Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 11 lipca 2023 r., sygn. akt II GSK 392/20

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 22 października 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 2284/18, oddalił skargę M.C. (dalej: skarżący) na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: Minister, organ odwoławczy) z dnia 28 września 2018 r., nr DZiK-IV-6610-144-1/2017/L-0138/02/AB, w przedmiocie cofnięcia koncesji na wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia.

Skargę kasacyjną – stosownie do treści art. 173 § 1 § 2, art. 176 § 1 pkt 1 oraz art. 177 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 259; dalej: p.p.s.a.) – wywiódł skarżący zaskarżając wyrok w całości, a na podstawie art. 174 § 1 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił:

1. - naruszenie przepisów prawa materialnego, mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. art. 22 ustawy o ochronie osób i mienia poprzez uznanie, że ustalone przez organ koncesyjny niezgodności wykonywania działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia z przepisami prawa, stanowią podstawę do wydania decyzji w sprawie cofnięcia koncesji, podczas gdy wystarczającym środkiem oddziaływania na skarżącego byłoby wezwanie go do usunięcia nieprawidłowości, co skarżący i tak zrobił, a wszelkie stwierdzone u niego nieprawidłowości miały charakter incydentalny i nie rażący;
2. - naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 80 w związku z art. 8 k.p.a. - poprzez dokonanie oceny zebranego materiału dowodowego w sposób dowolny i wybiórczy, co oprócz naruszenia zasady swobodnej oceny dowodów było sprzeczne z naczelną zasadą postępowania dotyczącą jego prowadzenia w sposób budzący zaufanie do organów administracji publicznej;
3. - naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 74 oraz art. 77 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie z uwagi na fakt, że organ stwierdzając u skarżącej brak statusu strony w postępowaniu, nie podjął wszelkich niezbędnych kroków do szczegółowego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy przy uwzględnieniu interesu społecznego oraz słusznego interesu strony;
4. - naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 i w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez lakoniczne uzasadnienie wyroku, które nie zawiera szczegółowych wyjaśnień samego rozstrzygnięcia, poza przytoczeniem treści przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, braku odniesienia się w uzasadnieniu do części okoliczności oraz zarzutów wskazanych przez skarżącą w skardze, braku wskazania w oparciu o jakie dowody Sąd ustalił, że nieruchomości skarżącej pozostają poza zasięgiem oddziaływania elektrowni wiatrowej.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumenty na poparcie zarzutów sformułowanych w jej petitum.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister wniósł o jej oddalenie, zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania kasacyjnego oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy naruszenia przepisów postępowania, ale tylko takiego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W orzecznictwie NSA wielokrotnie zwracano uwagę, że zarzuty oparte na podstawie kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. powinny wykazać, że sąd I instancji dopuścił się naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Tak więc kasator powinien wykazać i uzasadnić, że wojewódzki sąd administracyjny nieprawidłowo odczytał normę prawną wynikającą z treści przepisu prawa materialnego, bądź mylnie zrozumiał treść przepisu prawa materialnego. W każdym więc z tych przypadków chodzi o sytuację, gdy wykładnia dokonana przez sąd jest nie do przyjęcia w kontekście logiczno-językowym, pozostałych przepisów prawa lub celu, w jakim został wprowadzony dany przepis.

Natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany (zob. wyroki NSA: z 14 czerwca 2017 r. sygn. akt II GSK 2735/15; z 6 czerwca 2017 r. sygn. akt II FSK 1342/15; z 6 czerwca 2017 r. sygn. akt II GSK 2668/15).

Należy też podkreślić, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych, w sytuacji gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09. Naczelny Sąd Administracyjny nie może jednak zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej ani uściślać, bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2140/13), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z 22 sierpnia 2012 r., sygn. akt I FSK 1679/11). Do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy jednakże wyciąganie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia wskazanej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z 13 listopada 2007 r., sygn. akt I FSK 1448/06).

Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie podkreślał, że nie ma on obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Należy bowiem mieć na uwadze, że wyodrębnianie zarzutów z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną. Konieczne jest przy tym oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej (zob. wyroki NSA z 19 marca 2014 r. sygn. akt II GSK 16/13 i 17 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1695/13). Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji.

Zarzuty skargi kasacyjnej są nieuzasadnione, a ponadto postawiono je w sposób, który sprowadzić się musi do konkluzji, że podstawy kasacyjne powołane przez skarżącego – poddane analizie przy uwzględnieniu uzasadnienia skargi kasacyjnej – nie spełniają wymogów konstrukcyjnych z art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Jest to o tyle istotne, że Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać sprawę tylko w granicach wyznaczonych przez stronę, które określone są poprawnie stawianymi zarzutami w ramach precyzyjnie określonych podstaw kasacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny nie może z urzędu dokonywać w tym obszarze żadnych modyfikacji.

Przede wszystkim zauważenia wymaga, że nie ma przepisu art. 174 § 1 pkt 2 p.p.s.a. (jest przepis art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Ponadto dwa ostatnie zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7 k.p.a., art. 74 k.p.a., art. 77 k.p.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. nie dotyczą sprawy niniejszej tylko jakichś innych spraw. W sprawie niniejszej występuje skarżący M.C. a nie jakaś bliżej nieokreślona skarżąca, nikt też nie kwestionował braku jego statusu jako strony postępowania. Także podkreślenia wymaga, że przedmiotem niniejszej sprawy jest cofnięcie skarżącemu koncesji na wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia, a nie kwestia ustalania, czy "nieruchomości skarżącej pozostają poza zasięgiem oddziaływania elektrowni wiatrowej". Z racji więc na wadliwe skonstruowanie tych zarzutów kasacyjnych nie mogły one zostać uwzględnione.

Jako nieprawidłowo skonstruowany należy także uznać zarzut dotyczący naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 22 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 2213: dalej: ustawa). Przede wszystkim w ramach tego zarzutu skarżący nie przywołał podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Ponadto zauważenia wymaga, że przepis art. 22 ustawy zawiera szereg jednostek redakcyjnych. W przypadku zarzutu naruszenia przepisu podzielonego na jednostki redakcyjne wymóg wskazania przepisu prawa jest realizowany poprzez wskazanie konkretnej jednostki redakcyjnej tego przepisu, która zdaniem kasatora została naruszona. Tymczasem w skardze kasacyjnej będącej przedmiotem rozpoznania jej autor powołuje się na zarzut naruszenia art. 22 ustawy nie zważając na to, że przepis ten podzielony jest na dalsze jednostki redakcyjne. W istocie zatem nie wiadomo, naruszenie której z nich skarżący zarzuca.

Dodatkowo zauważenia wymaga, że skarżący nie wyjaśnia, czy zarzuca naruszenie tego przepisu poprzez błędną jego wykładnię czy niewłaściwe zastosowanie. W sytuacji jak w sprawie niniejszej, skarżący kasacyjnie nie zakwestionował skutecznie ustaleń stanu faktycznego dokonanych w sprawie. Tymczasem zarzut błędnego zastosowania przepisu prawa materialnego - aby był skuteczny - musi zostać oparty na wykazaniu, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. Nie ma możliwości skutecznego powoływania się na zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego w sytuacji, gdy nie zakwestionowano skutecznie równocześnie ustaleń stanu faktycznego, na których oparto zaskarżone rozstrzygnięcie. Błędne zastosowanie przepisów materialnoprawnych zasadniczo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też dowiedzenia ich wadliwości (por. wyrok NSA z dnia 7 października 2020 r., sygn. akt I GSK 2145/19).

Natomiast ustaleń faktycznych nie można zwalczać w drodze zarzutów sformułowanych w ramach podstawy, o której mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 23 września 2020 r., sygn. akt I FSK 60/18).

W sytuacji zaś, gdy skarżący kasacyjnie podnosi zarzut błędnej wykładni określonego przepisu prawa, wówczas winien wskazać, na czym polega błędna wykładnia przepisu prawa i jaka, jego zdaniem, powinna być prawidłowa wykładnia tego przepisu, bo tylko wtedy Naczelny Sąd Administracyjny może odnieść się do tak postawionego zarzutu. Tymczasem w uzasadnieniu skargi kasacyjnej brak jest jakiejkolwiek argumentacji wskazującej, jaka powinna być prawidłowa wykładnia przepisu art. 22 ustawy.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego niezasadny jest również zarzut dotyczący naruszenia art. 80 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez dokonanie oceny zebranego materiału dowodowego w sposób dowolny i wybiórczy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący nie precyzuje na czym miałaby polegać owa dowolność oraz wybiórczość. W zasadzie w ogóle nie wyjaśnia on istoty tego zarzutu. Na kilku stronach skargi kasacyjnej dokonuje on opisu przebiegu postępowania administracyjnego oraz sądowoadministracyjnego, a następnie stwierdza, że zarzucane naruszenia wystąpiły. Innych argumentów na poparcie podniesionego zarzutu naruszenia przepisów postępowania skarżący nie przytoczył. Ze zgromadzonego w aktach materiału dowodowego oraz wydanych w tej sprawie decyzji wynika natomiast, że zostały wyjaśnione istotne okoliczności sprawy, których wyjaśnienie było konieczne do zastosowania przepisów prawa materialnego.

Ponadto z uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji jednoznacznie wynika, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej oceny zaskarżonej decyzji w zakresie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych i prawnych. W związku z tym zarzut ten należy uznać za niezasadny.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny, oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 265).