Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R. O. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 1 marca 2004 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wydania licencji pracownika ochrony fizycznej drugiego stopnia.
Sąd I instancji uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 27 ust. 3 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia (Dz. U. Nr 114, poz. 740 ze zm.) licencję pracownika ochrony fizycznej drugiego stopnia wydaje się osobie, która spełnia między innymi warunek przewidziany w art. 26 ust. 3 pkt. 1 ustawy, to jest posiada nienaganną opinię wydaną przez komendanta komisariatu Policji właściwego ze względu na jej miejsce zamieszkania. Skarżący nie spełnia tego warunku, ponieważ Komendant Rejonowy Policji Warszawa IV postanowieniem z dnia 24 grudnia 2003 r. ponownie wydał o nim negatywną opinię. Postanowienie to zawierało pouczenie o możliwości wniesienia zażalenia do Komendanta Stołecznego Policji.
Skarżący nie skorzystał z tego prawa, zatem stało się ono ostateczne. W związku z powyższym Komendant Stołeczny Policji, po zapoznaniu się przez stronę z aktami sprawy, decyzją z dnia 27 stycznia 2004 r. odmówił wydania licencji pracownika ochrony fizycznej drugiego stopnia. Po rozpatrzeniu odwołania, Komendant Główny Policji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Sąd I instancji zauważył, że strona, zapoznając się z materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji w pierwszej instancji, nie wniosła uwag co do prowadzonego postępowania administracyjnego.
Zgodnie z art. 31 ust. 1 ustawy i § 10 ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 4 czerwca 1998 r. w sprawie wzoru i trybu wydawania licencji pracownika ochrony fizycznej i licencji pracownika zabezpieczenia technicznego oraz trybu i częstotliwości wydawania przez organy Policji opinii o pracownikach ochrony (Dz. U. Nr. 78, poz. 511), negatywna opinia o osobie ubiegającej się o licencję pracownika ochrony jest podstawą do odmowy wydania licencji. Zatem decyzja wydana przez Komendanta Stołecznego Policji oraz utrzymująca ją w mocy decyzja Komendanta Głównego Policji znajduje oparcie w obowiązujących przepisach prawa.
R. O. w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku, zarzucił mu na podstawie art. 174 pkt. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.s.a., naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, 8 i 77 § 1 k.p.a., mające wpływ na wynik sprawy przez "wadliwą ocenę prawną charakteru postępowania odwoławczego od decyzji organu I instancji jaką jest postanowienie o wiążącym Komendanta Głównego Policji charakterze opinii dla treści wydanej przez niego decyzji administracyjnej", a także naruszenie art. 31 ust. 1 ustawy o ochronie osób i mienia. Na zasadzie art. 185 p.s.a. wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Skarżący wskazał, że o ile przy pierwszym rozpoznaniu odwołania Komendant Główny Policji uznał się za organ odwoławczy i w wyniku kontroli merytorycznej uchylił w całości zaskarżone postanowienie Komendanta Rejonowego Policji do ponownego rozpoznania, to przy ponownym rozpoznaniu sprawy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia 1 marca 2004 r. uznał, że nie jest organem odwoławczym w zakresie prawidłowości formalnej i merytorycznej postanowienia w przedmiocie negatywnej opinii dla skarżącego. Zarzucił też błąd w ocenie i skutkach skierowania do niego wezwania o zajęciu stanowiska w toczącym się postępowaniu administracyjnym, w którym to piśmie ekspresiss verbis wskazano, że postępowanie zostało wznowione a postanowienie o negatywnej opinii winno podlegać ocenie i weryfikacji w tym postępowaniu.
Skarżący kwestionował charakter postępowania przed Komendantem Rejonowym Policji, który wbrew wytycznym Komendanta Głównego Policji, na podstawie umorzonych postępowań sprzed wielu lat wydał opinie negatywną, uniemożliwiając skarżącemu uzyskania uprawnień do wykonywania pracy. Na skutek stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, podzielającego stanowisko Komendanta Głównego Policji, skarżący został pozbawiony prawa merytorycznego rozpoznania instancyjnego w postępowaniu dwuinstancyjnym w sposób naruszający jego konstytucyjne uprawnienia wynikające między innymi z art. 7, 8 i 77 § 1 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie podkreślając, że doszło do pomylenia dwóch postępowań administracyjnych, tj. w sprawie wydania opinii oraz w sprawie wydania licencji pracownika ochrony fizycznej, jak i organów pierwszej i drugiej instancji, biorących udział w tych postępowaniach. W postępowaniu w sprawie wydania licencji pracownika ochrony, z woli ustawodawcy ma współdziałanie organów przy wydaniu decyzji, ponieważ jednym z warunków jest uzyskanie przez wnioskującego nienagannej opinii, wydanej przez komendanta komisariatu Policji właściwego dla miejsca stałego zamieszkania strony. Opinia ta wydawana jest w formie postanowienia, a postępowanie to ma miejsce na etapie rozpatrywania sprawy przed organem I instancji, a od jego wyniku zależy rozstrzygnięcie sprawy co do istoty. O wydanie takiej opinii wystąpił Komendant Stołeczny Policji w Warszawie do Komendanta Komendy Rejonowej Policji Warszawa IV, w związku z ubieganiem się przez skarżącego o licencję pracownika ochrony fizycznej drugiego stopnia.
Na pierwsze, negatywne postanowienie Komendanta Rejonowego skarżący złożył zażalenie, które rozpatrzył Komendant Stołeczny Policji jako organ II instancji, właściwy do rozpatrzenia zażalenia w sprawie opinii. Organ ten uchylił postanowienie Komendanta Rejonowego i przekazał mu do ponownego rozpatrzenia. Komendant Rejonowy ponownie wydał negatywną opinię o skarżącym, i to postanowienie stało się prawomocne, ponieważ skarżący nie skorzystał z prawa wniesienia środka odwoławczego. Na uwagę zasługuje fakt, że w postępowaniu w sprawie opinii Komendant Główny w ogóle nie brał udziału. W związku negatywną opinią Komendant Stołeczny Policji, jako organ I instancji odmówił wydania licencji pracownika ochrony fizycznej drugiego stopnia, natomiast Komendant Główny Policji, jako organ odwoławczy, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W dziale IV ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.s.a., zawarty jest szereg przepisów określających wymogi skargi kasacyjnej. Można ją oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto, powinna ona spełniać zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem zakresu jego zaskarżenia, przytoczenie podstaw i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia w całości lub części. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.
W rozpoznawanej skardze kasacyjnej nie wszystkie jej wymogi zostały spełnione. Przede wszystkim kasator nie wskazał, jakie przepisy p.s.a. naruszył Wojewódzki Sąd Administracyjny. Nie można uzasadniać podstaw kasacji naruszeniem przepisów k.p.a., których sądy administracyjne nie stosują, mając własną procedurę. Sąd nie może się też domyślać, jakiego charakteru mogłoby mieć naruszenie przepisów prawa materialnego. Należy podkreślić, że unormowania dotyczące kasacji w procedurze sądowoadministracyjnej składają się na daleko idący rygoryzm, którego znajomością winni się wykazywać wymienione w art. 175 p.s.a. podmioty uprawnione do sporządzenia skargi kasacyjnej.
Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika brak zrozumienia procedury administracyjnej ubiegania się o licencję pracownika ochrony fizycznej drugiego stopnia, uregulowanej w ustawie z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia (Dz. U. Nr 114, poz. 740 ze zm.).
Licencję wydaje, odmawia wydania, zawiesza i cofa, w formie decyzji administracyjnej, właściwy ze względu na miejsce zamieszkania osoby, która się o nią ubiega, komendant wojewódzki Policji (art. 30 ust. 1 ustawy). W rozpatrywanej sprawie jest nim Komendant Stołeczny Policji, który jest organem pierwszej instancji w postępowaniu w tej sprawie. W myśl art. 27 ust. 3 pkt 1 ustawy, licencję wydaje się osobie, która posiada nienaganną opinię wydaną przez komendanta komisariatu Policji właściwego ze względu na jej miejsce zamieszkania. Zatem w ramach postępowania co do istoty sprawy przewidziane jest dodatkowe postępowanie o wydanie opinii o osobie ubiegającej się o licencję. Skarżącemu została wydana, w formie postanowienia przez Komendanta Rejonowego Policji, opinia negatywna. Strona nie zaskarżyła tego postanowienia i stało się ono ostateczne i wiążące dla Komendanta Stołecznego Policji jako organu, który w myśl art. 31 ust. 1 ustawy oraz § 10 ust 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 4 czerwca 1998 r. w sprawie wzoru i trybu wdawania licencji pracownika ochrony fizycznej i licencji pracownika zabezpieczenia technicznego oraz trybu i częstotliwości wydawania przez organy Policji opinii o pracownikach ochrony (Dz. U. nr 78, poz. 511) obligatoryjnie odmawia wydania takiej licencji. Wszelki uwagi skarżącego odnoszące się do ostatecznego już postanowienia były spóźnione. Nie zachodziły też jakiekolwiek przesłanki do nadzwyczajnego wzruszenia postępowania o wydanie opinii.
Przepisem, który wyraźnie określa gradację organów w Policji w dwuinstancyjnym postępowaniu administracyjnym jest art. 6a ust 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58). W stosunku do komendanta rejonowego Policji organem wyższego stopnia jest Komendant Stołeczny Policji, natomiast w sprawach, w których organem I instancji jest komendant Stołeczny Policji organem wyższego stopnia jest Komendant Główny Policji.
Z powyższego wynika, że Komendant Główny Policji nie jest organem odwoławczym w postępowaniu administracyjnym o wydanie opinii, które jest postępowaniem "wewnętrznym" w postępowaniu rozstrzygającym co do istoty sprawy. Ponadto powołany wyżej art. 31 ust. 1 ustawy i § 10 ust. 3 rozporządzenia obligują wręcz organ I stopnia do wydania decyzji odmownej, jeżeli osoba ubiegające się o licencję nie spełnia łącznie wymogów przewidzianych w ustawie. Natomiast Komendant Główny Policji, jako organ II instancji, obowiązany jest do utrzymywania zaskarżonej decyzji w mocy, jeżeli została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami, a ustalone fakty nie budzą wątpliwości.
Tym samym zarzut naruszenia przepisów k.p.a. oraz art. 31 ust. 1 ustawy jest bezpodstawny, skarga kasacyjna nie miała uzasadnionych podstaw i dlatego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.s.a. orzekł jak w sentencji.