Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 23 sierpnia 2011 r. sygn. akt VI SA/Wa 1347/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. (dalej: WSA w W.) po rozpoznaniu sprawy ze skargi E. P. i W. K. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia (NFZ) z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz orzekł o klauzuli ochrony tymczasowej i kosztach postępowania.
Wyrok ten wydano w następującym stanie sprawy:
W dniu [...] października 2010 r. L. Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: Oddział NFZ) ogłosił postępowanie konkursowe nr [...] w sprawie zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej obejmujących rehabilitację leczniczą, w zakresie podstawowym – fizjoterapia ambulatoryjna na terenie miasta L. Wartość zamówienia określono na kwotę nie większą niż 10.810.330,00 zł na okres rozliczeniowy od 1 stycznia 2011 r. do 31 grudnia 2013 r.
W odpowiedzi na ogłoszenie oferty złożyło 25 świadczeniodawców, w tym [...], reprezentowany przez E. P. i W. K., których ofertę w dniu [...] października 2010 r. zarejestrowano pod nr [...]. W rankingu otwarcia oferta ta zajęła 17 miejsce z wynikiem 35,8 punktów.
W dalszej części postępowania przeprowadzono z oferentami negocjacje celem ostatecznego ustalenia liczby i ceny świadczeń opieki zdrowotnej. Z protokołu końcowego negocjacji z dnia [...] listopada 2010 r. dotyczącego świadczeniodawcy wynika, że ostateczną liczbę świadczeń ustalono na 456.000 jednostek o wartości jednostki 1,00 zł. W rankingu końcowym świadczeniodawca zajął miejsce 17 z łączną liczbą punktów wynoszącą 35,23.
Z protokołu posiedzenia komisji konkursowej w części niejawnej z dnia [...] grudnia 2010 r. wynika, że do zawarcia umów wybrano 20 ofert. Wśród nich nie znalazła się oferta E. P. i W. K. Od rozstrzygnięcia konkursu świadczeniodawcy złożyli odwołanie. Zarzucili w nim, że skład komisji przeprowadzającej negocjacje był niezgodny z przepisami, ponieważ zamiast 3 liczył tylko 2 członków. Ponadto, pominięto w ocenie oferty kryterium kompleksowości, które spełnili, a pomimo tego uzyskali za nie 0 punktów. Stanowiło to o naruszeniu zasad uczciwej konkurencji, a przez to ich interesu prawnego poprzez pozbawienie możliwości zawarcia umowy.
Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] Dyrektor Oddziału NFZ odwołania nie uwzględnił. W jego ocenie konkurs ofert przeprowadzono zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 z późn. zm.), dalej: ustawa o świadczeniach, tj. zasadą równego traktowania oferentów, w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Przy ocenie ofert stosowano jednolite kryteria wobec wszystkich świadczeniodawców, tj. jakości, dostępności i ciągłości.
Natomiast nie stosowano kryterium kompleksowości zgodnie z zarządzeniem Prezesa NFZ nr 73/2009/DSOZ. Oceny ofert dokonano przy wykorzystaniu systemu informatycznego. W toku postępowania prowadzono z zainteresowanymi negocjacje, po których sporządzono ranking końcowy ofert, w którym zostały one uszeregowane w kolejności wynikającej z łącznej liczby uzyskanych punktów. Na tej podstawie komisja dokonała wyboru oferentów wskazanych do zawarcia umowy, do wyczerpania wartości zamówienia określonego w ogłoszeniu o konkursie. Oferta odwołujących się nie została zakwalifikowana do zawarcia umowy z uwagi na miejsce zajęte w rankingu.
Odnosząc się do zarzutów odwołania uznano, że negocjacje zostały przeprowadzone we właściwy sposób. Nie prowadziła ich komisja, lecz zespół powołany przez przewodniczącego komisji, którego skład nie musiał odpowiadać składowi komisji.
Od decyzji tej świadczeniodawcy wnieśli odwołanie. Zarzucili organowi I instancji, że nie wyjaśnił w sposób dokładny stanu faktycznego dotyczącego możliwej stronniczości członków komisji, jak też nie wyłączył z postępowania członka komisji, mimo że zachodziły okoliczności określone w art. 24 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej: k.p.a. Wnieśli skargę na sposób wykonywania obowiązków przez przewodniczącą komisji. Wskazali, że nie udzielono im informacji dotyczących składu komisji i przebiegu negocjacji w odniesieniu do innych oferentów. Podtrzymali także poprzednio wyrażone stanowisko o niezgodności składu komisji z przepisami prawa, stosownie do art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach oraz o pominięciu kryterium kompleksowości przy ocenie ofert.
Ponadto wskazali, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełniało wymagań art. 107 § 3 k.p.a. Okoliczności te stanowiły w ich ocenie naruszenie zasad uczciwej konkurencji wynikających z art. 134 ustawy o świadczeniach. Wobec tego zażądali uwzględnienia odwołania i unieważnienia konkursu oraz ponownego jego przeprowadzenia.
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. Prezes NFZ utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy stwierdził, że jego rolą nie było ponowne przeprowadzenie konkursu, lecz ocena, czy w toku postępowania doszło do naruszenia jego zasad, które naruszyłyby interes prawny oferenta. Oceny tej organ odwoławczy powinien dokonać tylko w takich granicach.
Zdaniem Prezesa NFZ postępowanie konkursowe przeprowadzono zgodnie z przepisami prawa i jego zarządzeniami. Oceny punktowej ofert dokonywano na podstawie wypełnionych przez oferentów ankiet i udzielonych w nich odpowiedzi na zawarte tam pytania, z pominięciem kryterium kompleksowości, które w przypadku świadczeń obejmujących rehabilitację leczniczą nie miało zastosowania. Wartość końcowa oferty wynikała z sumowania punktów jednostkowych. Stan faktyczny sprawy został wyjaśniony w sposób należyty, a zarzucana stronniczość członków komisji nie została przez odwołujących się wykazana. Komisja przy ocenie ofert działała prawidłowo, stosując kryteria przewidziane w obowiązujących ją przepisach. Zgodny z prawem był również skład komisji i zespołów, które zostały w jej ramach powołane do przeprowadzenia negocjacji z oferentami. Brak było także podstawy do wyłączenia członków komisji od udziału w jej pracach.
Postępowanie przeprowadzono z zachowaniem zasad równego traktowania wszystkich świadczeniodawców, a oceny ofert dokonano w oparciu o jednakowe dla wszystkich kryteria. Zaskarżoną decyzję uznano za zgodną z prawem, odpowiadającą dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a.
Decyzja powyższa została zaskarżona do WSA w W. przez E. P. i W. K. Podniesione w skardze zarzuty odpowiadały sformułowanym w dotychczas wniesionych przez nich środkach zaskarżenia. Dodatkowo skarżący zarzucili, że zaskarżona decyzja nie zawierała daty wydania, a Prezes NFZ nie odniósł się do wszystkich zarzutów odwołania. Postępowanie zostało przeprowadzone w sposób niegwarantujący zachowania uczciwej konkurencji, czym naruszono art. 134 ustawy o świadczeniach.
W odpowiedzi na skargę Prezes NFZ wniósł o jej oddalenie.
Wyrokiem z dnia 23 sierpnia 2011 r. WSA w W. uwzględnił skargę, orzekając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a.
Na wstępie swoich rozważań Sąd odniósł się do zarzutu naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie Sądu I instancji tę wadę należało zakwalifikować jako nieistotną i niestanowiącą bezwzględnej wadliwości decyzji. Z analizy akt sprawy ("karty rozpatrzenia odwołania") wynikało bowiem, że decyzja została przez Prezesa NFZ podpisana [...] kwietnia 2011 r., zwłaszcza że spór między stronami nie dotyczył stanu prawnego lub faktycznego, w którym zapadło rozstrzygnięcie.
Następnie Sąd I instancji zwrócił uwagę, że postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami jest co do zasady dwufazowe. Może zakończyć się na etapie konkursu, który nie jest postępowaniem administracyjnym, jeżeli żaden z uczestników postępowania nie skorzysta z dostępnych środków zaskarżenia. Jeżeli jednak wniesiono odwołanie, to inicjuje ono fazę administracyjną, do której zastosowanie mają przepisy k.p.a. w zakresie niewyłączonym przez przepisy ustawy o świadczeniach.
Stosownie do art. 152 ust. 1 tej ustawy świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez NFZ zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154 ustawy. Do zasad tych należy równe traktowanie świadczeniodawców, zachowanie uczciwej konkurencji, porównywanie ofert według kryteriów wskazanych w art. 148, a także wybór oferty lub większej liczby ofert, które zapewniają ciągłość udzielania świadczeń, ich kompleksowość, dostępność oraz przedstawiają najkorzystniejszy bilans ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia. Celem postępowania odwoławczego jest więc weryfikacja w trybie postępowania administracyjnego zasad udzielania zamówienia, w szczególności ocena czy interes prawny odwołującego nie doznał uszczerbku, a nie ponowne przeprowadzenie konkursu.
Uszczerbek interesu może nastąpić, jeżeli w procedurze zawierania umów doszło do naruszenia przez podmiot prowadzący postępowanie zasad, które miały wpływ na ocenę możliwości zawarcia umowy ze stroną odwołującą się. Dla tego celu niezbędne jest ujawnienie i zbadanie wszelkich okoliczności związanych z punktacją będących podstawą ocen dokonywanych w odniesieniu do poszczególnych wymagań stawianych w ogłoszeniu. Taki zakres postępowania odpowiada celom ustawy.
Mając na względzie powyższe Sąd I instancji uznał, że Prezes NFZ nie wywiązał się prawidłowo z tych obowiązków. Nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności sprawy i w sposób dowolny ocenił zebrane dowody. Sąd podzielił także zarzut skargi odnoszący się do niewłaściwego składu komisji podczas negocjacji, który był niezgodny z rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zapraszania do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej oraz jej zadań (Dz. U. Nr 273, poz. 2719), dalej: rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. Liczba członków komisji powinna być nieparzysta i wynosić co najmniej 3. Tymczasem podczas negocjacji był to skład tylko dwuosobowy, co stanowiło naruszenie art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach.
Oceny tej nie mogła zmienić treść § 8 ust. 1 Regulaminu pracy komisji prowadzącej postępowanie w sprawie zawarcia umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej, stanowiącego załącznik do uchwały nr 36/2005/I Rady NFZ z dnia 4 października 2005 r. (dalej: Regulamin pracy komisji). Stosownie do powołanego art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach negocjacje w części niejawnej postępowania prowadzić mogła komisja konkursowa. Dlatego delegowanie tych uprawnień na utworzony zespół stanowiło naruszenie przepisu ustawy, ponieważ zespół nie mógł zastąpić komisji. Prezes NFZ pominął także w swoich ustaleniach fakt składu osobowego powołanych zespołów przeprowadzających negocjacje, zwłaszcza ustalenie czy miały tę samą czy też różną liczbę członków w odniesieniu do poszczególnych oferentów, co ma istotne znaczenie w aspekcie zasady równego traktowania świadczeniodawców oraz uczciwej konkurencji. Ocena oferentów powinna odbywać się z zachowaniem tych samych kryteriów, przez równoważne liczebnie i tożsame osobowo komisje konkursowe.
Sąd I instancji zakwestionował słuszność stanowiska Prezesa NFZ odnoszącego się do pominięcia przy ocenie ofert kryterium kompleksowości, o jakim mowa w art. 148 ustawy o świadczeniach oraz w tabeli 1.6 załącznika nr 1 zarządzenia Prezesa NFZ nr 73/2009/DSOZ z dnia 13 listopada 2009 r., poprzez brak dostatecznego wyjaśnienia i udowodnienia tej kwestii. Zwrócił przy tym uwagę, że z art. 148 pkt 1 ustawy wynika, że organ nie może dowolnie wyłączać któregokolwiek ze wskazanych kryteriów wyboru oferty, a jedynie je poszerzyć, na co wskazuje użycie zwrotu "w szczególności". Pomięcie kryterium kompleksowości stanowiło więc o naruszeniu przepisu prawa materialnego.
Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Sąd I instancji zalecił, by Prezes NFZ dokonał w szczególności oceny postępowania pod kątem prawidłowości powołania komisji konkursowej i jej działalności w części niejawnej konkursu na etapie negocjacji z oferentami, a następnie analizy porównawczej ofert.
Skargę kasacyjną od wyroku z dnia 23 sierpnia 2011 r. wniósł uczestnik postępowania – C. M. "S." Sp. z o.o., zaskarżając go w całości i domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasadzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca strona zarzuciła:
- I. naruszenie prawa materialnego, tj.:
- 1. art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach w zw. z § 8 Regulaminu pracy komisji, poprzez wadliwą subsumcję wyrażającą się w przekonaniu, że zespoły powoływane w ramach komisji nie mogą wykonywać zadań w zakresie negocjacji z oferentami, podczas gdy zgodnie z § 8 Regulaminu pracy komisji to przewodniczący decyduje, do jakich zadań powołać zespół, a zakres tych zadań ograniczony jest jedynie zakresem właściwości komisji,
- 2. art. 148 ustawy o świadczeniach poprzez jego niewłaściwą subsumcję wyrażającą się w przyjęciu, że organ przeprowadzający postępowanie konkursowe zobowiązany jest do uwzględnienia wszystkich kryteriów w nim wskazanych, podczas gdy możliwe jest dostosowanie kryteriów ocen w zależności od konkretnego świadczenia, jeżeli będą one jawne dla oferentów i nie będą podlegały zmianie w trakcie postępowania, stosownie do art. 147 cyt. ustawy;
- II. naruszenie przepisów postępowania, tj.
- 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w oparciu o naruszenie prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy,
- 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 148 ustawy o świadczeniach w zw. z § 8 Regulaminu pracy komisji poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w oparciu o naruszenie prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy,
- 3. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji, pomimo że organ działał zgodnie z literą prawa, w szczególności nie naruszył art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie objętej skargą kasacyjną nie zachodziły przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, zatem istnieją okoliczności do merytorycznego rozpoznania skargi.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Wnosząca skargę kasacyjną jako podstawę skargi kasacyjnej wskazuje naruszenie przepisów prawa materialnego polegające na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach w związku z jej art. 148 i § 8 Regulaminu pracy komisji. Równocześnie wskazuje naruszenie przepisów postępowania, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 tej ustawy i art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną naruszenie przepisów postępowania polegało na wydaniu przez Sąd I instancji wyroku, który narusza prawo materialne, a więc art. 142 ust. 6 i 148 ustawy o świadczeniach.
Oparcie skargi kasacyjnej na obu podstawach wskazanych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. wymusza tryb oceny naruszeń prawa wskazanych w skardze kasacyjnej. Zasadniczo NSA w pierwszej kolejności musi odnieść się do naruszeń prawa procesowego, bo tylko przy przyjęciu, że stan faktyczny sprawy został przez Sąd I instancji ustalony zgodnie z przepisami prawa, można przejść do oceny sposobu stosowania prawa materialnego. Błędy w zakresie wykładni prawa lub niewłaściwego jego stosowania mogą być rozważane tylko w warunkach braku naruszeń prawa procesowego.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa procesowego stwierdzić należy, że został on postawiony w sposób wadliwy, bo w istocie wnosząca skargę kasacyjną nie wskazuje jakie przepisy postępowania zostały naruszone przez Sąd I instancji. Zbudowanie zarzutu na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. oznacza, że przedmiotem zarzutu skargi kasacyjnej jest naruszenie przepisów prawa materialnego, gdyż wskazany przepis stanowi jednoznacznie, że uchylenie decyzji organów NFZ nastąpiło ze względu na naruszenie prawa materialnego, które zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną miało wpływ na wynik sprawy. Z tego też względu NSA musi przyjąć, że zarzut naruszenia prawa procesowego nie ma usprawiedliwionych podstaw. W konsekwencji oznacza to, że Sąd II instancji nie może odnosić się do wskazanych naruszeń przepisów k.p.a., które zostały podniesione w skardze kasacyjnej.
Skutkiem tak sformułowanego zarzutu musi być przyjęcie, że skarga kasacyjna została oparta na podstawie kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. W ocenie NSA ten zarzut jest nietrafny. Strona skarżąca kasacyjnie podnosi, że wyrok WSA w W. jest wadliwy dlatego, że ten Sąd dokonał błędnej wykładni art. 142 ust. 6 w związku z art. 148 ustawy o świadczeniach.
Art. 142 ust. 6 ustawy stanowi, że w części niejawnej konkursu ofert komisja może przeprowadzić negocjacje w celu ustalenia okoliczności wskazanych w pkt 1 i 2 tego przepisu. Poza sporem pozostaje, że negocjacje ma prowadzić komisja, zatem trafnie wskazał WSA w W., że te czynności postępowania konkursowego są przypisane do kompetencji komisji konkursowej. Sposób działania komisji jest określony przepisami prawa.
Art. 139 ust. 4 ustawy o świadczeniach stanowi, że w celu przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej dyrektor oddziału wojewódzkiego NFZ powołuje komisję, przy czym tryb jej działania określa regulamin uchwalony przez Radę Funduszu. Z treści art. 139 ust. 5 ustawy wynika, że tryb powołania, odwołania oraz zadania takiej komisji określi minister właściwy do spraw zdrowia w drodze rozporządzenia. Wykonaniem tej delegacji jest rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. W ramach tego aktu Minister jednoznacznie określił w § 5 – § 7 skład takiej komisji oraz jej uprawnienia. W tych przepisach nie dano organom NFZ upoważnienia do modyfikacji składu i zasad działania komisji. Z tego też powodu trafnie wskazał WSA w W., że takich modyfikacji nie może wprowadzać regulamin działania komisji. Oznacza to, że w zakresie czynności przypisanych komisji nie mogą działać inne podmioty, zatem nie można akceptować sytuacji, w której niektóre etapy postępowania prowadzą zespoły wyodrębnione z komisji na podstawie przepisów wewnętrznych tworzonych przez organy NFZ.
Z tego też powodu NSA w pełni akceptuje pogląd wyrażony w zaskarżonym wyroku, zgodnie z którym działanie na podstawie § 8 Regulaminu pracy komisji stanowi naruszenie powszechnie obowiązujących przepisów prawa, a to jest wystarczająca podstawa do uchylenia decyzji objętych skargą.
Z tych powodów mając na uwadze treść art. 184 p.p.s.a. skarga kasacyjna podlega oddaleniu jako niemająca usprawiedliwionych podstaw.