Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 24 kwietnia 2012 r., sygn. akt II GSK 397/11

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 15 listopada 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 1653/10, oddalił skargi A. R. na decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] czerwca 2010 r. nr [...] oraz z [...] czerwca 2010 r. nr [...], w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o rybołówstwie.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

W dniach od [...] września A. R. (armator statku rybackiego [...]; dalej: skarżący) złowił i przywiózł do portu [...] kg dorszy w relacji pełnej, z czego strona uzyskała korzyści finansowe w wysokości [...] zł; w dniu [...] września 2007 r. złowił i przywiózł do portu [...] kg dorszy relacji pełnej; ponadto w dniach od [...] października 2007 r. złowił i przywiózł do portu [...] kg dorszy w relacji pełnej, z czego strona uzyskała korzyści finansowe w wysokości [...] zł; w dniach od [...] października 2007 r. złowił i przywiózł do portu [...] kg dorszy w relacji pełnej, z czego strona uzyskała korzyści finansowe w wysokości [...] zł; w dniach od [...] października 2007 r. złowił i przywiózł do portu [...] kg dorszy w relacji pełnej, z czego strona uzyskała korzyści finansowe w wysokości [...] zł; w dniach od [...] października 2007 r. złowił i przywiózł do portu [...] kg dorszy w relacji pełnej, z czego strona uzyskała korzyści finansowe w wysokości [...] zł; w dniu [...] października 2007 r. złowił i przywiózł do portu [...] kg dorszy w relacji pełnej, z czego strona uzyskała korzyści finansowe w wysokości [...] zł; w dniu [...] października 2007 r. złowił i przywiózł do portu [...] kg dorszy w relacji pełnej, z czego strona uzyskała korzyści finansowe w wysokości [...] zł; w dniu [...] października 2007 r. złowił i przywiózł do portu [...] kg dorszy w relacji pełnej, z czego strona uzyskała korzyści finansowe w wysokości [...] zł; w dniu [...] października 2007 r. złowił i przywiózł do portu [...] kg dorszy w relacji pełnej, z czego strona uzyskała korzyści finansowe w wysokości [...] zł; w dniu [...] października 2007 r. złowił i przywiózł do portu [...] kg dorszy w relacji pełnej, z czego strona uzyskała korzyści finansowe w wysokości [...] zł. W tym stanie rzeczy Okręgowy Inspektor Rybołówstwa Morskiego w S. decyzjami z [...] kwietnia 2010 r. nr [...], wymierzył A. R. – armatorowi statku rybackiego [...] - kary pieniężne za połowy dorsza w Morzu Bałtyckim z naruszeniem przepisów rozporządzenia Komisji (WE) nr 804/2007 z 9 lipca 2007 r. ustanawiającego zakaz połowów dorsza w Morzu Bałtyckim (podobszary 25 - 32, wody WE) przez statki pływające pod banderą Polski (Dz. Urz. UE L 180 z dnia 10 lipca 2007 r., str. 3; dalej powoływane jako: rozporządzenie Komisji 804/2007) po 20.000 zł za każdy połów.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi po rozpoznaniu odwołania skarżącego decyzjami z [...] czerwca 2010 r. nr [...], a także decyzjami z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddając skargi A. R. na powyższe decyzje wskazał, że materialnoprawną podstawę zaskarżonych decyzji stanowi art. 63 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 19 lutego 2004 r. o rybołówstwie (Dz. U. Nr 62, poz. 574, ze zm., dalej powoływana jako: ustawa o rybołówstwie) według którego, kto wykonuje rybołówstwo morskie statkiem rybackim z naruszeniem przepisów ustawy i aktów wykonawczych wydanych na jej podstawie oraz przepisów Wspólnej Polityki Rybackiej Unii Europejskiej, podlega, w przypadku armatora statku rybackiego o długości całkowitej równej albo większej niż 10 m - karze pieniężnej do wysokości nieprzekraczającej pięćdziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej za rok poprzedzający, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Wysokość kar nałożonych w rozpatrywanej sprawie na skarżącego ustalona natomiast została na podstawie § 2 pkt 22 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 kwietnia 2005 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenia przepisów o rybołówstwie (Dz. U. Nr 76, poz. 671, ze zm., dalej powoływane jako: rozporządzenie w sprawie wysokości kar) według którego, wysokość kar pieniężnych za naruszenia przepisów ustawy i aktów wykonawczych wydanych na jej podstawie oraz przepisów Wspólnej Polityki Rybackiej Unii Europejskiej przez armatora statku rybackiego o długości całkowitej równej albo większej niż 10 m wynosi od 20.000 zł do 110.000 zł - za prowadzenie połowów organizmów morskich, których ogólna kwota połowowa została wyczerpana.

Sąd pierwszej instancji podniósł, że w dniu 11 lipca 2007 r. weszło w życie rozporządzenie Komisji 804/2007, w którego art. 2 wskazano, iż statkom pływającym pod banderą Polski zakazuje się połowów dorsza w Morzu Bałtyckim (podobszary 25-32, wody WE) od dnia wejścia w życie rozporządzenia do dnia 31 grudnia 2007 r. W tym okresie zakazano również przechowywania na statku, przeładunku lub wyładunku ryb pochodzących z tego stada złowionych przez te statki.

Zdaniem Sądu, w ustalonym przez organy orzekające stanie faktycznym, skarżący – będący armatorem statku rybackiego - dokonał połowu dorsza w okresie od dnia [...] września do dnia [...] października 2007 r. w podobszarze 25 Morza Bałtyckiego oraz wyładował ryby tego gatunku w porcie Ustka, gdy w okresie tym obowiązywało rozporządzenie Komisji 804/2007 zakazujące połowu dorsza w podobszarze 25-32 Morza Bałtyckiego. Sąd pierwszej instancji uznał więc, że skarżący naruszył przepisy powołanego rozporządzenia, dlatego spełniła się wobec niego ustawowa przesłanka określona w art. 63 ust. 1 pkt 1 ustawy o rybołówstwie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że wysokość nałożonych na skarżącego kar zaskarżonymi decyzjami, tj. po [...] zł za każdy połów dorsza, ustalona została zgodnie z obowiązującym w tym zakresie §2 pkt 22 rozporządzenia w sprawie wysokości kar. Wbrew zarzutom skargi, wyczerpanie przez Polskę w lipcu 2007 r. przyznanej kwoty połowowej na cały 2007 r. nie stanowiło jedynie motywu wydania powołanego rozporządzenia Komisji 804/2007 r. (o czym wskazano w preambule do rozporządzenia), lecz okoliczności tej Komisja nadała charakter normatywny, skutkiem czego ustalenie to wiązało Polskę w taki sam sposób – zgodnie z art. 249 zd. 3 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej z dnia 25 marca 1957 r. - jak pozostała normatywna treść omawianego rozporządzenia Komisji.

Jednocześnie w ocenie Sądu, normatywny charakter tej okoliczności wykluczał uwzględnienie w rozpoznawanej sprawie wniosków dowodowych zgłoszonych przez skarżącego, na okoliczność nieprzekroczenia przez Polskę w 2007 r. przyznanej kwoty połowowej dorsza na 2007 r. Z tych samych przyczyn nie można było organom orzekającym zarzucać naruszenia prawa w zaniechaniu przeprowadzenia dowodu na okoliczność, która normatywnie została określona w samym rozporządzeniu Komisji (UE).

WSA zaznaczył, że wiążący charakter rozporządzenia Komisji 804/2007 bezpośredniość jego stosowania na terenie Polski – wynikające z art. 249 zd. 3 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej z dnia 25 marca 1957 r. (o treści obowiązującej w 2007 r.) – wykluczał, wbrew zarzutom skargi, dopuszczalność dokonywania przez skarżącego połowów dorsza w 2007 r. do wysokości przyznanej skarżącemu w specjalnym zezwoleniu połowowym. Jakkolwiek, zezwolenie to stanowiło dla skarżącego indywidualizację uprawnień w dopuszczalności prowadzenia w 2007 r. połowów dorsza do określonej ilości wagowej, to normatywny charakter rozporządzenia Komisji 804/2007 i jego bezpośredniość stosowania wygasiły możliwość dokonywania przez skarżącego połowów dorsza do końca 2007 r. po dniu 11 lipca 2007 r.

A. R. w skardze kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. 1. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270; dalej p.p.s.a.) w związku z art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 34 pkt 4 i art. 63 ust. 1 pkt 1 ustawy o rybołówstwie w związku z § 2 pkt 22 rozporządzenia w sprawie wysokości kar oraz w związku z art. 151 p.p.s.a., polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skarg na decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, pomimo iż naruszają one art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a., w zakresie, w jakim organ zaniechał dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego w kierunku ustalenia czy w momencie dokonywania ukierunkowanych połowów dorszy podczas rejsu połowowego doszło do wyczerpania ogólnej kwoty połowowej przyznanej Polsce na rok 2007;
2. 2. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 1 oraz akapitem 3 i 5 preambuły do rozporządzenia Komisji 804/2007 w związku z art. 26 ust. 4 rozporządzenia Rady 2371/2002 w związku z art. 151 p.p.s.a., polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skarg na decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w wyniku nieuzasadnionego przyjęcia, ze treść art. 1 oraz akapitu 3 i 5 preambuły rozporządzenia Komisji 804/2007 w niniejszym postępowaniu dotyczącym nałożenia kary pieniężnej z tytułu deliktu administracyjnego przesądza o tym, że ogólna kwota połowowa przyznana Polsce na rok 2007 została przekroczona.

Skarżący "z ostrożności procesowej" sformułował dodatkowo powyższy zarzut w następujący sposób:

1. - naruszenie prawa materialnego, a mianowicie akapitu 3 i 5 preambuły rozporządzenia Komisji 804/2007 oraz art. 1 tego rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnię, polegające na błędnym uznaniu, iż ich treść przesądza erga omnes – we wszelkich sprawach i wszelkich postępowaniach o tym, że ogólna kwota połowowa przyznana Polsce na rok 2007 została przekroczona;
2. 3. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie § 2 pkt 22 rozporządzenia w sprawie wysokości kar, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na utożsamianiu znamienia odpowiedzialności w postaci prowadzenia połowów organizmów morskich, których ogólna kwota połowowa została wyczerpana z dokonywaniem połowów wbrew przepisom ustanawiającym zakaz połowów;
3. 4. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 106 § 3 p.p.s.a., polegające na bezpodstawnym oddaleniu wniosków dowodowych skarżących z dokumentów w postaci: prywatnej opinii prof. I. D., pisma Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z listopada 2009 r., pytania deputowanego do Parlamentu Europejskiego M. G. wraz z odpowiedzią na to pytanie udzieloną przez Komisję Europejską na okoliczność niewyczerpania ogólnej kwoty przyznanej Polsce na 2007 rok i niewiarygodność danych świadczących o wyczerpaniu ogólnej kwoty połowowej przyznanej Polsce na rok 2007 w wyniku nieuzasadnionego przyjęcia przez WSA, że jest to okoliczność nieistotna dla sprawy jako, że wiąże się z oceną legalności rozporządzenia Komisji 804/2007 a nie z oceną legalności zaskarżonych decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi;
4. 5. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w związku z art. 2 Konstytucji RP oraz art. 7 k.p.a. i 8 k.p.a. w związku z art. 151 p.p.s.a., polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skarg na decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, w wyniku nieuzasadnionego przyjęcia, że skarżący podlega odpowiedzialności z tytułu naruszenia deliktu administracyjnego w sytuacji, gdy na zaistnienie okoliczności w postaci przyłowów organizmów morskich, których ogólna kwota połowowa została wyczerpana skarżący nie miał żadnego wpływu i nie był w stanie im zapobiec;
5. 6. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 16 § 1 k.p.a. w związku z art. 5 ustawy o rybołówstwie w związku z art. 151 p.p.s.a., polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skarg na decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, w wyniku nieuzasadnionego przyjęcia, iż wykonywanie uprawnień do połowu określonej ilości dorsza zgodnie z treścią ostatecznym decyzji administracyjnych (w żaden sposób niewyeliminowanych z obrotu prawnego) w postaci licencji połowowej i specjalnego zezwolenia połowowego może stanowić działalnie w jakikolwiek sposób naruszające prawo.

Skarżący "z daleko posuniętej ostrożności procesowej" na wypadek nieuwzględnienia wyżej wskazanych zarzutów, zarzucił:

1. 7. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 139 k.p.a. w związku z art. 151 p.p.s.a., polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skargi na decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w wyniku bezpodstawnego przyjęcia, iż w niniejszej sprawie nie zachodzą podstawy do zastosowania art. 139 Kpa.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

1. 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Z powyższego wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Odnosząc się do formułowanych w ramach obydwu podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a zarzutów skargi kasacyjnej, sposobu ich skonstruowania oraz uzasadnienia na wstępie podkreślić należy, że sądowoadministracyjna kontrola działalności administracji publicznej realizowana jest w wymiarze odnoszącym się do: oceny zgodności rozstrzygnięcia z prawem materialnym, dochowania wymaganej procedury oraz respektowania reguł kompetencji.

Analiza stawianych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania prowadzi do wniosku, że są one adresowane wprost wobec faktycznych podstaw wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, które przyjęte zostały przez Sąd pierwszej instancji za podstawę wyrokowania. Zmierzają one do ich podważenia, jako nieprawidłowych, bo przeprowadzonych z naruszeniem wskazywanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania.

Zakres sądowej kontroli wyznacza przedmiot danej sprawy administracyjnej zdeterminowany prawnymi podstawami wydanego w niej rozstrzygnięcia.

Ze wskazanego punktu widzenia kontrola prawidłowości ustaleń stanu faktycznego musiała więc uwzględniać fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. O tym zaś decydują normy prawa materialnego.

W rozpoznawanej sprawie poza sporem jest, że jako podstawę prawną nałożenia na skarżącego kary pieniężnej za to, że jako armator statku rybackiego, o polskiej przynależności, o długości całkowitej większej niż 10 m, w czasie rejsu połowowego w dniach od [...] września do [...] października 2007 r., prowadził ukierunkowane połowy dorsza, wskazano art. 63 ust. 1 pkt 1 ustawy o rybołówstwie oraz § 2 pkt 22 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie wysokości kar.

Zgodnie z art. 63 ust. 1 pkt 1 ustawy o rybołówstwie, kto wykonuje rybołówstwo morskie statkiem rybackim z naruszeniem przepisów ustawy i aktów wykonawczych wydanych na jej podstawie oraz przepisów Wspólnej Polityki Rybackiej Unii Europejskiej, podlega - w przypadku armatora statku rybackiego o długości całkowitej równej lub większej niż 10 m - karze pieniężnej do wysokości nieprzekraczającej pięćdziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej za rok poprzedzający, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Rekonstrukcja naruszeń penalizowanych na gruncie wymienionego przepisu, w zakresie odnoszącym się do wskazanych przepisów Wspólnej Polityki Rybackiej Unii Europejskiej, naruszenie których podlega karze pieniężnej musi uwzględniać to, że zgodnie z art. 3 ust. 1 lit. e) Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską działalność Wspólnoty obejmowała na warunkach i zgodnie z harmonogramem przewidzianym w Traktacie wspólną politykę w dziedzinach rolnictwa i rybołówstwa.

Wspólna polityka rybołówstwa realizowana jest między innymi poprzez rozporządzenie Rady (WE) nr 2371/2002 w sprawie ochrony i zrównoważonej eksploatacji zasobów rybołówstwa w ramach wspólnej polityki rybołówstwa, precyzujące zasięg i cele wspólnej polityki rybołówstwa, zasady dostępu do wód i zasobów, a także wspólnotowy system egzekwowania i kontroli. W preambule do tego rozporządzenia wprost zadeklarowano, że Komisja powinna być w stanie podejmować natychmiastowe środki zapobiegawcze, jeżeli istnieje dowód na to, że działalność połowowa mogłaby doprowadzić do poważnego zagrożenia żywych zasobów wodnych, a ponadto, że Komisja powinna być zaopatrzona w odpowiednie uprawnienia w celu kontrolowania i oceny wdrażania wspólnej polityki rybołówstwa (pkt 23 i pkt 24 preambuły).

Zgodnie z obowiązującym w dacie dokonywania spornego połowu art. 26 rozporządzenia Rady 2371/2002, Komisja ocenia i kontroluje stosowanie zasad wspólnej polityki rybołówstwa przez Państwa Członkowskie oraz ułatwia współpracę i koordynację pomiędzy nimi (ust. 1). Jeżeli istnieje dowód, że działalność połowowa prowadzona w danym obszarze geograficznym może doprowadzić do poważnego zagrożenia dla ochrony żywych zasobów wodnych, Komisja może podjąć środki zapobiegawcze (ust. 3). W przypadku gdy została wyczerpana kwota, przydział lub dostępny udział Państwa Członkowskiego, Komisja może, na podstawie dostępnych informacji, natychmiast zatrzymać działalność połowową (ust. 4). W tej mierze wyjaśnić również należy, że szczegółową procedurę kontroli prowadzanej przez Komisję oraz podjęcie decyzji o wstrzymaniu połowów reguluje rozporządzenie Rady (EWG) nr 2847/93 ustanawiające system kontroli mający zastosowanie do wspólnej polityki rybołówstwa.

Z preambuły do tego rozporządzenia wynika, że konieczne jest, aby połowy zostały zabronione na mocy decyzji Komisji, jeżeli kwota połowowa Państwa Członkowskiego została wyczerpana. W celu zaś zapewnienia obiektywnej weryfikacji danych istotne jest, aby inspektorzy Wspólnoty przeprowadzali niezapowiedziane kontrole w sposób niezależny od kontroli przeprowadzonych przez właściwe władze Państw Członkowskich. Zgodnie z art. 21 ust. 3 rozporządzenia Rady (EWG) nr 2847/93 Komisja może z własnej inicjatywy ustalić termin, z którego upływem kwota połowowa uznana będzie za wyczerpaną. W takiej więc sytuacji, działając na podstawie przywołanego wyżej art. 26 ust. 4 rozporządzenia Rady 2371/2002, Komisja była uprawniona do natychmiastowego zatrzymania działalności połowowej. W analizowanym zakresie podkreślić należy również, że przekroczenie ogólnej kwoty połowowej może być stwierdzone - po przeanalizowaniu danych z jednostek dokonujących kontroli połowów - jedynie na szczeblu Państwa oraz na szczeblu Komisji (art. 21 i art. 21a rozporządzenia Rady 2847/93).

Pojedynczy armator (kapitan) może kontrolować jedynie wykorzystanie przydzielonej mu kwoty połowowej i musi przestrzegać zakazu łowienia po uzyskaniu informacji o przekroczeniu ogólnej kwoty połowowej. Organy uprawnione i powołane do kontrolowania połowów komunikują wyniki swoich ustaleń i ustalenia te są wiążące. Przedstawiona armatorom (rybakom, kapitanom statków) informacja o przekroczeniu ogólnej kwoty połowowej wiąże te podmioty i musi być przez nie respektowana.

Zgodnie z art. 20 rozporządzenia Rady 2371/2002, na wniosek Komisji, Rada podejmuje decyzję w sprawie limitów połowowych i/lub nakładu połowowego oraz w sprawie rozdziału możliwości połowowych między Państwa Członkowskie, jak również w sprawie warunków związanych z takimi limitami. Możliwości połowowe rozdziela się pomiędzy Państwa Członkowskie w taki sposób, aby zapewnić każdemu Państwu Członkowskiemu względną stabilność działalności połowowej dla każdego zasobu lub łowiska. Na podstawie tej regulacji, Rada Unii Europejskiej przyjęła rozporządzenie nr 1941/2006 ustalające wielkości dopuszczalnych połowów i inne związane z nimi warunki dla niektórych zasobów rybnych i grupy zasobów rybnych mające zastosowanie do Morza Bałtyckiego na 2007 r.

W związku z powyższym, uwzględniając wynikającą z art. 26 ust. 4 rozporządzenie Rady 2371/2002, kompetencję Rady do zatrzymania działalności połowowej, jak również regulację zawartą w art. 21 ust. 3 rozporządzenia Rady (EWG) nr 2847/93, stanowiącą podstawę kompetencji do ustalenia terminu, z upływem którego kwota połowowa uznana będzie za wyczerpaną, a także rozporządzenie Rady (WE) nr 1941/2006 ustanawiające wielkości dopuszczalnych połowów i inne związane z nimi warunki dla niektórych zasobów rybnych i grup zasobów rybnych mające zastosowanie do Morza Bałtyckiego na 2007 r. (z załącznika nr 1 do tego rozporządzenia wynika, że Polsce przyznano na podobszar 25-32 (wody WE) kwotę połowową 10.794 ton dorsza), Komisja przyjęła rozporządzenie 804/2007 ustanawiające zakaz połowów dorsza w Morzu Bałtyckim (podobszary 25-32, wody WE) przez statki pływające pod banderą Polski.

W art. 1 tego ostatnio powołanego rozporządzenia uznano, że z dniem jego wejścia w życie połowy dorsza dokonywane w Morzu Bałtyckim (podobszary 25-32, wody WE) przez statki pływające pod banderą Polski wyczerpały część kwoty przyznaną Polsce na 2007 r. W konsekwencji, w art. 2 powołanego rozporządzenia ustanowiono adresowany do statków pływającym pod banderą Polski zakaz połowów dorsza w Morzu Bałtyckim (podobszary 25-32, wody WE), od dnia wejścia w życie rozporządzenia do dnia 31 grudnia 2007 r., zakazując również w tym okresie przechowywania na statku, przeładunku lub wyładunku ryb pochodzących z tego stada złowionych przez te statki. W związku z powyższym, stwierdzić należy, że niewątpliwie rozporządzenie Komisji 804/2007 zawiera przepisy Wspólnej Polityki Rybackiej Unii Europejskiej, o których mowa w art. 63 ust. 1 ustawy o rybołówstwie.

Dla oceny, czy armator statku rybackiego podlegał karze pieniężnej, o nałożeniu której stanowi art. 63 ust. 1 pkt 1 ustawy o rybołówstwie w związku z art. 2 rozporządzenia 804/2007, ustalenia wymagało czy naruszył on ustanowiony przepisem Wspólnej Polityki Rybackiej UE zakaz.

Z powołanych wyżej norm prawa materialnego wynika, że okolicznością prawotwórczą mającą znaczenie w sprawie jest fakt połowu dorsza w Morzu Bałtyckim (podobszary 25, wody WE) po dacie wprowadzonego zakazu. Ustalenia takie zostały przeprowadzone i na obecnym etapie postępowania nie jest sporne, że skarżący naruszył zakaz połowu dorsza ustanowiony w art. 2 rozporządzenia 804/2007, obowiązujący od 11 lipca 2007 r.

W związku z tym, wbrew wywodom skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji nie uchybił przepisom art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 k.pa., naruszenie których, zdaniem strony skarżącej, miało polegać na tym, że w rozpoznawanej sprawie zaniechano dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, tj. wyjaśnienia, czy w dacie dokonywania połowu doszło do wyczerpania ogólnej kwoty połowowej.

Sąd pierwszej instancji nie naruszył również art. 106 § 3 p.p.s.a. W kontekście wyżej już przywołanych argumentów podkreślić należy, że cel regulacji zawartej w powołanym przepisie, wyraża się w tym, iż przeprowadzenie przez sąd administracyjny uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentu, jest dopuszczalne tylko w sytuacji, gdy wnioskowany (bądź dopuszczony z urzędu) dowód będzie pozostawał w związku z oceną legalności zaskarżonego aktu i jego przeprowadzenie jest niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości. Wątpliwości takich, Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się.

Należy podkreślić, że celem postępowania uzupełniającego nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy właściwe w sprawie organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie - czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń (por. wyrok NSA z dnia 6 października 2005 r., sygn. akt II GSK 164/05; por. również A. Hanusz, Dowód z dokumentu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, "Państwo i Prawo" 2009 z. 2, s. 49 - 51). Zarzut naruszenia powołanych przepisów, przez nieprzeprowadzenie dowodów wnioskowanych przez skarżącego na okoliczność ustalenia czy wyczerpano ogólną kwotę połowową przyznaną Polsce na 2007 r., nie jest więc trafny. W tym zakresie nie wystąpiły wątpliwości, które wymagałyby wyjaśnienia poprzez przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego.

W analizowanym zakresie, jak również w kontekście zarzutu naruszenia art. 1 oraz pkt 3 i pkt 5 preambuły rozporządzenia Komisji 804/2007 podkreślić należy, że skoro działając w granicach przyznanych jej kompetencji i przy pomocy prawem przewidzianych środków, Komisja uznała i notyfikowała w rozporządzeniu nr 804/2007, że z dniem 11 lipca 2007 r. ogólna kwota połowowa przyznana Polsce została wyczerpana, to ustalenie to jest wiążące dla armatorów statków i nie wymaga dalszego dowodzenia przez polskie organy administracji w toku postępowań o nałożenie kary za nierespektowanie zakazu połowów, których ogólna kwota połowowa została wyczerpana. Uwzględniając art. 249 Traktatu ustanawiającego Unię Europejską podnieść należy również, że rozporządzenia (prawo podejmowania których posiada Komisja) mają zasięg ogólny, wiążą w całości i są bezpośrednio stosowane we wszystkich Państwach Członkowskich.

Podkreślić należy, że zasada i przesłanki podlegania karze pieniężnej wynikają z ustawy, tj. art. 63 ust. 1 ustawy o rybołówstwie, zgodnie z którym kto wykonuje rybołówstwo morskie statkiem rybackim z naruszeniem przepisów ustawy i aktów wykonawczych wydanych na jej podstawie oraz przepisów Wspólnej Polityki Rybackiej Unii Europejskiej podlega karze pieniężnej.

W rozpoznawanej sprawie stwierdzając naruszenie wprowadzonego przepisem prawa unijnego zakazu połowu w Morzu Bałtyckim dorsza ze stada z obszaru 25-32, wody WE, wysokość kary wymierzono na podstawie § 2 pkt 22 aktu wykonawczego do ustawy krajowej. Zgodnie z powołanym przepisem wysokości kar pieniężnych za naruszenie przepisów ustawy i aktów wykonawczych wydanych na podstawie ustawy oraz przepisów Wspólnej Polityki Rybackiej Unii Europejskiej przez armatora statku rabackiego o długości całkowitej równej lub większej niż 10 m wynosi od 20.000 do 110.000 zł – za prowadzenie połowów organizmów morskich, których ogólna kwota połowowa została wyczerpana.

Formułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia § 2 pkt 22 rozporządzenia odnosi się do dwóch kwestii. Mianowicie, z treści powołanego przepisu rozporządzenia strona skarżąca wywodzi konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego na okoliczność ustalenia czy ogólna kwota połowowa została wyczerpana. Ponadto, zarzuca błędną jego wykładnię polegającą na tożsamym traktowaniu znamion odpowiedzialności za delikt administracyjny, a mianowicie prowadzenia połowów organizmów morskich, których ogólna kwota połowowa została wyczerpana oraz dokonywania połowów wbrew przepisom ustanawiającym zakaz.

Zarzut ten jest nietrafny. Wskazać bowiem należy, o czym była już mowa wyżej, że na gruncie krajowego postępowania administracyjnego nie wymagała dodatkowych ustaleń kwestia wyczerpania kwoty połowowej dorsza dla podobszaru 25-32 wody WE, bowiem ustalenie w tym zakresie wynika wprost z rozporządzenia Komisji 804/2007. W powołanym rozporządzeniu uznano, że doszło do takiego przełowienia przez statki pływające pod banderą Polski (art.1). Konsekwencją wspomnianego przełowienia był określony w art. 2 rozporządzenia całkowity zakaz połowów dorsza na omawianym podobszarze w okresie od 11 lipca do 31 grudnia 2007 r. przez statki pod polską banderą.

Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 15 lutego 2011 r. w sprawie sygn. akt II GSK 1101/10 trafnie zauważył, że z rozporządzenia Rady (WE) nr 338/2008 dotyczącego dostosowania kwot, jakie mają być przydzielone Polsce na połowy dorsza w Morzu Bałtyckim (podobszary 25-32 wody WE) w okresie od 2008 do 2011r. (Dz. Urz. UE. L. 08.107.1) wynika, że Polska przyznała przekroczenie ogólnej kwoty połowowej w 2007 r. o 8000 ton. Także w rozporządzeniu Komisji (WE) nr 635/2008 dostosowującego kwoty, jakie mają być przydzielone Polsce na połowy dorsza w Morzu Bałtyckim (podobszary 25-32 wody WE) w okresie od 2008 do 2011 r. zgodnie z rozporządzeniem Rady (WE) nr 338/2008 powtórzone jest stwierdzenie, że Polska na podstawie badań krajowych powiadomiła Komisję o przełowieniu dorsza w 2007 r. o 8000 ton. W tym stanie rzeczy nie ma żadnej potrzeby dowodzenia w postępowaniu administracyjnym okoliczności, które są stwierdzone wprost aktami prawnymi mającymi zasięg ogólny.

W sytuacji gdy adresowany do statków pływających pod polską banderą zakaz połowów dorsza w Morzu Bałtyckim (podobszar 25-32, wody WE) był konsekwencją wyczerpania części kwoty przyznanej Polsce na 2007 r. (art. 1 rozporządzenia Komisji 804/2007) to stwierdzić należy, że naruszenie w istocie polega na prowadzeniu połowów organizmów morskich, których ogólna kwota połowowa została wyczerpana.

Stanowiska tego nie poważa okoliczność, że rozporządzenie unijne wprowadza zakaz połowów, z uwagi na wyczerpanie dopuszczalnych wielkości połowów dorszy ze stada z podobszaru 25-32, a nie posługuje się pojęciem wyczerpania ogólnej kwoty połowowej.

W kontekście przywołanego wyżej stanowiska autora skargi kasacyjnej o braku tożsamości "prowadzenia połowów organizmów żywych, których ogólna kwota połowowa została wyczerpana" i "dokonywania połowów mimo zakazu" ustanowionego rozporządzeniem Komisji 804/2007, należy zauważyć, że przepisy unijne nie posługują się pojęciem "ogólna kwota połowowa", zaś przepisy prawa krajowego posługując się tym pojęciem nie definiują go.

Zgodnie z art. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 1941/2006 ustanawiającego wielkości dopuszczalnych połowów i inne związane z nimi warunki dla niektórych zasobów rybnych i grup zasobów rybnych mające zastosowanie do Morza Bałtyckiego na 2007 r., oprócz definicji zawartych w art. 3 rozporządzenia (WE) nr 2371/2002, do celów rozporządzenia stosuje się definicję pojęcia "całkowite dopuszczalne połowy (TAC)" - jako roczną ilość ryb, która może być odławiana z każdego zasobu (art. 3 lit. c) oraz pojęcia "kwota", jako część TAC przydzieloną wspólnocie, państwu członkowskiemu lub krajowi trzeciemu. Według art. 3 rozporządzenia (WE) nr 2371/2002 "zasób" oznacza żywe zasoby wodne występujące w danym zarządzanym obszarze (art. 3 lit. g), zaś "żywe zasoby wodne" oznaczają dostępne morskie gatunki wodne, włączając gatunki wypływające i spływające do morza w celu składania ikry podczas ich przebywania w wodzie morskiej (art. 3 lit. b).

Z powyższego wywieść można zatem, że kwota (dopuszczalnego połowu) przydzielana państwu członkowskiemu dotyczy zasobu, jako gatunku występującego w określonym obszarze. Potwierdza to sposób ustalania limitów połowowych określony w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1941/2006. Przy czym rozporządzenie (WE) nr 2371/2002, definiuje "limity połowowe", jako ograniczenie ilościowe w wyładunku zasobu lub grupy zasobów w określonym czasie, o ile prawo wspólnotowe nie stanowi inaczej (art. 3 lit. m). Zgodnie z art. 4 rozporządzenia Rady (WE) nr 1941/2006 limity połowowe i przydział tych limitów państwom członkowskim określono w załączniku I do tego rozporządzenia. Załącznik ten – zgodnie z jego tytułem – zawiera limity w rozbiciu według gatunku i obszarów, zatem zgodnie z przytoczoną wyżej definicją pojęcia "zasób". Załącznik wyszczególnia TAC i kwoty według zasobów oraz przydziały dla poszczególnych państw.

Według tabel załącznika, dokonując przydziałów państwom członkowskim na Morzu Bałtyckim na 2007 r. wskazano gatunek i obszar. Polsce - odnośnie dorsza - przydzielono 10.784 ton tego gatunku z obszaru 25 - 32 oraz 3.118 ton z obszaru 22 -24.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie sposób więc odczytywać znaczenia "ogólnej kwoty połowowej" w oderwaniu od limitów połowowych a te – jak wykazano - dotyczą zasobu rozumianego, jako gatunek występujący na określonym obszarze.

Nie można też pomijać celu przydziału limitów połowowych. Rozporządzenie Rady (WE) nr 1941/2006 uwzględnia rozporządzenie Rady 2371/2002. Ostatnie z tych rozporządzeń wskazuje zaś, że ustanowienie limitów połowowych ma zapewnić zrównoważoną eksploatację zasobów (pkt 9 preambuły). Zrównoważona eksploatacja ma zaś na celu ochronę ulegających zmniejszeniu zasobów rybnych (pkt 3 preambuły).

Z uwagi na sposób przydziału limitów połowowych oraz cel przydziału tych limitów nie można przyjąć, że przez ogólną kwotę połowową rozumieć należy "łączną" kwotę przydzieloną odnośnie jednego gatunku na wszystkich obszarach, na których gatunek ten występuje.

Zarzut błędnej wykładni § 2 pkt 22 rozporządzenia w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenia przepisów o rybołówstwie nie jest więc trafny.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego chybiony jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 2 Konstytucji RP oraz art. 7 i art. 8 k.p.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez nieuzasadnione oddalenie skarg na decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2010 r. o numerach [...] oraz z dnia [...] kwietnia 2010 r. o numerach [...] w wyniku nieuzasadnionego przyjęcia, że skarżący podlega odpowiedzialności z tytułu naruszenia deliktu administracyjnego w sytuacji, gdy na zaistnienie okoliczności w postaci przyłowów organizmów morskich, których ogólna kwota połowowa została wyczerpana skarżący nie miał żadnego wpływu i nie był w stanie im zapobiec. W uzasadnieniu tego zarzutu skarżący podniósł, że objęte wymienionymi decyzjami połowy nie były ukierunkowane na dorsza, o czym świadczy niewielka ilość tego gatunku ryby w stosunku do innych uzyskanych w trakcie połowu.

Zdaniem skarżącego, w tych przypadkach nie doszło do naruszenia zakazu, gdyż dorsz stanowił wyłącznie tzw. przyłów – niezamierzony, przypadkowy połów innych organizmów morskich, niż te, które były gatunkiem docelowym w trakcie połowu.

W związku z tak sformułowanym zarzutem należy zauważyć, że w art. 2 rozporządzenia Komisji nr 804/2007 ustanowiono adresowany do statków pływającym pod banderą Polski nie tylko zakaz połowów dorsza w Morzu Bałtyckim (podobszary 25-32, wody WE), od dnia wejścia w życie rozporządzenia do dnia 31 grudnia 2007 r., ale zakazano również w tym okresie przechowywania na statku, przeładunku lub wyładunku ryb pochodzących z tego stada złowionych przez te statki. Naruszenie zakazu obejmowało zatem również dorsze stanowiące tzw. przyłów.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niezasadny zarzut sformułowany w pkt 6 petitum skargi kasacyjnej. Skład orzekający podziela pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 15 lutego 2011 r. II GSK 1101/10 o wadliwości założenia, że specjalne zezwolenie połowowe jest skuteczne przez cały okres, na jaki zostało wydane, aż do czasu wyczerpania przyznanej nim kwoty połowowej. Granicę, do jakiej połowy w oparciu o to zezwolenie mogą być wykonywane, może stanowić przekroczenie ogólnej kwoty połowowej (art. 34 pkt 4 ustawy o rybołówstwie), bądź wprowadzenie, znajdującego oparcie w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, zakazu połowów. Okoliczności te, wynikając z przepisów powszechnie obowiązującego prawa nie naruszają uprawnień wynikających z uzyskanego specjalnego zezwolenia połowowego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 139 k.p.a. i art. 151 p.p.s.a. Z uzasadnienia tego zarzutu wynika, że naruszenie wskazanych w nim przepisów, a w konsekwencji naruszenie zakazu orzekania na niekorzyść strony odwołującej się, strona skarżąca wiąże z kasacyjną decyzją organu odwoławczego poprzedzającą wydanie zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji pierwszej instancji oraz jej konsekwencjami wynikającymi z wydaniem po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzji wymierzającej wyższą karę pieniężną, niż pierwotnie orzeczona. W tej mierze podnieść należy, że wskazywana w uzasadnieniu skargi kasacyjnej decyzja organu odwoławczego była decyzją, wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Decyzja ta, nie była podważana przez stronę skarżącą, jako niezgodna z prawem, w trybie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego.

Podkreślenia wymaga, że adresatem wyrażonej na gruncie art. 139 k.p.a. zasady formułującej zakaz reformationis in peius jest organ odwoławczy. Wspomniany zakaz może być naruszony tylko przez organ odwoławczy przy podejmowaniu rozstrzygnięć posiadających walor rozstrzygnięć merytorycznych, natomiast nie odnosi się on do decyzji o charakterze kasacyjnym. W tej mierze podnosi się bowiem, że decyzja organu pierwszej instancji nie posiada przymiotu ostateczności. Na jej podstawie nie można więc nabyć praw w sposób trwały. Nie może także być ona wykonywana.

Zatem uchylenie takiej nietrwałej decyzji, nawet jeśli przyznała stronie uprawnienia, nie może być dla strony niekorzystne, nie zamyka jej drogi do uzyskania nowej decyzji i nie powoduje uszczerbku w jej sferze prawnej (por. J. Zimmermann Glosa do wyroku NSA z dnia 26 czerwca 1997 r., sygn. akt II Sa/Wr 854/96, OSP 1998 z. 6). W konsekwencji, stwierdzić należy, że art. 139 k.p.a. nie ma zastosowania przy rozpatrywaniu sprawy przez organ pierwszej instancji w postępowaniu toczącym się w następstwie kasacyjnej decyzji organu odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (por. uchwała NSA składu siedmiu sędziów NSA z dnia 4 maja 1998 r., sygn. akt FPS 2/98, ONSA 1998, Nr 3, poz.

1. 79) i to nawet w sytuacji, uwzględnienia przez ten organ, przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, interpretacji przepisów prawnych dokonanej przez organ odwoławczy.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.