadzonego do obrotu, że może to wpływać na zgodność z deklaracją właściwości użytkowych i dlatego też nie może ona być uważana za producenta wyrobu budowlanego.
4. II. Zarzuciła także zaskarżonemu orzeczeniu na podstawie art.174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, t.j.:
5. 1) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 k.p.a. i art. 33 ust. 1 u.w.b., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na braku uchylenia zaskarżonego postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2015 r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia w wyniku błędnego przyjęcia przez Sąd I instancji, że skarżąca nie ma statusu strony postępowania administracyjnego zakończonego decyzją (postanowieniem) wydaną w pierwszej instancji i nie może również skutecznie wnieść odwołania (zażalenia) i w konsekwencji poprzez oddalenie skargi – bowiem gdyby Sąd I instancji prawidłowo ocenił okoliczność, że T. S.A. jest producentem wyrobu budowlanego i w związku z tym posiada status strony postępowania, to konsekwencją tego byłoby uchylenie zaskarżonego postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2015 r.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w rozpoznawanej sprawie uznaje za zasadny zarzut sformułowany w pkt I.1 petitum skargi kasacyjnej, tj. zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 2 pkt 19 rozporządzenia 305/2011 przez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie. Autor skargi kasacyjnej podnosi wprawdzie w jej petitum naruszenie tego przepisu przez jego niewłaściwe zastosowanie przez Sąd I instancji, jednakże jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej kasator w istocie podważa również prawidłowość dokonanej przez Sąd I instancji wykładni tego przepisu.

Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do ustalenia, kto jest producentem zakwestionowanego wyrobu budowlanego, tj. wapna budowlanego [...] w rozumieniu art. 2 pkt 19 rozporządzenia 305/2011, a w konsekwencji komu przysługuje przymiot strony postępowania administracyjnego w myśl 33 ust. 1 u.w.b. Skarżąca kasacyjnie spółka, tj. T. S.A. uważa, że jest ona producentem zakwestionowanego wyrobu budowlanego w rozumieniu art. 2 pkt 19 rozporządzenia 305/2011, a w konsekwencji przysługuje jej przymiot strony postępowania, a zatem ma prawo do wniesienia zażalenia na postanowienie w przedmiocie zabezpieczenia przed dalszym przekazywaniem partii wyrobu budowlanego.

Natomiast według Sądu I instancji i organów producentem zakwestionowanego wyrobu budowlanego jest G. Sp. z o.o., gdyż producentem wyrobu budowlanego nie zawsze musi być podmiot, który faktycznie wyprodukował wyrób budowlany, ale ten podmiot, który wprowadza dany wyrób do obrotu pod własną nazwą lub znakiem towarowym.

Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdził, że organ prawidłowo uznał spółkę skarżącą T. S.A., będącą niewątpliwie rzeczywistym producentem skontrolowanego wyrobu budowlanego, za zakład produkcyjny, natomiast G. Sp. z o.o. za producenta przedmiotowego wyrobu budowlanego w rozumieniu przepisów rozporządzenia 305/2011, podzielając tym samym stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Sąd I instancji podniósł, że logo G. (G. Sp. z o.o.), wraz ze wskazaniem strony internetowej tej spółki, zajmuje znaczącą część opakowania wapna budowlanego i tylko to logo jest widoczne na wierzchu opakowania, co jednoznacznie wskazuje podmiot, który udostępnia wyrób budowlany na rynku pod własną nazwą i znakiem firmowym. T. S.A. jest wskazana jako podmiot, który wyprodukował wyrób dla G. Sp. z o.o.

Natomiast GINB w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia podkreślił, że istotną okolicznością przy ustalaniu, kto jest producentem wyrobu budowlanego jest fakt, kto wprowadza dany wyrób do obrotu pod własną nazwą lub znakiem, a nie tylko sam fakt jego wytworzenia. Jak wynika z tej definicji, producentem wyrobu budowlanego nie zawsze musi być podmiot, który faktycznie zaprojektował lub wytworzył wyrób budowlany, a zatem producentem zakwestionowanego wyrobu budowlanego jest G. Sp. z o.o., nie zaś wnosząca zażalenie T. S.A.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarówno Sąd I instancji, jak i organy dokonali błędnej wykładni, a w konsekwencji niewłaściwego zastosowania art. 2 pkt 19 rozporządzenia 305/2011.

Na wstępie należy podkreślić, że punktem wyjścia dla dokonania kontroli zaskarżonego wyroku musi być prawidłowo rozumiane prawo materialne pozwalające właściwie określić zakres postępowania dowodowego. To bowiem norma prawa materialnego determinuje kierunek tego postępowania (por. wyrok NSA z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt II GSK 1316/13). Prawidłowa wykładnia prawa materialnego determinuje bowiem zakres postępowania dowodowego i określa co należy w tym postępowaniu ustalić w świetle prawidłowo rozumianych przepisów prawa materialnego. W orzecznictwie Sądu Najwyższego utrwalony jest pogląd, że o tym, jakie okoliczności – jako istotne – wymagają wyjaśnienia, decydują przepisy prawa materialnego, które winny być zastosowane w danej sprawie (uzasadnienie wyroku SN z 30 sierpnia 1990 r., sygn. akt IV CR 236/90, OSNC 1991/10-12/125, wyrok NSA z 4 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 2097/10, CBOSA).

Zgodnie z art. 2 pkt 19 rozporządzenia 305/2011 producent oznacza osobę fizyczną lub prawną, która produkuje wyrób budowlany lub która zleca zaprojektowanie lub wyprodukowanie wyrobu budowlanego i wprowadza ten wyrób do obrotu pod własną nazwą lub znakiem firmowym. Wykładnia literalna tego przepisu pozwala zakwalifikować osobę fizyczną lub prawną jako producenta wyrobu budowlanego, jeżeli osoba ta spełnia dwa warunki: 1) produkuje wyrób budowlany lub zleca zaprojektowanie lub wyprodukowanie wyrobu budowlanego i 2) wprowadza ten wyróbko obrotu pod własną nazwą lub znakiem firmowym. Co istotne, warunki te muszą być spełnione łącznie, aby można było uznać dany podmiot za producenta wyrobu budowlanego.

Przypomnieć należy, że w języku prawnym i prawniczym użycie spójnika "i" najczęściej odpowiada koniunkcji. Tylko wyjątkowo ustawodawca posługuje się tym spójnikiem, by oznaczyć przynależność do określonego zbioru (por. Z. Ziembiński, Logika praktyczna, Warszawa 1975 r., str. 83-84). Brak podstaw, by uznać, że w przypadku omawianej regulacji ustawodawca posłużył się spójnikiem "i" w drugim z wymienionych celu.

W rozpoznawanej sprawie nie zostało ustalone, który podmiot - T. S.A. czy G. Sp. z o.o. - spełniał łącznie dwa warunki, o których mowa w art. 2 pkt 19 rozporządzenia 305/2011.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien dokonać niezbędnych ustaleń faktycznych umożliwiających wskazanie podmiotu spełniającego łącznie dwa warunki, o których stanowi art. 2 pkt 19 rozporządzenia 305/2011, co pozwoli przyznać temu podmiotowi status strony postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 33 ust. 1 u.w.b., a w konsekwencji prawo do wystąpienia ze środkiem zaskarżenia w postaci zażalenia na postanowienie organu I instancji.

W tym stanie rzeczy uznając, że w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego, a błędu dopuścił się zarówno Sąd I instancji, jak i organ administracji (tzn. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego), Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok, a następnie rozpoznał skargę uznając, że zaskarżone postanowienie GINB z dnia [...] sierpnia 2015 r. zostało wydane z naruszeniem prawa materialnego, co skutkowało jego uchyleniem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.

Ze wskazanych wyżej powodów, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.