Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. (dalej: WSA w W. lub Sąd I instancji) wyrokiem z dnia 10 października 2012 r., sygn. akt VI SA/Wa 942/12 oddalił skargę B. K. na uchwałę Komisji Egzaminacyjnej II stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości do spraw odwołań od wyników egzaminu notarialnego, odbytego w dniach 7-9 września 2011 r. (dalej: Komisja II stopnia) z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...], która ustala jego negatywny wynik.
I
Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia.
W dniach 7-9 września 2012 r. B. K. przystąpiła do egzaminu notarialnego.
Uchwałą nr [...] z dnia [...] października 2011 r. Komisja Egzaminacyjna do spraw aplikacji notarialnej przy Ministrze Sprawiedliwości z siedzibą w K. w sprawie ustalenia wyniku egzaminu notarialnego, działając na podstawie art. 74f § 2 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie (t.j.: Dz. U. z 2008 r. Nr 189, poz. 1158 ze zm.), dalej: p.n. ustaliła, że B. K. uzyskała negatywny wynik z egzaminu notarialnego.
Uchwałą z dnia [...] stycznia 2012 r. Komisja II stopnia utrzymała w mocy zaskarżoną uchwałę. Z treści uzasadnienia uchwały organu odwoławczego wynika, że B. K. uzyskała negatywny wynik z drugiej części egzaminu notarialnego. Ta część egzaminu składała się z dwóch zadań, polegających na sporządzeniu dwóch projektów aktów notarialnych. Zadanie I dwaj egzaminatorzy ocenili pozytywnie, a zadanie II negatywnie. Komisja II stopnia uznała prawidłowość argumentacji egzaminatorów oceniających prace zdającej i nie znalazła podstaw do podniesienia wystawionych ocen. W zakresie I projektu aktu notarialnego Komisja wskazała, że rodzaj i ilość popełnionych przez zdającą błędów nie pozwoliły na podwyższenie oceny z dostatecznej (3) na dobrą (4), zaś w zakresie projektu II aktu notarialnego przyjęła, że podniesienie oceny z niedostatecznej (2) na dostateczną (3) było wykluczone, ponieważ projekt aktu nie został ukończony i przez to nie zawierał wszystkich niezbędnych elementów, przewidzianych w zadaniu. Z tych powodów Komisja stwierdziła, że zdająca uzyskała negatywny wynik z egzaminu notarialnego.
W skardze do WSA w W. B. K. wniosła o uchylenie uchwał organów obu instancji. Argumentowała m.in., że uchwała organu II instancji nie została prawidłowo uzasadniona, a w tej sprawie nie zostały ustalone wszystkie okoliczności istotne z punktu widzenia przepisów prawa materialnego. Skarżąca kwestionowała ocenę dostateczną zadania I drugiej części egzaminu notarialnego twierdząc, że powinna być ona podniesiona na ocenę dobrą.
W odpowiedzi na skargę Komisja II stopnia wniosła o jej oddalenie.
Wyrokiem z dnia 10 października 2012 r. WSA w W. skargę oddalił.
Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z treścią art. 74 § 3 p.n. druga część egzaminu notarialnego w 2012 r. składała się z dwóch zadań, polegających na opracowaniu dwóch projektów aktów notarialnych na podstawie opisanych kazusów. Podczas rozwiązywania zadań zdająca mogła korzystać z tekstów aktów prawnych, komentarzy i orzecznictwa (art. 74 § 8 p.n.). Za sporządzenie I projektu aktu notarialnego zdająca otrzymała dwie oceny pozytywne, więc końcową ocenę dostateczną, zaś za sporządzenie II projektu aktu notarialnego dwie oceny niedostateczne, więc końcową ocenę niedostateczną.
Sąd uznał, że oceniając prace z drugiej części egzaminu notarialnego, członkowie Komisji Egzaminacyjnej prawidłowo zastosowali skalę ocen przewidzianą ustawą i skoro średnia arytmetyczna ocen wystawionych za projekty dwóch aktów notarialnych sporządzonych przez skarżącą wyniosła poniżej 3.00, to za tę część egzaminu notarialnego skarżąca otrzymała ocenę negatywną. Skutkowało to negatywną oceną z całego egzaminu, bo stosownie do art. 74f § 1 p.n. pozytywny wynik z egzaminu notarialnego otrzymuje zdający, który z każdej części tego egzaminu otrzymał ocenę pozytywną.
Sąd I instancji podkreślił, że jego rolą nie jest kolejna ocena prac skarżącej, ale kontrola uchwał wydanych w tym zakresie przez komisje egzaminacyjne. Z uwagi na to, że uchwały te zostały wydane w oparciu o uznanie administracyjne, organy miały swobodę w ocenieniu prac skarżącej, a Sąd co do zasady w te oceny nie mógł ingerować. Zdaniem Sądu Komisja II stopnia zastosowała się do reguł wynikających z treści art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej: k.p.a., gdyż wyczerpująco przeanalizowała kompletny materiał dowodowy sprawy i podała prawne argumenty przemawiające za prawidłowością ocen prac egzaminacyjnych. Komisja II stopnia prawidłowo wyjaśniła w jakiej części uznała za zasadne niektóre zarzuty odwołania i dlaczego nie wpłynęło to na zmianę dokonanych ocen. W tym zakresie Sąd w całości podzielił argumentację organu odwoławczego i za zbędne uznał ponowne jej przytaczanie w uzasadnieniu wyroku, przyjmując, że rodzaj i ilość popełnionych przez skarżącą błędów w pracach egzaminacyjnych, skonfrontowana ze skalą ocen przewidzianą w p.n. nie pozwoliła na podwyższenie ocen z tych prac.
II
Skargę kasacyjną złożyła B. K. Wyrok zaskarżyła w całości. Wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.
Wnosząca skargę kasacyjną na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:
- I. przepisów postępowania, art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy następujących przepisów postępowania administracyjnego:
- 1. art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie żadnych uwag podnoszonych przez stronę w skardze, co skutkowało niewyjaśnieniem stanu faktycznego oraz załatwieniem sprawy z pominięciem słusznego interesu skarżącej;
- 2. art. 8 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób powodujący brak zaufania do organów państwa, budzący wątpliwości co do bezstronności organu;
- 3. art. 11 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie skarżącej przesłanek, którymi kierowano się przy rozpoznawaniu sprawy;
- 4. art. 77 i 80 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego;
- II. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez uzasadnienie wyroku w sposób ogólnikowy i lakoniczny oraz niewyjaśnienie stronie przesłanek, którymi się kierowano przy rozpoznawaniu sprawy;
- III. prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
- 1. art. 85 i 92 p.n. poprzez przyjęcie obowiązku notariusza czynienia wzmianek nieprzewidzianych przez żaden przepis obowiązującego prawa tj. dot. braku okoliczności z ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (t.j.: Dz. U. z 2006 r. Nr 133, poz. 993 ze zm.) oraz dot. niewystąpienia podatków, co do których notariusz nie jest płatnikiem, jak również poprzez uznanie, że brak tych wzmianek jest niezachowaniem wymogów formalnych aktu notarialnego;
- 2. art. 92 p.n. poprzez stwierdzenie nieokreślenia siedziby kancelarii notarialnej, oraz poprzez stwierdzenie, że brak tytułu umowy jest brakiem formalnym aktu notarialnego;
- 3. art. 126 oraz 62612 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (t.j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 101 ze zm.) poprzez mylne przyjęcie, że wniosek wieczystoksięgowy, który nie jest pierwszym pismem w sprawie powinien zawierać adres uczestnika, oraz poprzez mylne przyjęcie, że każdy wniosek powinien być poparty osobną podstawą-dokumentem, zamiast, jak stanowi art. 126 k.p.c., że pismo powinno zawierać wyliczenie załączników;
- 4. art. 36 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) poprzez błędną jego interpretację skutkującą przyjęciem, że możliwe jest wystąpienie tzw. renty planistycznej wbrew interpretacji wynikającej z podawanych w skardze m.in. orzeczeń sądów administracyjnych oraz komentarzy do tej ustawy;
- 5. § 4 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie sposobu pobierania i zwrotu podatku od czynności cywilnoprawnych (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 179 ze zm.) poprzez przyjęcie, że notariusz będący płatnikiem ma obowiązek, w przypadku tzw. umów działowych, określać wartość rzeczy w części przekraczającej wartość udziału we współwłasności przysługującego nabywcy przed jej zniesieniem;
- 6. art. 13 ust. 3 ustawy z dnia 28 lipca 1983 r. o podatku od spadków i darowizn (t.j.: Dz. U. z 2009 r. Nr 93, poz. 768 ze zm.) poprzez przyjęcie jedynie językowej wykładni tego przepisu, oraz poprzez niewzięcie pod uwagę, że ten przepis powinien być interpretowany wespół z art. 7 ust. 1 ustawy, co skutkowało przyjęciem, że wartość służebności mieszkania powinna być obliczona według wartości całej nieruchomości, a nie, prawidłowo, według wartości budynku.
Uzasadniając zarzuty wnosząca skargę kasacyjną stwierdziła, że zaskarżony wyrok Sądu I instancji narusza prawo i powinien zostać uchylony, ponieważ ten Sąd nieprawidłowo przeprowadził kontrolę zaskarżonych uchwał. Skarżąca kasacyjnie przedstawiła obszerną i szczegółową argumentację prawną w zakresie dostatecznej oceny zadania I z drugiej części egzaminu notarialnego, wykazując w ten sposób, że powinna być ona podniesiona na ocenę dobrą.
Komisja II stopnia skorzystała z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną i wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.
III
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej.
Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na jego błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna B. K.oparta została na obu podstawach wskazanych w art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji Sąd II instancji w pierwszej kolejności odnosi się, co do zasady, do naruszenia przepisów postępowania, gdyż ustalenie, że te przepisy nie zostały naruszone w postępowaniu przed Sądem I instancji otwiera drogę do oceny sposobu kontroli prowadzonej przez ten Sąd w zakresie stosowania przepisów prawa materialnego.
W ocenie NSA skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Strona wnosząca ten środek prawny kwestionuje wyrok WSA w W. i stwierdza, że to rozstrzygnięcie narusza treść art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., przy czym jego istota polega na tym, że Sąd I instancji oddalił skargę w sytuacji, gdy organy naruszyły przepisy postępowania w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Jako szczegółowe naruszenie przepisów k.p.a. strona wskazała art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 i art. 80 k.p.a. Zdaniem B. K. naruszenie art. 8 i art. 11 k.p.a. polegało na nie wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy i orzekaniu z pominięciem jej słusznego interesu. Z kolei takie działanie prowadziło do naruszenia zasady zaufania do organów administracji publicznej, bo naruszono art. 11 k.p.a. przez niewyjaśnienie skarżącej przesłanek leżących u podstaw rozpoznania sprawy.
Odnosząc się do tak postawionego zarzutu NSA stwierdza, że zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. z odesłaniem do naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów k.p.a. przed organami spełnia wymogi formalne. Strona skarżąca kasacyjnie podnosi naruszenie tych przepisów, wprawdzie nie wyjaśnia w zarzucie związku między tymi przepisami, ale w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jednoznacznie wskazuje, że wyrok WSA w W. jest wadliwy, bo Sąd I instancji nie stosuje art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i nie uchyla zaskarżonego rozstrzygnięcia w sytuacji, gdy uchwała Komisji II stopnia narusza przepisy procesowe i nie było podstaw do oddalenia skargi.
Z przedstawionych powodów Sąd II instancji może merytorycznie odnieść się do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. oraz art. 77 i 80 k.p.a. Zdaniem NSA ten zarzut nie ma prawnego usprawiedliwienia. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem wnoszącej skargę kasacyjną, że wyrok WSA w W. akceptuje wady postępowania administracyjnego polegające na nie wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy i wadliwej jego ocenie, a przez takie działanie Sąd akceptuje naruszenia art. 77, art. 80 k.p.a., których dopuściły się Komisje I i II stopnia. Twierdzenie takie nie ma oparcia w materiale dowodowym. Analiza akt sprawy i uzasadnienia skarżonego wyroku prowadzi do jednoznacznego wniosku, że ustalenia faktyczne sprawy są bezsporne. Różna jest tylko między stronami ich ocena prawna, ale różnica taka nie może być podstawą do przyjęcia, że doszło do naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Dodać wypada, że ogólnikowe wskazanie w zarzucie treści art. 7 i art. 80 k.p.a. nie pozwala konkretnie odnieść się do kwestionowanego wyroku, skoro strona nie precyzuje w jakim zakresie i jaki przepis art. 77 k.p.a. został naruszony, a przypomnieć należy, że w treści art. 77 k.p.a. wyodrębniono cztery paragrafy.
Sąd II instancji przyjmuje, bo nie może domniemywać naruszeń objętych skargą kasacyjną w zakresie art. 77 k.p.a., że jednoznaczne odniesienie się do stawianego zarzutu może być dokonane tylko z punktu widzenia treści art. 80 k.p.a. Z tych powodów przyjąć należy, że zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a. merytorycznie jest nieuzasadniony. Także zarzut naruszenia art. 80 k.p.a. jest merytorycznie nietrafny, skoro stan faktyczny ustalony w postępowaniu jest oczywisty, bo skarżąca nie kwestionuje braków wykazanych przez Komisję, co do obu projektów aktów notarialnych, ale uważa, że wyżej powinno być ocenione zadanie pierwsze (projekt pierwszego aktu).
Art. 80 k.p.a. stwierdza, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W rozpoznawanej sprawie Komisje obu instancji dokonały takiej oceny i przyjęły, że projekt pierwszego aktu notarialnego zasługuje na ocenę dostateczną ze względu na uchybienia, których dopuściła się skarżąca na etapie jego opracowania. Analiza akt sprawy dowodzi, że egzaminatorzy wytknęli kilkanaście uchybień w tym zakresie, a ze względu na ich charakter uznali, że kwalifikują się one do dwóch grup uchybień o różnym znaczeniu dla wyniku egzaminu, ale łączne ich potraktowanie uzasadnia wystawienie tylko oceny dostatecznej. Ocena ustalona przez egzaminatorów została potwierdzona w opinii dotyczącej zasadności odwołania B. K., w której stwierdzono, że mają na nią wpływ niekwestionowane przez skarżącą wady projektu aktu notarialnego, które należy uznać za istotne zarzuty skierowane pod adresem tego opracowania.
Wskazane zostały w tym zakresie cztery zarzuty i to one przesądziły o braku możliwości do podwyższenia oceny na ocenę dobrą (s. 11 opinii). Komisja II stopnia w uzasadnieniu uchwały wskazuje wyraźnie (s. 15), że istnienie tych wad w projekcie aktu nie daje podstaw do podwyższenia oceny, niezależnie od uznania niektórych argumentów podnoszonych w odwołaniu. WSA w W. akceptując takie stanowisko organów nie narusza prawa, jak twierdzi skarżąca kasacyjnie, ale wskazuje, że sądowa kontrola tego rodzaju sprawy administracyjnej polega tylko na ustaleniu, czy organy dokonały poprawnej oceny ustalonych w sprawie faktów z punktu widzenia przepisów określających sposób prowadzenia egzaminu. Bez wątpienia art. 74e p.n. przy ocenianiu prac egzaminacyjnych nakłada obowiązek brania pod uwagę zachowania wymogów formalnych, właściwości zastosowanych przepisów i umiejętności ich interpretacji oraz poprawności zaproponowanego rozstrzygnięcia.
Te okoliczności były podstawą przyznania oceny, co Sąd I instancji potwierdza, natomiast słusznie przyjmuje, że ustalenie oceny nie jest kompetencją sądu. NSA podziela to stanowisko, co oznacza, że ten zarzut skargi kasacyjnej jest nieusprawiedliwiony.
W ocenie NSA nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Strona twierdzi, że WSA w W. nie uzasadnił wyroku w sposób odpowiadający treści przepisu, ale ograniczył się tylko do ogólnikowych i lakonicznych stwierdzeń. Odniesienie się szczegółowe do tego zarzutu jest niemożliwe, bo strona nie wskazuje jakich elementów nie posiada uzasadnienie wyroku Sądu I instancji wymaganych treścią art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz na czym polega lakoniczność i ogólnikowość zawartej w nim argumentacji. Tej problematyce uzasadnienie skargi kasacyjnej nie poświęca żadnej uwagi, zatem Sąd II instancji nie ma możliwości wypowiedzenia się w tym zakresie, gdyż ten Sąd nie działa z urzędu.
W oczywisty sposób należy przyjąć nietrafność zarzutu naruszenia prawa materialnego. Nieskuteczność i oczywistość braku trafności zarzutu ma dwa poziomy. Pierwszy odnosi się do wymogów formalnych zarzutu z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Skuteczne postawienie takiego zarzutu wymaga wskazania jakie przepisy naruszył Sąd I instancji dokonując kontroli skarżonego rozstrzygnięcia. Skarga kasacyjna tych przepisów nie wskazuje, ani w zarzucie, ani w uzasadnieniu. W takich przypadkach Sąd II instancji nie ma prawnej możliwości oceny naruszeń prawa materialnego, skoro strona nie wskazuje właściwych przepisów, kierunku i zakresu przypisywanego wyrokowi naruszenia. Oczywista bezzasadność zarzutu postawionego w pkt III skargi kasacyjnej B. K. wynika z niezrozumienia pojęcia przepisów prawa materialnego jakim posługuje się art. 174 pkt 1 p.p.s.a. W zarzucie skarga kasacyjna wskazuje liczne przepisy różnych ustaw, które zdaniem strony powinny skutkować jej uwzględnieniem.
Te przepisy, choć ogólnie będące prawem materialnym, nie mogą być w rozpoznawanej sprawie traktowane w tym znaczeniu. W art. 174 pkt 1 p.p.s.a. chodzi o takie przepisy prawa materialnego, które kształtują stosunek publicznoprawny (administracyjny), a więc takie, które określają sytuację prawną skarżącej. W sprawie będącej przedmiotem skargi kasacyjnej przepisami materialnymi są te, które regulują zakres wymagań i tryb prowadzenia egzaminu notarialnego. Nie mogą nimi być przepisy wyznaczające zakres działań notariusza, a więc te przepisy, które stanowią podstawę sporządzonych przez niego aktów notarialnych lub nakładają na ten podmiot obowiązki w związku ze sporządzeniem aktu. Gdyby przyjąć dopuszczalność takiego zarzutu, to NSA wkroczyłby w kompetencje organów administracji publicznej – Komisji I i II stopnia. Rolą sądu określoną przez ustawę nie jest rozstrzyganie sprawy administracyjnej, ale kontrola działalności administracji.
Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 184 p.p.s.a. NSA oddalił skargę kasacyjną jako niemającą usprawiedliwionych podstaw.