Uzasadnienie
Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uwzględnił skargę S. C. L. D. i M. Sp. z o.o. w K. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] czerwca 2011 r., w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, uchylając zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora M. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] stycznia 2011 r.
Relacjonując przebieg postępowania Sąd I instancji podał, że M. Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia ogłosił konkurs ofert o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: ambulatoryjna opieka specjalistyczna, w zakresie: endokrynologia dla dzieci.
Do konkursu przystąpiło 4 świadczeniodawców. W części jawnej postępowania konkursowego komisja konkursowa stosownie do dyspozycji art. 142 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2008 r. nr 164, poz. 1027 ze zm.), dalej: ustawa o świadczeniach, stwierdziła prawidłowość ogłoszenia konkursu oraz ustaliła, które z ofert spełniają warunki, o których mowa w art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach. Oferta skarżącej spełniła wymogi formalnoprawne.
Komisja konkursowa, działając w oparciu o art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach, przeprowadziła ze skarżącą negocjacje w celu ustalenia liczby i ceny planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej. Z rankingu końcowego, wynika, że oferta skarżącej zajęła 4 miejsce, z łączną liczbą punktów oceny 66,559 w tym za: ofertę cenową – 18,226 pkt; ciągłość -10 pkt; jakość - 30 pkt; dostępność - 8,333 pkt. Zgodnie z informacją o rozstrzygnięciu postępowania, komisja konkursowa do realizacji świadczeń zdrowotnych wybrała ostatecznie oferty, które w rankingu końcowym zajęły od 1 do 3 miejsca i dokonanie tego wyboru wyczerpało środki finansowe przeznaczone na świadczenia będące przedmiotem konkursu.
Skarżąca złożyła odwołanie od wyników postępowania. Dyrektor NFZ oddalając odwołanie wskazał, iż oferta skarżącej została przyjęta do postępowania konkursowego, którego warunki zostały zaakceptowane przez świadczeniodawcę w oświadczeniu załączonym do oferty. Komisja konkursowa, działając w oparciu o materiały konkursowe oraz zarządzenia Prezesa NFZ oceniła wszystkich świadczeniodawców z zastosowaniem takich samych kryteriów, które były jawne i nie podlegały zmianie w toku postępowania.
Decyzją z [...] czerwca 2011 r. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia, po rozpatrzeniu odwołania S. C. L. D. i M.Sp. z o.o. z siedzibą w K.), utrzymał w mocy decyzję Dyrektora M. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia podając, iż stosownie do treści art. 154 ust. 1 i art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach, przedmiotem rozstrzygania Dyrektora NFZ oraz Prezesa NFZ jest badanie naruszenia interesu prawnego podmiotu odwołującego się wskutek naruszenia zasad postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Przedmiot badania organów obu instancji jest zatem skonkretyzowany do określonego podmiotu i do określonych czynności komisji, podejmowanych w stosunku do tego podmiotu. Organy instancji nie prowadzą zatem ponownie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, lecz rozpoznają sprawę w odniesieniu do konkretnego podmiotu i konkretnych czynności.
Organy zobowiązane są zbadać, czy rozstrzygnięcie postępowania dokonane przez komisję zostało podjęte z naruszeniem zasad postępowania, i czy wskutek tego doszło do naruszenia interesu prawnego odwołującego. Prezes NFZ podkreślił, iż niewybranie oferty skarżącej nie stanowi naruszenia jej interesu prawnego. Oferta zgłoszona przez skarżącą oceniana została według jednolitych zasad, określonych w przepisach prawa, których znajomość skarżąca potwierdziła w oświadczeniu załączonym do złożonej oferty. Organ stwierdził, że oferentowi nie przysługuje prawo zapoznania się z ofertami innych uczestników postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględniając skargę wyjaśnił, że sprawa o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń staje się sprawą administracyjną dopiero z chwilą złożenia przez świadczeniodawcę w trybie art. 154 ustawy o świadczeniach odwołania do Prezesa NFZ od rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy. Odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania, składane na podstawie art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach otwiera postępowanie administracyjne, do którego zastosowanie będą miały przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: k.p.a., w zakresie nie wyłączonym przez przepisy ustawy o świadczeniach.
Świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154 ustawy o świadczeniach.
Celem procedury uruchamianej na wniosek – odwołanie, jest weryfikacja w postępowaniu administracyjnym, czy we wcześniejszej - nieadministracyjnej fazie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, nie doznał uszczerbku interes prawny podmiotu powołującego się na naruszenie zasad postępowania.
Od chwili złożenia przez skarżącą odwołania otwarte zostało postępowanie administracyjne, a w konsekwencji zaczęły mieć zastosowanie w sprawie przepisy k.p.a., w tym związane z udostępnianiem akt sprawy. Także kwestii dotyczących punktacji, ofert konkurencyjnych, uzasadnień punktacji, gdyż jest to skutek ocen dokonanych w odniesieniu do poszczególnych wymagań stawianych świadczeniodawcom w ogłoszeniu o konkursie.
W rozpoznawanej sprawie odmówiono skarżącemu udostępnienia pełnych akt sprawy – m.in. ofert złożonych przez konkurencyjnych świadczeniodawców, pomimo że skarżąca o to wnosiła. Akta, do których skarżącej odmówiono dostępu nie były objęte klauzulą poufności, o której mowa w art. 55 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095 ze zm.).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Prezes NFZ. Wniósł o uchylenie go w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w W. ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi. Zarzucił naruszenie:
- I. przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o którym mowa w art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270; dalej p.p.s.a.) polegające na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.; dalej p.u.s.a.) i uchyleniu zaskarżonej decyzji Prezesa NFZ w oparciu o niezgodne ze stanem faktycznym i prawnym ustalenie wyroku w zakresie:
- 1. naruszenia przez organ art. 7, 8, 10, 73, 77 k.p.a. i błędne przyjęcie, że Prezes NFZ:
- - przeprowadził postępowanie administracyjne, nie zapewniając stronie czynnego udziału w postępowaniu, a także uchybił zasadzie pogłębiania zaufania do organów państwa,
- - nie udostępnił skarżącemu akt sprawy,
- - nie nadał klauzuli poufności odnośnie do danych wrażliwych znajdujących się w aktach sprawy ergo wbrew postulatowi skarżącego nie wydał postanowienia na podstawie art. 74 § 2 k.p.a. w przedmiocie odmowy udostępnienia akt sprawy, w szczególności dokumentów zawierających dane wrażliwe oferentów (dane osobowe i tajemnice przedsiębiorstwa), które co prawda były dokumentami analizowanymi w postępowaniu konkursowym, natomiast w żaden sposób nie dotyczyły granic postępowania odwoławczego, zdeterminowanych ustawowymi granicami zarzucalności (gravamen) w odniesieniu do skarżonego rozstrzygnięcia konkursu ofert (art. 152 ustawy o świadczeniach), prowadzonego na innych zasadach niż postępowanie konkursowe, albowiem nie dotyczyły kwestii administracyjnej kontroli czy w przeprowadzonym postępowaniu konkursowym naruszenie zasad tego postępowania spowodowało jakikolwiek uszczerbek interesu prawnego oferenta odwołującego się od rozstrzygnięcia postępowania konkursowego - wobec czego żądane przez skarżącego dokumenty nie mogły być aktami postępowania administracyjnego, natomiast brak jest przepisów szczególnych pozwalających w postępowaniu konkursowym nadawanie przez NFZ dokumentom klauzuli poufności;
- - podczas gdy na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego - co wynika z treści dokumentów - Prezes NFZ prawidłowo ustalił, że:
organy Funduszu, w szczególności wyjaśniły, iż:
- a) w toku przeprowadzonego postępowania konkursowego nie naruszono jego zasad, w szczególności zasady równego traktowania świadczeniodawców, uczciwej konkurencji oraz niezmienności w trakcie postępowania jego warunków i wobec tego w postępowaniu tym interes prawny skarżącego nie doznał uszczerbku,
- b) w toku postępowania konkursowego wszyscy świadczeniodawcy byli jednakowo informowani o jego zasadach na zasadzie równego traktowania, a interes prawny skarżącego nie został w tym zakresie w żaden sposób naruszony,
- c) w postępowaniu odwoławczym prowadzonym w oparciu o przepis art. 154 w zw. z art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach, organy Funduszu nie przeprowadzają rewizji postępowania konkursowego i nie powtarzają czynności z tego postępowania, a jedynie poddają kontroli czy w postępowaniu konkursowym nie naruszono prawa w taki sposób, że spowodowało to uszczerbek w interesie prawnym oferenta-świadczeniodawcy, a zatem aktami postępowania administracyjnego odwoławczego nie są zupełne akta postępowania konkursowego, włącznie z informacjami, których ocena nie wpływa w żaden sposób na rozstrzygnięcie konkursu ofert (dane osobowe, tajemnice handlowe), w szczególności oferty konkurentów odwołującego się, zawierające dane wrażliwe, lecz akta dotyczące odwołującego się oraz dokumentacja dotycząca oceny ofert, ich wyceny punktowej oraz ujawnieniu zasad, w oparciu o które dokonano wyboru oferty najkorzystniejszej w sposób obiektywny i przejrzysty, z zachowaniem zasady równości stron - wobec czego zarzut naruszenia przez organy NFZ zasad postępowania jest nietrafny.
- 2. art. 107 § 3 k.p.a., co było rezultatem błędnego przyjęcia, że w wydanej decyzji Prezes NFZ nie uzasadnił dokładnie wszystkich okoliczności sprawy, pomimo tego, że Prezes ustalił nie budzący wątpliwości stan faktyczny, z którego wynika, że w postępowaniu konkursowym nie naruszono żadnych zasad ukształtowanych przez przepisy prawa, które mogły spowodować uszczerbek interesu prawnego odwołującego się, w szczególności nie naruszono zasady równego traktowania stron i wyjaśniono szczegółowo zasady, w oparciu o które dokonano oceny złożonych ofert.
- II. prawa materialnego, o którym mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., poprzez błędną wykładnię art. 152 ustawy o świadczeniach i przyjęcie, że aktami postępowania administracyjnego zainicjowanego odwołaniem od rozstrzygnięcia konkursu ofert są wszystkie dokumenty oraz informacje składane przez oferentów w postępowaniu konkursowym, pomimo tego, iż art. 152 ust. 1 i 154 ustawy o świadczeniach jednoznacznie definiują zakres interesu prawnego odwołującego się oraz ograniczają granice zaskarżalności czynności i decyzji organów Funduszu oraz zakres postępowania odwoławczego (gravamen) - do zbadania przez organ czy w toku postępowania konkursowego interes prawny świadczeniodawcy, którego oferta nie została wybrana nie doznał uszczerbku na skutek niezgodnego z prawem działania komisji konkursowej lub dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu. Postępowanie odwoławcze nie ma charakteru rewizyjnego w zakresie analizy porównawczej zawartości ofert wszystkich świadczeniodawcach i powtórzenia w tym zakresie czynności postępowania konkursowego, a jest jedynie postępowaniem weryfikującym czy w postępowaniu konkursowym przestrzegane były zasady wynikające z przepisów prawa, w szczególności zasada równego traktowania stron. Na tej zasadzie organy Funduszu dokonują kontroli czy ocena złożonych ofert została dokonana prawidłowo, w oparciu o obiektywne i przejrzyste kryteria.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną, spółka wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw.
Zasadniczą przyczyną uchylenia zaskarżonej decyzji przez Sąd I instancji było naruszenie przez organy w toku postępowania administracyjnego zasady względnej jawności akt sprawy administracyjnej, a także pozostającej z nią w związku zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 k.p.a.) oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.). Sąd I instancji uznał, że organy nie wyjaśniły w pełnym zakresie stanu faktycznego sprawy i nie rozważyły wszystkich istotnych w sprawie okoliczności, naruszając tym samym przepisy art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. Naruszenia wskazanych przepisów mogły mieć w ocenie Sądu istotny wpływ na wynik sprawy, skoro skarżącego pozbawiono wglądu do akt, nie mógł on sformułować swojego stanowiska i podjąć polemiki z rozstrzygnięciem organu, w tym nie miał możliwości zbadania czy wydane rozstrzygnięcie w sprawie zainicjowanej jego odwołaniem było zasadne. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego naruszenie przepisów postępowania w rzeczywistości miało miejsce i mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a.).
Należy się zgodzić ze stanowiskiem Sądu I instancji, że do uszczerbku interesu prawnego uczestnika postępowania w procedurze zawierania umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej dojść może wówczas, gdy naruszenie zasad postępowania, tj. konkretnego przepisu prawa przez organ prowadzący postępowanie, ma wpływ na ocenę możliwości zawarcia umowy o świadczenie takich usług.
Odmowa udostępnienia akt stronie skarżącej stanowiła niewątpliwie naruszenie przepisów postępowania, gdyż strona została pozbawiona możliwości sprawdzenia czy dokonana przez komisję konkursową ocena tej oferty nie naruszyła zasad równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie przedmiotowej umowy.
Akta postępowania administracyjnego z zasady są jawne, strony mają do nich dostęp ograniczony jedynie przepisami ustawowymi, w tym przepisem art. 74 § 1 k.p.a.
W niniejszej sprawie nie udostępniono stronie akt administracyjnych, które nie były objęte klauzulą poufności (art. 55 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej – Dz. U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095 ze zm.).
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie nie podziela poglądu NSA wyrażonego w wyroku z dnia 25 stycznia 2012 r. sygn. akt II GSK 1458/10, że w granicach postępowania obejmującego badanie czy w postępowaniu konkursowym ofert na udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej nie mieści się badanie prawidłowości oceny oferty złożonej przez podmiot konkurujący z podmiotem wnoszącym odwołanie i w konsekwencji nie ma możliwości badania danych wynikających również z ofert konkurencyjnego świadczeniodawcy.
Zdaniem NSA rozpoznanie odwołania wniesionego na podstawie art. 154 w związku z art. 152 z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.), zwanej dalej ustawą o świadczeniach, może obejmować również badanie prawidłowości oceny oferty złożonej przez podmiot konkurujący z podmiotem wnoszącym odwołanie, co wiąże się z prawem dostępu odwołującego do akt postępowania konkursowego, dotyczący również podmiotów konkurujących jedynie z ograniczeniami wynikającymi z przepisów ustawy art. 74 § 1 i 2 k.p.a. i art. 55 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.
W tych warunkach Sąd I instancji nie naruszył przepisów art. 7, 8, 10, 73, 77 k.p.a. zarzucając organowi administracji publicznej naruszenie standardów postępowania administracyjnego, polegające na uniemożliwieniu stronie dostępu do akt administracyjnych w zakresie w jakim pozwoliłoby to stronie porównanie ofert i sprawdzenie prawidłowości oceny tych ofert w postępowaniu konkursowym.
Należy zauważyć, że bez dostępu do pełnych akt postępowania administracyjnego zawierających również oferty podmiotów konkurencyjnych strona jest pozbawiona możliwości sformułowania wszystkich zarzutów w odwołaniu od wyniku postępowania konkursowego, a przede wszystkim stwierdzenia czy nie naruszono zasad postępowania konkursowego, a w szczególności zasady równego traktowania świadczeniodawców, uczciwej konkurencji, niezmienności warunków w trakcie postępowania, a w konsekwencji czy interes prawny odwołującego doznał uszczerbku.
Weryfikacja postępowania konkursowego w trybie art. 154 w zw. z art. 152 ustawy o świadczeniach oczywiście nie oznacza powtórzenia czynności z tego postępowania ale oznacza ona kontrolę prawidłowości poszczególnych ocen ofert w oparciu o jednolite kryteria wynikające z przepisów prawa materialnego, a tego nie można przeprowadzić bez dostępu do akt postępowania konkursowego.
Bezzasadny jest zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 107 § 3 k.p.a. odnoszącego się do prawidłowości sporządzenia uzasadnienia zaskarżonej decyzji, gdyż wskazanie na naruszenie przez organ tego przepisu wraz z wymienionym art. 7, 77 k.p.a. z uwagi na niewyjaśnienie w pełnym zakresie stanu faktycznego było uzasadnione. Organ dopuścił się naruszenia wskazanych przepisów postępowania administracyjnego w stopniu w jakim mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy i dlatego Sądowi I instancji nie można postawić zarzutu naruszenia przepisów postępowania poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji.
Nietrafny jest zarzut wnoszącego skargę kasacyjną dotyczący naruszenia przepisów prawa materialnego, a konkretnie art. 152 ust. 1 i art. 154 ustawy o świadczeniach poprzez ich błędną wykładnię, albowiem Sąd I instancji przyjmując, że strona powinna mieć dostęp również do akt postępowania konkursowego, właściwie rozumiał zakres kontroli zaskarżonej decyzji administracyjnej w ramach art. 152 ust. 1 i art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach.
Przepis art. 152 ust. 1 stanowiący o tym, że świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154, nie reguluje w sposób odmienny przeprowadzenia postępowania odwoławczego niż to regulują zasady postępowania administracyjnego wyrażone w kodeksie postępowania administracyjnego, a w szczególności w art. 73 i 74 k.p.a.
Również przepis art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach nie ogranicza odwołującego się w jego uprawnieniach procesowych jako strony postępowania i nie wyłącza akt postępowania konkursowego z toku postępowania odwoławczego prowadzonego w trybie art. 154 ustawy o świadczeniach.
Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych postaw podlegała oddaleniu na mocy art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.