Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej też WSA lub Sąd I instancji) wyrokiem z 29 września 2014 r. oddalił skargę E. F. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] września 2012 r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym.
Wyrok ten wydano w następującym stanie sprawy:
Decyzją z [...] maja 2010 r., Naczelnik Urzędu Celnego w K. nałożył na E. F. karę pieniężną w kwocie 8 000 zł. za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji. Organ stwierdził, że doszło do naruszenia art. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym, polegającego na tym, że w dniu kontroli – tj. w dniu 19 grudnia 2007 r., wykonywany był przewóz niezarobkowy na potrzeby własne przez osobę, która nie była pracownikiem przedsiębiorcy. Z uzyskanych informacji wynikało bowiem, że kierujący w tym dniu pojazdem należącym do skarżącego zawarł z przedsiębiorcą umowę cywilnoprawną, co zdaniem organu świadczy o tym, że nie był on pracownikiem E. F. w rozumieniu art. 2 Kodeksu pracy.
Strona wniosła odwołanie od tej decyzji.
Dyrektor Izby Celnej w K. decyzją z [...] września 2012 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy ustalono, iż podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 19 grudnia 2007 r. przewoźnikiem było Przedsiębiorstwo Produkcyjno – Handlowe E. F., a przewóz był dokonywany na potrzeby własne. W toku kontroli kierowca pojazdu oświadczył, że nie posiada licencji na wykonywanie transportu drogowego rzeczy i że jest zatrudniony na podstawie umowy o dzieło. Odwołując się do art. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym organ stwierdził, że przewóz dokonywany w dniu 19 grudnia 2007 r. nie spełniał warunków przewozu na potrzeby własne albowiem kierowca wykonujący transport drogowy w tym dniu nie był pracownikiem w rozumieniu art. 2 Kodeksu Pracy. Wobec powyższego uznano, że naruszony został przepis art. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym, co skutkowało nałożeniem na przedsiębiorcę kary w wysokości 8 000 zł.
W skardze na tę decyzję E. F. zarzucił organowi naruszenie art. 2, 6, 7 i 8 ust. 2 Konstytucji RP, art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 15, 35 § 1 i 3 k.p.a. oraz art. 92 ust. 1 i nast., a także art. 93 ust. 1 i nast. i art. 95 ustawy o transporcie drogowym, jak również art. 45 § 1 i 48 Kodeksu wykroczeń.
Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę.
Sąd I instancji stwierdził, że organy obu instancji w sposób prawidłowy zastosowały normy obowiązujące w dacie wydawania opisanych wyżej decyzji.
WSA wskazał, że zarówno w dacie wydania decyzji przez organ pierwszej instancji jak i przez organ odwoławczy obowiązujące wówczas przepisy nie przewidywały możliwości stwierdzenia, że nałożona na stronę kara uległa przedawnieniu. Taką możliwość wprowadziła dopiero nowelizacja art. 92 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (obecnie: Dz. U. z 2013 r., poz. 1414 ze zm. – zwanej dalej u.t.d.) dokonana ustawą z dnia 5 kwietnia 2013 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz ustawy o czasie pracy kierowców (Dz.U. poz. 567 ze zm.). Nowelizacja ta weszła jednakże w życie dopiero w dniu 16 lipca 2013 r., a więc już po dacie wydania decyzji przez organ odwoławczy.
Dalej Sąd I instancji wskazał, że do tego rodzaju kar nie miały również zastosowania przepisy ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (Dz. U. z 2013 r., poz. 482 ze zm.) albowiem ustawa ta ma zastosowanie wyłącznie w zakresie trybu, w jakim nakładane są grzywny określone w art. 92 ust. 1 i 3 u.t.d. (ust. 5 cyt. przepisu). Zarówno wykładnia logiczna jak i systemowa art. 92 ust. 5, ustawy wyklucza możliwość rozszerzenia zakresu zastosowania Kodeksu wykroczeń na kary pieniężne nakładane w drodze decyzji wydanej w oparciu o art. 92a i 93 u.t.d.
WSA uznał, że kluczową kwestią w realiach rozpoznawanej sprawy było ustalenie, czy kierowca wykonujący w dniu 19 grudnia 2007 r. przewóz rzeczy był pracownikiem skarżącego. Sąd odwołując się do art. 4 pkt 4 a) u.t.d. wskazał, że w ustawie o transporcie drogowym nie zdefiniowano pojęcia pracownika, którym to pojęciem posłużono się w omawianym przepisie. Stąd też, w ocenie WSA organy zasadnie sięgnęły do ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r., Nr 21, poz. 94 ze zm.), powołując definicję pracownika zawartą w art. 2 tej ustawy oraz odwołując się do treści art. 22 definiującego cechy stosunku pracy.
Zdaniem Sądu I instancji ustawodawca w ustawie o transporcie drogowym nie bez powodu posłużył się pojęciem "pracownik", nie definiując go zarazem. Stworzono tym samym podstawy do sięgnięcia do legalnej definicji pojęcia pracownika sformułowanej w art. 2 Kodeksu pracy, co znajduje uzasadnienie m.in. w wykładni systemowej i celowościowej, gdyż pozwala na przyjęcie jednolitego rozumienia znaczenia tego zwrotu na gruncie różnorakich aktów normatywnych – w tym ustawy o transporcie drogowym. WSA wywodził zatem, że umowa o pracę nie obejmuje swym zakresem osoby zatrudnionej na podstawie cywilnoprawnej umowy zlecenia lub umowy o dzieło, co wyklucza uznanie, iż w ocenianych okolicznościach spełniona została przesłanka niezarobkowego przewozu drogowego, o której mowa w art. 4 pkt 4 lit. a) u.t.d.
W ocenie Sądu I instancji powołane przez skarżącego szczególne okoliczności (nagły atak zimy), w jakich przyszło wykonywać transport drogowy nie mogły stanowić przesłanki zwalniającej przedsiębiorcę z odpowiedzialności za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym. Sąd I instancji wskazał, że przesłanki egzoneracyjne, których wystąpienie umożliwia uchylenie się od odpowiedzialności za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym określone zostały w jej art. 92b i 92c. Art. 92b odnosi się do kwestii dotyczących organizacji przedsiębiorstwa i nadzoru nad kierowcami, zaś art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. wskazuje, że przesłanką do odstąpienia od wszczęcia postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej lub też umorzenia takiego postępowania może być wystąpienie zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć. Zdaniem WSA zawarcie umowy, której przedmiotem jest należyte utrzymanie dróg gminnych w okresie zimowym, co oznacza zabezpieczenie odpowiednich środków oraz zasobów (również ludzkich) w celu wykonania wspomnianych postanowień umowy, wyklucza możliwość akceptacji poglądu, zgodnie z którym gwałtowne opady śniegu oraz spadek temperatury w miesiącu grudniu (a więc w czasie, gdy dokonywany był przewóz) stanowią okoliczność o charakterze nieprzewidywalnym.
Na koniec Sąd I instancji zauważył, że w istocie pomiędzy datą kontroli – tj. dniem 19 grudnia 2007 r. a datą wydania decyzji przez organ pierwszej instancji - 6 maja 2010 r., upłynął znaczny okres czasu, co ze wszech miar jest naganne, nie mniej jednak skarżący nie wykazał, że poniósł z tego tytułu ujemne konsekwencje, a wobec tego zarzut ten nie mógł mieć wpływu na końcową ocenę kontrolowanej decyzji.
Skargę kasacyjną od opisanego wyżej wyroku wniósł E. F. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj. art. 2 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) w zw. z art. 92 ust. 1 i 2 oraz art. 93 ust. 1 i nast. ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2007r. Nr 125, poz. 874, ze zm.) poprzez uznanie, że art. 45 § 1 i art. 48 Kodeksu wykroczeń nie mają zastosowania w przedmiotowej sprawie.
Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania - tj. art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez uznanie, że zaskarżona decyzja Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] września 2012r., utrzymująca w mocy decyzję Naczelnika Urzędu Celnego w K. z dnia [...] maja 2010 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej na skarżącego na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, nie zawiera uchybień, mimo iż, zawiera brak podstawy prawnej do jej nałożenia w wymierzonej wysokości, tj. 8000 zł., co skutkuje wypełnieniem przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji.
Na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz o zasądzenie koszów postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzono, że utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji wydanej przez Dyrektora Izby Celnej w K. po ponad 2 letnim okresie od jego - zdaniem organu - popełnienia, narusza art. 45 § 1 Kodeksu wykroczeń.
Taką podstawę prawną skarżący upatrywał na podstawie przeprowadzonej wykładni na zasadzie analogii legis, które to wnioskowanie obejmuje:
- - ustalenie, iż określony fakt nie został unormowany przez przepisy prawne;
- - ustalenie, że istnieje przepis prawny, który reguluje sytuację pod istotnymi względami podobne do faktu nieunormowanego;
- - powiązanie z faktem prawnym nieunormowanym podobnych lub takich samych konsekwencji prawnych, co z faktem bezpośrednio uregulowanym przez przepisy prawne.
Kasator wskazywał, że bezsporne jest, iż w dniu 6 maja 2010 r., to jest w dacie wydania decyzji o nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej wg ustawy o transporcie drogowym, jak i później - w ustawie tej nie ma przepisu, który dotyczyłby okresu przedawnienia, tj. ustanowienia przez ustawodawcę czasokresu, który określałby w jakim maksymalnym okresie organ może wydać decyzję o nałożeniu kary pieniężnej od chwili popełnienia czynu lub wystąpienia zdarzenia, które ta kara by obejmowała.
Zdaniem skarżącego kasacyjnie najbardziej zbliżonym unormowaniem, którego brakuje w ustawie o transporcie drogowym w tym zakresie jest art. 45 § 1 Kodeksu wykroczeń. Z tej też racji - przepis ten - zdaniem skarżącego - najlepiej chroni w demokratycznym państwie prawa strony stosunku administracyjno-prawnego przed nieuzasadnioną zwłoką organu wydającego decyzję ingerującą bezpośrednio w sytuację finansową drugiej strony.
Skarżący kasacyjnie podnosił też, że poniósł szkodę finansową w kwocie 8000 zł z tytułu nałożonej kary pieniężnej. Co przeczy konstatacji Sądu I instancji, że nie poniósł ujemnych konsekwencji w związku ze znacznym upływem czasu między datą kontroli (19 grudnia 2007 r.) a datą wydania decyzji prze organ I instancji ([...] maja 2010 r.).
W ocenie skarżącego sytuacja ta przeczy konstytucyjnej zasadzie demokratycznego państwa prawnego, zgodnie z którą skarżący nie może być narażony, tak przez ustawodawcę, jak i organ administracji publicznej na ujemne konsekwencje prawne w sferze finansowej, na które nie ma on żadnego wpływu, a które to konsekwencje faktyczne i prawne są wynikiem nierzetelnego i niezgodnego z prawem działania administracji, np. w formie nieterminowego załatwienia sprawy w ustawowym terminie (art. 35 i nast. kpa).
Na koniec skarżący wskazywał, że dopuszczenie przez WSA w Gliwicach do utrzymania w obrocie prawnym decyzji, która nakłada na skarżącego karę pieniężną w transporcie drogowym bez podania w jej sentencji podstawy prawnej dotyczącej wysokości kary - musi budzić uzasadniony sprzeciw.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Izby Celnej w K. wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zw. dalej p.p.s.a. – Dz.U.2016.718 j.t.) rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji.
Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336).
Przy skorzystaniu w skardze kasacyjnej z podstawy określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zakres oceny Sądu jest ograniczony do badania, czy wskazane przepisy prawa materialnego zostały naruszone przez ich błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i na czym to naruszenie polegało. Natomiast w myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Sąd kontroluje, czy w trakcie orzekania przed sądem pierwszej instancji nie doszło do naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie może więc samodzielnie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować.
W niniejszej sprawie skargę kasacyjną oparto na obu podstawach wymienionych w art. 174 p.p.s a.
Zarzut naruszenia przepisów postępowania powiązano z naruszeniem art.134 § 1 p.p.s.a. przez uznanie, że zaskarżona decyzja nie zawiera uchybień mimo, iż w ocenie skarżącego kasacyjnie zawiera brak podstawy prawnej dotyczącej wysokości nałożonej kary.
Zarzut ten nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zarówno w decyzji organu pierwszej instancji z 6 maja 2010 r., jak i w utrzymującej ją w mocy decyzji Dyrektora Izby Celnej w K. z [...] września 2012 r. wskazano podstawy prawne. Przy tym w odniesieniu do decyzji organu I instancji podstawy prawne wydania tejże decyzji, umiejscowione są w jej końcowej części - w tym są to przepisy określające rodzaj stwierdzonego naruszenia (wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji, z wyłączeniem taksówek - pkt 1.1. załącznika do u.t.d.) i wysokość kary pieniężnej jakiej podlega to naruszenie (8.000 zł.).
Także decyzja organu odwoławczego, zawiera podstawy prawne określające rodzaj stwierdzonego naruszenia i wysokość kary pieniężnej, jakiej podlega to naruszenie oraz przepisy określające charakter rozstrzygnięcia organu odwoławczego. Przy tym w podstawach tych uwzględniono zmiany wprowadzone ustawą z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (DZ.U. z dnia 15 listopada 2011 r. dalej: "ustawa zmieniająca") Zgodnie z art. 10 ustawy zmieniającej, przepisy ustawy o transporcie drogowym, w brzmieniu nadanym tą ustawą, stosuje się w sprawach o nałożenie kary pieniężnej za naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego, wszczętych i nie zakończonych decyzją ostateczną przed dniem jej wejścia w życie. Zgodnie z art. 11 ustawy zmieniającej weszła ona w życie z dniem 1 stycznia 2012r.
Ostatecznie wskazać też należy, że zarówno w dniu kontroli tj. 19 grudnia 2007 r., jak też w dniu wydania decyzji przez organy I i II instancji, wynikająca z ustawy o transporcie drogowym kara pieniężna za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji wynosiła 8 000 zł.
Wobec powyższego tak sformułowany zarzut naruszenia art.134 p.p.s.a. nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zarzut naruszenia prawa materialnego został oparty na naruszeniu art.2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 92 ust.1 i 2 oraz art. 93 ust. 1 i nast. u.t.d poprzez uznanie, że art. 45 § 1 i art. 48 Kodeksu wykroczeń nie mają zastosowania w przedmiotowej sprawie.
Rozpatrując ten zarzut należy zauważyć, że od dnia 15 sierpnia 2013 r. Ustawa o transporcie drogowym zawiera już w swojej treści, wprowadzony ustawą z dnia 5 kwietnia 2013 r. o zmianie u.t.d. oraz ustawy o czasie pracy kierowców (Dz.U. 2013.561) dodany do art. 92c ust. 1 u.t.d. pkt. 3, zgodnie z którym: "Nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym od dnia ujawnienia naruszenia upłynął okres ponad 2 lat". Przepis ten jednak nie miał zastosowania w sprawie, ponieważ zaskarżona decyzja wydana została przed jego wejściem w życie.
W stanie prawnym obowiązującym przed tą datą u.t.d. nie zawierała regulacji w zakresie przedawnienia kar w transporcie drogowym.
Trybunał Konstytucyjny, wypowiadając się w tym zakresie, wielokrotnie wskazywał, że wprowadzenie do systemu prawnego instytucji przedawnienia zobowiązań, z uwagi na brak konstytucyjnej regulacji tej problematyki, jak również nadanie jej konkretnego kształtu, w tym określenia terminu przedawnienia, pozostaje w sferze uznania ustawodawcy (vide wyrok TK z dnia 23 maja 2005 r., sygn. akt SK 44/04, OTK ZU nr 5/A/2005, poz. 52; postanowienie TK z dnia 7 września 2009 r., sygn. akt Ts 389/08, OTK-B 2009/5/431; wyrok TK z dnia 17 lipca 2012 r., sygn. akt P 30/11, OTK-A 2012/7/81, Dz.U.2012/848).
Zasadniczym motywem takiego stanowiska jest publicznoprawny charakter kary, jako kary administracyjnej, do której nie stosuje się przepisów prawa karnego. Jej nałożenie nie jest konsekwencją dopuszczenia się czynu zabronionego, lecz skutkiem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem, na co wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 31 marca 2008 r. sygn. akt: SK 75/06.
Prawidłowe jest zatem stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, że do tego rodzaju kar nie miały i nie mają zastosowania przepisy ustawy z dnia 20 maja 1971r. Kodeks wykroczeń (tekst jednolity: Dz. U. z 2013r., poz. 482 ze zm.) albowiem ustawa ta ma zastosowanie wyłącznie w zakresie trybu, w jakim nakładane są grzywny określone w art. 92 ust. 1 i 3 u.t.d. (ust. 5 cyt. przepisu). Zarówno wykładnia logiczna jak i systemowa art. 92 ust. 5 u.t.d. wyklucza możliwość rozszerzenia zakresu zastosowania kodeksu wykroczeń na kary pieniężne nakładane w drodze decyzji wydanej w oparciu o art. 92a i 93 u.t.d. W tym kontekście sformułowane w skardze zarzuty dotyczące niezastosowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach przepisów normujących przedawnienie w Kodeksie wykroczeń uznać należy za bezzasadne.
Ostatecznie odnosząc się do argumentów zawartych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnieść należy, że nałożona kara administracyjna jest następstwem stwierdzenia przez organ nieprzestrzegania przez skarżącego przepisów prawa publicznego – ustawy o transporcie drogowym, nie zaś jak wywodzi skarżący nierzetelnego działania administracji przez niezałatwienie sprawy w ustawowym terminie. Naruszenie zasady szybkości postępowania określonej w art. 35 § 3 k.p.a. nie mogło mieć bowiem istotnego wpływu na wynik sprawy.
Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1) p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.