Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 października 2021 r., sygn. akt VI SA/Wa 1776/21, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.), oddalił skargę A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2021 r., w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył A. B., zaskarżając orzeczenie w całości oraz domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
- - przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie przepisów art. 7, art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735; powoływanej dalej jako: k.p.a.) i art. 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz niezebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego oraz dokonanie dowolnej oceny materiału dowodowego i bezpodstawne przyjęcie, że zgromadzony w sprawie materiał jest wystarczający do udowadnia faktu zajęcia pasa drogowego przez ogródek gastronomiczny.
Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie może być uwzględniona.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Natomiast istota sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, a także sposób sformułowania zarzutów oraz ich wzajemne powiązanie powodują konieczność łącznego ich rozpatrzenia.
Przystępując do analizy zarzutu sformułowanego w skardze kasacyjnej, NSA zauważa, że został on oparty na podstawie przewidzianej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Zarzut ten koncentruje się na twierdzeniu, że Sąd pierwszej instancji niewłaściwie ocenił kwestie mające istotny wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi zamiast uchylenia wydanych w sprawie decyzji. W świetle tego zarzutu na etapie postępowania kasacyjnego spór dotyczy zasadniczo dwóch kwestii – oceny prawidłowości ustaleń organu na okoliczność zajęcia pasa drogowego i powierzchni zajęcia oraz zapewnienia Skarżącemu możliwości czynnego udziału w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji.
W odniesieniu do pierwszej z wymienionych kwestii autor skargi kasacyjnej nie zgodził się z dokonaną przez Sąd pierwszej instancji oceną zgodności działania organów administracji z zasadami dotyczącymi gromadzenia i oceny materiału dowodowego określonymi w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zakresie stanowiącym podstawę do stwierdzenia, że doszło do zajęcia pasa drogowego.
Powołany jako podstawa zarzutu art. 7 k.p.a. statuuje zasadę prawdy obiektywnej, zgodnie z którą w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z zasady tej wynika obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisów prawa. Dopełniający tę regulację art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązek wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy i przeprowadzenia w tym celu wszelkich niezbędnych dowodów. Tylko fakty powszechnie znane oraz fakty znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu (art. 77 § 4 k.p.a.).
Zgodnie natomiast z art. 80 k.p.a. ocena, czy dana okoliczność została udowodniona, dokonywana ma być na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Istotną przesłanką prawidłowości swobodnej oceny dowodów jest to, aby organ administracji publicznej ocenił nie tylko każdy dowód z osobna, ale wszystkie dowody łącznie.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie stanowi naruszenia powołanych zasad przeprowadzenie postępowania i ocena dowodów w sposób, w jaki w rozpatrywanej sprawie uczyniły to organy administracji. Zasad tych nie naruszył również Sąd pierwszej instancji, potwierdzając zgodność z prawem dokonanego przez organy ustalenia stanu faktycznego sprawy.
Podkreślenia wymaga, że zakres badania sprawy przez organy administracji wyznaczały przepisy prawa materialnego, a przede wszystkim art. 40 ust. 12 u.d.p. stanowiący podstawę do wymierzenia kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi – w związku z art. 4 pkt 1 tej ustawy zawierającym definicję pasa drogowego. Przyjęty przez organy i zaakceptowany przez Sąd pierwszej instancji sposób wykładni tych przepisów nie został zakwestionowany w skardze kasacyjnej.
Wbrew twierdzeniom Strony wnoszącej skargę kasacyjną, organy obu instancji dokonały prawidłowego ustalenia i oceny okoliczności istotnych dla uznania, że doszło do zajęcia pasa drogowego w rozumieniu powołanych przepisów ustawy o drogach publicznych, w sposób kompletny i wystarczający przeprowadziły też niezbędne dowody. Ustalenia na okoliczność usytuowania ogródka w granicy pasa drogowego oraz jego powierzchni są jednoznaczne i spójne. Mają one potwierdzenie w zgromadzonym w aktach sprawy materiale dowodowym. W aktach tych – jak trafnie podkreślił WSA - znajdują się bowiem m.in. protokół kontroli pasa drogowego, fotografie, dokumentacja fotograficzna, wydruk mapy zasadniczej oraz wyrys z mapy ewidencyjnej w formie prawem przewidzianej, stanowiącej podstawę wpisu do księgi wieczystej, z wrysowanym miejscem lokalizacji nieruchomości Skarżącego usytuowanej, pod numerem [...] na ulicy Ż., przed którą (w pasie drogi) ustawiono sporny ogródek gastronomiczny.
Na załączonym do akt wydruku oznaczono przebieg pasa drogowego oraz miejsce usytuowania ogródka gastronomicznego (por. wypis i wyrys z ewidencji działki nr [...] z obrębu [...] ul. Ż. rej. Nr [...] oraz mapę zasadniczą przedstawiającą kolizje obiektu z liniami rozgraniczającymi). Z dokumentów tych wynika, że sporny ogródek gastronomiczny został umieszczony w przestrzeni pasa drogowego.
Poczynione ustalenia faktyczne nie zostały skutecznie zakwestionowane przez skarżącego kasacyjnie. Zarzucając organom administracji naruszenia natury formalnej w zakresie postępowania dowodowego oraz naruszenie zasad oceny zgromadzonych dowodów, Skarżący nie przedstawił bowiem żadnych konkretnych dowodów wskazujących na wadliwość wyniku dokonanych przez te organy ustaleń.
W szczególności do podważenia ustaleń organu nie mogła doprowadzić argumentacja Skarżącego kasacyjnie, zgodnie z którą podstawę do ustalenia, że ogródek został usytuowany w pasie drogowym, mogą stanowić wyłącznie opinia biegłego geodety oraz mapa do celów prawnych z wrysowanymi w odpowiedniej skali obiektami (spornym ogródkiem) przez biegłego geodetę w odniesieniu do granic pasa drogowego. Innymi słowy ustalenia miałyby być oparte o mapę odpowiadającą wymaganiom wynikającym z obowiązującego do dnia 21 sierpnia 2020 r. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. z 2011 r. Nr 263 poz. 1572).
W uzasadnieniu wyroku NSA z 1 marca 2022 r., sygn. akt II GSK 2664/21, który to pogląd Sąd w pełni podziela i uznaje za własny, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że określenie w tym rozporządzeniu standardów technicznych wykonywania pomiarów geodezyjnych miało na celu zapewnienie jednolitości i spójności opracowań geodezyjnych i kartograficznych, usprawnienie, w tym automatyzację, procesów zakładania i aktualizacji baz danych zawierających zbiory danych przestrzennych infrastruktury informacji przestrzennej oraz harmonijność i interoperacyjność tych zbiorów (zob. art. 4 ust. 1a i art. 19 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne; Dz. U. z 2010 r. Nr 193 poz. 1287). Wprawdzie rozporządzenie przewiduje zastosowanie określonych w nim standardów również na potrzeby "typowych postępowań sądowych i administracyjnych" (§§ 1 i 75 - 77), jednak nie sposób przyjąć, by skutkowało to – w wymiarze uniwersalnym, niezależnie od okoliczności konkretnej sprawy – całkowitą dyskwalifikacją i pozbawieniem mocy dowodowej innych dowodów niż dokumenty opracowane wedle reguł wynikających z powołanych przepisów rozporządzenia.
Rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności wymaga, by w toku postępowania organy podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy, dopuszczały przy tym jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem. Szeroka formuła postępowania dowodowego wyklucza możliwość stosowania formalnej teorii dowodowej, według której daną okoliczność można udowodnić wyłącznie za pomocą określonego środka dowodowego.
Przedstawione stanowisko nie stoi oczywiście na przeszkodzie dopuszczeniu dowodu w postaci opinii biegłego geodety czy mapy odpowiadającej standardom technicznym stawianym pomiarom geodezyjnym – w postępowaniu, w którym mogłoby to przyczynić się do wyeliminowania istniejących w świetle innych zgromadzonych dowodów wątpliwości co do okoliczności stanu faktycznego. Z sytuacją taką jednak nie mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie. Jak bowiem wskazano, w okolicznościach tej konkretnej sprawy, w świetle zgromadzonego przez organy materiału dowodowego nie ulega wątpliwości, że ogródek gastronomiczny usytuowany został w granicach pasa drogowego w przyjętym przez organ i zaaprobowanym przez Sąd pierwszej instancji rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.p. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko, że okoliczność tę prawidłowo uznano za udowodnioną.
Nie ulega także wątpliwości, że na organie administracji publicznej spoczywa ciężar udowodnienia faktów związanych z naruszeniem przepisów. Zauważyć jednak trzeba, że z zasady oficjalności postępowania dowodowego nie wynika, że strona może zachowywać się biernie w toku prowadzonego postępowania administracyjnego. Strona, która z danych faktów zamierza wywodzić dla siebie korzystne skutki prawne, zobowiązana jest wskazać organowi te okoliczności i zaoferować dowody, które mogą potwierdzić jej stanowisko.
W rozpatrywanej sprawie Strona, jako profesjonalny podmiot prowadzący działalność gospodarczą, umieściła sporny ogródek gastronomiczny w pasie drogowym. W toku postępowania administracyjnego, o którego wszczęciu strona została prawidłowo powiadomiona, nie przedstawiła jednak argumentów bądź dowodów, które świadczyłyby, że - wbrew twierdzeniom organów – ogródek usytuowany został poza granicami pasa drogowego, a w związku z tym jego umieszczenie nie wymagało zezwolenia zarządcy drogi.
W okolicznościach tej konkretnej sprawy, w świetle zgromadzonego przez organy materiału dowodowego nie ulega wątpliwości, że ogródek usytuowany został w granicach pasa drogowego w przyjętym przez organ i zaaprobowanym przez Sąd pierwszej instancji rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.p. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko, że okoliczność tę prawidłowo uznano za udowodnioną. Organy w pełni wywiązały się w tym zakresie z obowiązku podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy.
Skoro zatem zgromadzone dowody pozwalały na stwierdzenie, że stan faktyczny sprawy – w omawianym zakresie, objętym zarzutem skargi kasacyjnej – został wyczerpująco wyjaśniony, zbędne było podejmowanie dalszych czynności dowodowych. W takiej sytuacji organ nie tylko więc nie był zobligowany do poszukiwania i gromadzenia dalszych środków dowodowych, ale – przez wzgląd na ekonomikę procesową – od czynności takich powinien był się powstrzymać.
Z omówionych względów zgodzić należy się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że organ – w objętym omawianym zarzutem zakresie – zgromadził materiał dowodowy i dokonał wnikliwej analizy okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, działając zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a zatem zarzuty skargi kasacyjnej są w tym zakresie niezasadne.
Należy pamiętać, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania działania organów (art. 8 k.p.a.). W tym kontekście wskazać należy, że w orzecznictwie i doktrynie podkreśla się, że w celu realizacji tej zasady konieczne jest "przede wszystkim ścisłe przestrzeganie prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń stron oraz uwzględniania w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli, przy założeniu, że wszyscy obywatele są równi wobec prawa" (wyrok NSA z dnia 7 grudnia 1984 r., sygn. akt III SA 729/84, ONSA 1984/2, poz. 117; a także A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el 2019, pkt 1 do art. 8).
Podkreśla się również, że realizacja wynikającego z art. 8 k.p.a. wymagania prowadzenia postępowania administracyjnego w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów państwa "jest szczególnie istotne w sprawie, w której uczestnicy postępowania reprezentują rozbieżne lub sprzeczne ze sobą interesy. W takich sprawach szczególna rola uzasadnienia decyzji administracyjnej i wyroku sądu administracyjnego polega na tym, by przekonać stronę, że jej stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło inne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody" (wyrok SN z 16 lutego 1994 r., sygn. akt III ARN 2/94, OSNAPiUS 1994/1, poz. 2). Za naruszające zasadę zaufania obywateli do organów państwa (władzy publicznej) uznaje się zmienność poglądów prawnych wyrażonych w decyzjach organów administracji w odniesieniu do tego samego adresata, wydanych na tle takich samych stanów faktycznych, ze wskazaniem tej samej podstawy prawnej decyzji i bez bliższego uzasadnienia takiej zmiany (wyrok NSA w Łodzi z 8 kwietnia 1998 r., sygn. akt I SA/Łd 652/97, ONSA 1999/1, poz. 27).
Wobec powyższego nie można również stwierdzić, ze w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia tejże zasady. Z niepodważonych przez skarżącego okoliczności faktycznych sprawy jasno wynika, że skarżący nie posiadał zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. W toku postępowania takiego zezwolenia nie przedłożył. Organy natomiast na podstawie zebranego materiału dowodowego ustaliły okres zajęcia pasa drogowego.
Konkludując Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że kontrolowane przez Sąd I instancji decyzje zostały wydane w postępowaniu, które zostało przeprowadzone zgodnie ze standardami procedury administracyjnej. Ze zgromadzonego w aktach materiału dowodowego oraz wydanych w tej sprawie decyzji wynika, że zostały wyjaśnione istotne okoliczności sprawy, których wyjaśnienie było konieczne do zastosowania przepisów prawa materialnego. Ponadto z uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji jednoznacznie wynika, że Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej oceny zaskarżonej decyzji w zakresie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych i prawnych. Podnoszony w tym zakresie zarzut skarżącego kasacyjnie sprowadza się w istocie rzeczy do prezentowania własnych ocen stanu faktycznego. Nieusprawiedliwiony jest zatem procesowy zarzut kasacyjny. WSA, oddalając rozpatrywaną skargę, nie złamał wytykanych mu przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.
Należy też podkreślić, że u.d.p. przewiduje generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń, albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, w tym lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami urządzania drogi lub potrzebami ruchu drogowego (art. 39 ust. 1 pkt 1 u.d.p.). Każde bowiem zajęcie pasa drogowego, w tym przez reklamę lub inny obiekt, np. taki jak ogródek gastronomiczny, wymaga pozwolenia właściwego zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego.
Na koniec godzi się podkreślić, iż powoływanie się przez skarżącego kasacyjnie A. B. na orzeczenie NSA wydane w innej jego sprawie nie mogło odnieść zamierzonego skutku, bowiem okoliczności stanu faktycznego w niniejszej sprawie znacząco różnią się od sprawy rozstrzygniętej wyrokiem NSA z dnia 9 stycznia 2020 r. sygn. akt II GSK 1414/19. We wskazanej wyżej sprawie podstawą rozstrzygnięcia organów była bowiem głównie dokumentacja fotograficzna oraz sporządzony protokół. Natomiast na gruncie niniejszej sprawy organ poddał analizie mapy - zasadniczą i ewidencyjną - w formie prawem przewidzianej oraz w wyniku wizji terenowej potwierdzającej zajęcie pasa drogowego. W aktach wskazano położenie budynku na mapie, który wyznacza obrys jego przyziemia. Bezpośrednio sąsiadujący z ogródkiem gastronomicznym budynek został również wykazany na wyrysie z mapy ewidencyjnej, który wskazuje, gdzie przebiega granica działki ewidencyjnej nr [...].
Zamieszono wydruk mapy zasadniczej oraz wyrys z mapy ewidencyjnej stanowiącej podstawę wpisu do księgi wieczystej, z wrysowanym miejscem lokalizacji nieruchomości Skarżącego usytuowanej, pod numerem [...] na ulicy Ż., przed którą (w pasie drogi) ustawiono sporny ogródek gastronomiczny. Mapa zasadnicza przedstawia kolizje obiektu z liniami rozgraniczającymi. Dokumentacja fotograficzna załączona do akt sprawy jedynie dodatkowo potwierdza ten fakt.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a., ponieważ nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.