Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 sierpnia 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 2403/21, oddalił skargę "A." sp. z o.o. w W. na uchwałę Rady Powiatu w Wyszkowie z dnia 2 grudnia 2020 r., nr XXVI/174/2020 w przedmiocie określenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
Rada Powiatu w Wyszkowie w dniu 2 grudnia 2020 r. podjęła uchwałę nr XXVI/174/2020 w sprawie określenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych na terenie powiatu wyszkowskiego w roku 2021. Podstawą przyjęcia uchwały był art. 94 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne, w myśl którego rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych powinien być dostosowany do potrzeb ludności i zapewniać dostępność świadczeń również w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy, a uchwała rady powiatu winna zostać wydana po zasięgnięciu opinii wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) gmin z terenu powiatu i samorządu aptekarskiego. Z uzasadnienia uchwały wynika, że projekt uchwały w sprawie określenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych na terenie powiatu wyszkowskiego w roku 2021 został przygotowany oraz poddany konsultacjom społecznym, przeprowadzonym zgodnie z Zarządzeniem Nr [...] Starosty Powiatu Wyszkowskiego z dnia [...] października 2020 r. Projekt uchwały wywieszony został w terminie od 1 października 2020 r. do 9 października 2020 r. na stronie internetowej Starostwa Powiatowego w Wyszkowie www.powiatwyszkowski.pl, w Biuletynie Informacji Publicznej oraz na tablicy ogłoszeń urzędu, jednakże w tym czasie żadna z organizacji i podmiotów, o których mowa w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku i o wolontariacie nie zgłosiła uwag do projektu uchwały.
Projekt uchwały pozytywnie zaopiniowali wójtowie gmin powiatu wyszkowskiego oraz burmistrz Wyszkowa pomimo uwag, które wpłynęły do organu wykonawczego Gminy Wyszków od kierowników/właścicieli aptek, którzy nie zgadzają się na pełnienie dyżurów w porze nocnej. Prezydium Okręgowej Rady Aptekarskiej Okręgowej Izby Aptekarskiej w Warszawie wydało negatywną opinię w sprawie ww. uchwały z uwagi na:
1/ brak dostosowania rozkładu aptek powiatu do potrzeb ludności, bowiem z pisma nie wynika, aby w tym zakresie były przeprowadzone jakiekolwiek badania zakresu tych potrzeb, w szczególności z właścicielami aptek wytypowanych do dyżurów;
2/ nieuwzględnienie faktu, że ze względu na braki kadrowe w aptekach brak możliwości pełnienia dyżurów w projektowanym wymiarze godzinowym, w szczególności przez apteki zatrudniające wyłączenie jednego farmaceutę;
3/ niezapewnienie podmiotom prowadzącym apteki ogólnodostępne jakiegokolwiek wynagrodzenia z tytułu pełnienia dyżurów w porze nocnej oraz w niedziele i święta;
4/ w przedstawionym rozkładzie godzin pracy aptek ogólnodostępnych pominięto część aptek funkcjonujących na obszarze powiatu wyszkowskiego - przedstawione w uzasadnieniu projektu wyjaśnienia ograniczają się do stwierdzenia, że tylko na obszarze miasta Wyszkowa działa podmiot leczniczy - szpital, w którym świadczona jest nocna i świąteczna opieka zdrowotna - oznacza to, że pacjentom niezamieszkującym w mieście Wyszków projekt uchwały nie zapewnia dostępu do leków. Ponadto zauważono, że w przypadku szpitala udzielającego świadczenia opieki zdrowotnej w sprawach nagłych w porze nocnej lub w święta, szpital ten zaopatruje pacjentów w niezbędne leki.
Wyrażona w Uchwale Nr [...] Prezydium Okręgowej Rady Aptekarskiej Okręgowej Izby Aptekarskiej w Warszawie opinia nie została zaakceptowana przez Radę Powiatu w Wyszkowie. Wskazano w uzasadnieniu, że przy określaniu rozkładu godzin pracy aptek nie bierze się pod uwagę tylko istniejących potrzeb ludności w sytuacjach zwykłych, ale również konieczność zapewnienia potrzeb nietypowych, w sytuacjach nadzwyczajnych. Rada Powiatu wskazała, że harmonogram musi zostać ujednolicony tak, aby to obywatel miał jak najłatwiejszy, najmniej skomplikowany dostęp do dyżurującej apteki. Fakt, że mieszkańcy powiatu rzeczywiście nie korzystają z usług aptek w porze nocnej lub dokonują zakupu leków mniejszej wagi, które mogły zostać zakupione w punktach sprzedaży poza aptecznej, nie zwalnia Rady Powiatu z obowiązku zapewnienia dostępności do usług farmaceutycznych również w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy.
Ustalony w załączniku do uchwały Rady Powiatu w Wyszkowie rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych w porze nocnej stwarza możliwość jak najlepszego i najszybszego skorzystania z niezbędnej pomocy gdy nie obowiązuje powszedni czas pracy aptek, a zaistnieje nadzwyczajna, trudna do przewidzenia potrzeba podania leku. Rada wskazała, że ustawodawca nie uzależnił wykonywania przez aptekę ogólnodostępną realizacji zadań określonych w art. 86 ust. 2 ustawy – Prawo farmaceutyczne od indywidualnych i konkretnych warunków, w jakich dana placówka funkcjonuje. Pełnienie dyżurów nocnych i podczas dni wolnych od pracy wchodzi w zakres ustawowych zadań aptek ogólnodostępnych. Podniesiono, że do kierownika apteki należy takie zorganizowanie pracy, aby placówka obowiązek ten mogła realizować. Dlatego też Rada Powiatu w Wyszkowie podejmując powyższą uchwałę nie może brać pod uwagę hipotetycznych trudności, jakie może mieć podmiot prowadzący aptekę w zrealizowaniu obciążającego go, a wynikającego z art. 92 Prawa farmaceutycznego obowiązku obecności farmaceuty w godzinach czynności apteki.
Zapewnienie obecności takiej osoby jest jedynie kwestią organizacyjną i sposób jej rozwiązania zależy jedynie od decyzji podmiotu prowadzącego aptekę. Rada podniosła, że nie ma obowiązku finansowania dyżurów aptek, bowiem Minister Zdrowia po zasięgnięciu opinii Naczelnej Rady Aptekarskiej określa w drodze rozporządzenia maksymalną wysokość dopłat, które są pobierane przez aptekę za ekspedycje w porze nocnej, uwzględniając potrzebę wydania leku, określa także grupę leków, za wydawanie których w porze nocnej nie pobiera się opłaty, biorąc pod uwagę konieczność udzielenia pomocy ratującej życie lub zdrowie. Zdaniem Rady, brak jest podstaw, by prowadzenie apteki ogólnodostępnej, podobnie jak inne przedsięwzięcia o charakterze komercyjnym podlegały dodatkowemu dofinansowywaniu.
W uzasadnieniu wskazano, że na terenie powiatu wyszkowskiego działa 19 aptek ogólnodostępnych, w tym: 14 aptek w Wyszkowie oraz 5 aptek zlokalizowanych w gminach wiejskich powiatu: B., D., S., R., Z. Decyzja o podziale dyżurów nocnych pomiędzy apteki mające siedzibę na terenie miasta Wyszkowa podjęta została m. in. w związku z tym, że na terenie miasta znajduje się jedyny na terenie powiatu wyszkowskiego szpital, w którym znajduje się Nocna i Świąteczna Opieka Zdrowotna. Ponadto miasto Wyszków, jako jedyne miasto na terenie powiatu wyszkowskiego, stanowi największe skupisko mieszkańców powiatu, natomiast gmina Wyszków liczy przeszło 39.395 mieszkańcow, co stanowi 53,4 % populacji powiatu wyszkowskiego. Zaproponowany rozkład pracy aptek ogólnodostępnych w porze nocnej stwarza możliwość jak największej liczbie osób, jak najszybszego i najlepszego skorzystania z niezbędnej pomocy, w sytuacji gdy nie obowiązuje powszedni czas pracy aptek.
Dyżury nocne aptek rozdysponowano równomiernie pomiędzy apteki mające siedzibę na terenie miasta Wyszkowa (dyżur nocny odbywa się w godz. 20.00 - 8.00 dnia następnego). Ponieważ 4 apteki mające siedzibę na terenie miasta Wyszków należą do jednego właściciela, zgodnie z jego decyzją wszystkie dyżury w porze nocnej pełniła będzie Apteka przy ul. [...] [...] w Wyszkowie.
Jednocześnie wskazano, że od 2011 r. dyżury nocne prowadziły apteki mające siedzibę w Wyszkowie, a zatem mieszkańcy powiatu przyzwyczajeni są do tego, że w Wyszkowie w porze nocnej otwarta jest chociaż jedna apteka, z usług której mogą skorzystać, gdy zajdzie taka potrzeba.
Rada Powiatu w Wyszkowie nie zgodziła się ze stwierdzeniem, że "w przypadku szpitala udzielającego świadczenia opieki zdrowotnej w sprawach nagłych w porze nocnej lub w święta, to ten szpital zaopatruje pacjentów w niezbędne leki". Apteki są placówkami ochrony zdrowia publicznego, w których świadczone są specyficzne usługi, wobec czego zapewnienie dostępności tych świadczeń nie powinno być też uzależnione od możliwości uzyskania pomocy w omawianym czasie w placówkach służby zdrowia.
Rada wskazała, że proponując rozkład godzin aptek w porze nocnej, który jest ujednolicony lokalizacyjnie poprzez solidarny podział na 14 podmiotów na terenie miasta Wyszkowa i nieuwzględnienie 5 podmiotów na obszarach wiejskich wzięto pod uwagę niewielką powierzchnię jednostki terytorialnej.
W celu poznania opinii właścicieli/kierowników aptek ogólnodostępnych mających siedzibę na terenie miasta Wyszków, projekt uchwały został im przesłany 1 października 2020 r. drogą elektroniczną, z prośbą o przesyłanie uwag. Uwagi do projektu uchwały przesłał właściciel apteki "C." w Wyszkowie przy ul. [...] [...], który zwrócił się z prośbą o wykluczenie apteki z dyżurów nocnych z powodu braku pracowników. Uwagi przesłał również kierownik Apteki w Wyszkowie przy ul. [...] [...], zwracając się z prośbą o nieuwzględnienie apteki przy podziale dyżurów w porze nocnej z powodu braku wykwalifikowanego personelu, który jest potrzebny podczas dodatkowych godzin nocnych pracy apteki. Konsekwencją braku możliwości pracy w porze nocnej jest brak ciągłości dostępności świadczeń dla mieszkańców powiatu.
Dnia 12 listopada 2020 r. odbyło się spotkanie w trybie online z przedstawicielami aptek ogólnodostępnych mających siedzibę na terenie miasta Wyszków, celem wypracowania stanowiska dotyczącego pracy aptek w godzinach nocnych w 2021 roku. W spotkaniu uczestniczyli przedstawiciele 4 aptek: Apteki "B.", Apteki "C.", Apteki "D." oraz Apteki "E.".
Pismem z dnia 12.11.2020 r. Wicestarosta powiatu zwrócił się do właścicieli/kierowników z pytaniami:
1/ Czy jako właściciele/kierownicy aptek ogólnodostępnych, mających siedzibę na terenie miasta Wyszkowa, mogą przejąć solidarnie dyżury za dwie apteki (przy ul. [...] [...] i ul. [...] [...]), które z powodu braków kadrowych nie mogą pełnić dyżurów w porze nocnej?;
2/ Czy Państwa apteka jest w stanie przejąć w całości dyżury za dwie lub jedną z aptek mających swoją siedzibę przy ul. [...] [...] i ul. [...] [...]?;
3/ Czy podtrzymują ustalenia z lat poprzednich, że dyżury w porze nocnej powinny być rozdzielone równo pomiędzy 14 aptek ogólnodostępnych mających siedzibę na terenie miasta Wyszkowa?
Właściciele/kierownicy aptek podtrzymali ustalenia z lat poprzednich, że dyżury w porze nocnej powinny być rozdzielone równo pomiędzy 14 aptek ogólnodostępnych mających swoją siedzibę na terenie miasta Wyszkowa. W opinii Rady Powiatu 2,2 dyżuru nocnego nie powinno stanowić dużego obciążenia dla pracowników wyszkowskich aptek. Kierownik jednej apteki wyraził zgodę na solidarne przejęcie dyżurów jeżeli taka będzie zgoda pozostałych podmiotów za dwie apteki, które z powodu braków kadrowych nie mogą pełnić dyżurów w porze nocnej. Żadna z aptek nie odpowiedziała twierdząco na pytanie nr 2.
Rada wskazała, że układając grafik pracy aptek w porze nocnej uwzględniono minimalny standard wynikający z ustawy Prawo Farmaceutyczne poprzez zagwarantowanie, żeby w każdym czasie była czynna przynajmniej jedna apteka w porze nocnej na obszarze powiatu, co stanowi realizację ważnego interesu publicznego jakim jest ochrona zdrowia i życia obywateli. Stwierdzono, że dyżury aptek rozumiane jako świadczenie usług, także w porze nocnej, niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy, należy rozumieć jako realizację ustawowego obowiązku zapewnienia dostępności usług farmaceutycznych w tych porach dnia oraz w dni wolne od pracy. Określenie rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych na terenie powiatu, w tym także ustalenie harmonogramu dyżurów poza zwykłym rozkładem czasu pracy aptek, jest wykonaniem dyspozycji z art. 94 ust. ust. 1 Prawa farmaceutycznego. Minimalnym standardem jest zagwarantowanie, żeby w każdym czasie była czynna przynajmniej jedna apteka na obszarze powiatu.
Podniesiono, że organizacje i podmioty, o których mowa w art. 3 ust. 3 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, mogły zgłaszać uwagi i opinie do projektu ww. uchwały, jednakże żadna z tych organizacji i podmiotów nie zgłosiła uwag do projektu uchwały.
Spółka A. złożyła skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu wniosła o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zaprezentowane w uzasadnieniu uchwały.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 sierpnia 2021 r. oddalił skargę.
Sąd I instancji stwierdził, że przy podjęciu zaskarżonej uchwały nie naruszono przepisów regulujących procedurę jej podejmowania, zaś jej postanowienia i stanowiące jej integralną część załączniki nie naruszają prawa. WSA uznał, że w rozpoznawanej sprawie warunek zasięgnięcia opinii, o których mowa w art. 94 ust. 2 Prawa farmaceutycznego został spełniony. Podkreślił również, że skarżąca w istocie nie kwestionuje rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych, lecz podważa zasadność ustalenia dyżurów aptek pracujących w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy z punktu widzenia przyjętego modelu dyżurów, w szczególności odnosząc się do swojej sytuacji, wynikającej z obciążeniem jej znacznymi kosztami finansowymi i organizacyjnymi.
WSA podniósł, że analiza art. 94 ust. 1 Prawa farmaceutycznego prowadzi do wniosku, iż należy rozróżnić rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych w zwykłych warunkach oraz w sytuacjach nadzwyczajnych. W pierwszym przypadku zastosowanie ma kryterium potrzeb ludności, które należy uwzględniać przy ustalaniu godzin pracy aptek, tak by możliwe było zaspokojenie oczekiwań społeczności lokalnej. Z kolei w przypadkach wymienionych w drugiej części zdania zawartego w art. 94 ust. 1 Prawa farmaceutycznego, najistotniejszym kryterium przy ustalaniu rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych staje się zapewnienie dostępności świadczeń aptecznych w szczególnych warunkach. Przy ustalaniu rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych w porze nocnej i dni wolne od pracy nie sposób uwzględnić potrzeb ludności, gdyż nie można przewidzieć prawdopodobieństwa pojawienia się zdarzeń zagrażających zdrowiu lub życiu człowieka.
W tym wypadku chodzi o ustalenie takiego rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych, który będzie stwarzał możliwość jak najlepszego i najszybszego skorzystania z niezbędnej pomocy wówczas, gdy nie obowiązuje powszedni czas pracy aptek, a zaistnieje nadzwyczajna, trudna do przewidzenia potrzeba podania leku.
Sąd podkreślił, że praca w godzinach nocnych i dniach wolnych od pracy wpisana jest w ustawowe zadania każdej apteki, niezależnie od indywidualnych i konkretnych warunków, w jakich dana placówka funkcjonuje. Regulacja przewidziana w art. 94 ust.1 u.p.f. ma na celu ochronę zdrowia i życia ludzkiego przez zapewnienie dostępności leków. Intencją ustawodawcy było więc położenie nacisku na interes ludności, o czym świadczą użyte w ww. przepisie terminy "dostosowany do potrzeb ludności" i "zapewniać dostępność świadczeń". W ocenie Sądu, interes publiczny ma bezwzględny prymat nad indywidualnym (ekonomicznym) interesem podmiotu prowadzącego aptekę i nie może być mu przeciwstawiony właśnie ze względu na szczególny, określony ustawowo charakter tego podmiotu.
WSA wskazał również, że skarżąca, poza ogólnikowym twierdzeniem, że przyjęty w uchwale system dyżurów jest dla niej obciążeniem finansowym i organizacyjnym, nie wskazała na szczególne i konkretne okoliczności, które uzasadniałyby takie twierdzenia. W ocenie Sądu, argumentacja natury ekonomicznej nie może przynieść oczekiwanego rezultatu. Prowadzenie działalności gospodarczej w formie aptek jest prawem, a nie obowiązkiem podmiotów gospodarczych, które podejmując się prowadzenia danej działalności, powinny kierować się rachunkiem ekonomicznym, przy uwzględnieniu specyfiki i dodatkowych obciążeń, jakie z danego rodzaju działalnością się wiążą. Ponadto odwoływanie się do kryterium ekonomicznego lub organizacyjnego wykracza poza zakres oceny legalności aktu prawnego, stanowiącej kryterium sądowej kontroli.
Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżona uchwała zawiera uzasadnienie obejmujące analizę potrzeb ludności, z którego wynika, że obejmując Wyszków i powiat wyszkowski systemem pracy aptek w porze nocnej oraz w dni wolne od pracy (także niedziele i święta) organ wziął pod uwagę liczbę aptek tam działających, liczbę mieszkańców powiatu i osób przebywających na jego terenie, jak też funkcjonowanie placówki szpitalnej. Ponadto organ wziął pod uwagę, że przyjęty w zaskarżonej uchwale model dyżurów funkcjonuje od lat i sprawdził się jako dobrze funkcjonujący. Analiza uzasadnienia zaskarżonej uchwały dowodzi, że Rada Powiatu wskazała również na konieczność zapewnienia dostępności do świadczeń realizowanych przez apteki w nocy i dni wolne od pracy jako realizację przez apteki będące placówkami ochrony zdrowia publicznego tego zadania (art. 86 ust. 1 u.p.f.). Dyżury aptek rozumiane jako świadczenie usług także w porze nocnej, niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy należy rozumieć jako realizację ustawowego obowiązku zapewnienia dostępności usług farmaceutycznych w tych porach dnia oraz w dni wolne od pracy.
Ponadto zapewnienie dostępu społeczności lokalnej do świadczeń farmaceutycznych mieści się w pojęciu promocji i ochrony zdrowia, która zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.s.p. jest obowiązkiem każdego powiatu. Za niezasadny WSA uznał zatem zarzut naruszenia art. 2 i art. 7 Konstytucji RP poprzez władcze i arbitralne działanie skierowane do skonkretyzowanego podmiotu i wydanie uchwały bez żadnego uzasadnienia. Zaskarżona uchwała posiada bowiem uzasadnienie, z którego wynika jakimi organ kierował się przesłankami przed jej podjęciem.
W ocenie Sądu Rada nie dopuściła się również naruszenia przepisów Prawa farmaceutycznego w zw. z art. 94 Konstytucji RP, nie naruszyła bowiem zakresu regulacji, dokonując określenia rozkładu godzin pracy z pominięciem punktów aptecznych, gdyż z treści uzasadnienia wynika, dlaczego taki model został przyjęty. Nie doszło tym samym do naruszenia art. 32 Konstytucji RP. Zdaniem WSA, proponowane przez skarżącą rozwiązanie nie byłoby ani racjonalne, ani optymalne. Na terenie powiatu wyszkowskiego dyżury pełnią apteki w największym ośrodku miejskim - w Wyszkowie.
Sąd zauważył, że na 19 aptek w powiecie w Wyszkowie działa 14 aptek ogólnodostępnych, zaś 5 to małe apteki w okolicznych gminach. Rada wskazała, dokonując określenia rozkładu godzin, że przyjęła centralne położenia Wyszkowa i odległości pomiędzy miejscowościami, co spowodować ma jak najkrótszy i najbliższy dojazd do apteki mieszkańcom powiatu.
Oceniając przyjętą w uchwale formułę pełnienia dyżurów przez apteki ogólnodostępne WSA podkreślił, że jest to rozwiązanie dobrze funkcjonujące od kilku lat. Podnoszone przez Skarżącą spółkę trudności związane z zapewnieniem właściwej obsady dyżurów w prowadzonej przez nią aptece nie mogą stanowić dostatecznego argumentu przemawiającego za zmianą dotychczasowego sprawdzonego modelu. Sąd podkreślił, że Skarżąca prowadzi aptekę od [...] r., a więc miała świadomość jakie rozwiązanie w zakresie pełnienia dyżurów w porze nocnej, niedziele, święta i inne dni wolne od pracy funkcjonuje w powiecie, a zatem planując pracę apteki powinna uwzględnić związane z tym obowiązki. WSA wskazał, że ustawodawca nakładając na apteki ogólnodostępne, będące placówkami ochrony zdrowia publicznego, obowiązek świadczenia usług farmaceutycznych przez farmaceutów, w tym zaopatrywanie ludności w produkty lecznicze, leki apteczne, leki recepturowe, wyroby medyczne i inne artykuły, o których mowa w art. 86 ust. 8 Prawa farmaceutycznego oraz wykonywania czynności określonych w art. 86 ust. 1 i 2 tej ustawy, nie uzależnił wykonywania tych obowiązków od indywidualnych warunków funkcjonowania danej placówki, czy też liczby zatrudnionych w niej pracowników.
Zobowiązał natomiast kierownika apteki ogólnodostępnej do takiej organizacji pracy w aptece (art. 88 ust. 1 w zw. z ust. 5 Prawa farmaceutycznego), by ta placówka ochrony zdrowia publicznego mogła wykonywać usługi farmaceutyczne, o których mowa w art. 86 ust. 2 Prawa farmaceutycznego. Za nietrafne Sąd uznał wywody skarżącej odnoszące się do narzucenia, poprzez ustalenie w zaskarżonej uchwale harmonogramu dyżurów w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy aptek ogólnodostępnych, obowiązku prowadzenia nierentownej działalności. Za chybione WSA uznał zatem zarzuty naruszenia art. 94 ust. 1 i 2 Prawa farmaceutycznego w zw. z art. 2 i art. 7 oraz art. 32 i art. 94 Konstytucji RP. Podkreślił przy tym, że wolność działalności gospodarczej (art. 20 Konstytucji RP) nie ma charakteru absolutnego i w przypadkach oraz na warunkach określonych w art. 22 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP może być ograniczana.
Akt prawa miejscowego ograniczający swobodę prowadzenia działalności gospodarczej został wydany na podstawie ustawy (art. 94 ust. 2 Prawa farmaceutycznego) i mieścił się w jej granicach. Ustawodawca, decydując o konieczności zapewnienia dostępności świadczeń farmaceutycznych również w porze nocnej i dni wolne od pracy, udzielił organom stanowiącym powiatu upoważnienia do ustalenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych.
W ocenie Sądu I instancji, ograniczenie wynikające z uchwały Rady Powiatu, polegające na zobowiązaniu skarżącej, by prowadzona przez nią apteka świadczyła usługi farmaceutyczne w porze nocnej i dni wolne od pracy w systemie dyżurów określonych w załączniku do zaskarżonej uchwały nie jest nadmierne. W roku 2021 apteka prowadzona przez Skarżącą, miała pełnić w noce łącznie 18 dyżurów i 7 dyżurów świątecznych i niedzielnych, zaś inne apteki działające w Wyszkowie miały wyznaczone takie same lub większe ilości dyżurów, co nie stanowi obciążenia, któremu przy podjęciu właściwych rozwiązań organizacyjnych nie można sprostać. Stanowisko skarżącej o znacznych, nadmiernych utrudnieniach w wykonaniu obowiązku pracy w porze nocnej i dni wolne od pracy przez okres przewidziany w uchwale WSA ocenił jako niezasadne. Tym samym, zdaniem Sądu, organy w zaskarżonym rozstrzygnięciu nie naruszyły przepisów prawa materialnego, wskazanych w treści skargi.
WSA stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie nie doszło również do naruszenia przepisów postępowania, bowiem skoro ustawodawca nie nałożył na organy powiatu obowiązku sformalizowanego przeprowadzania analiz potrzeb ludności w zakresie dostępu do aptek, to ewentualny brak przeprowadzenia takiej analizy nie stanowi warunku legalności podjęcia zaskarżonej uchwały. Ustawodawca nałożył jedynie na organ obowiązek uzyskania, zgodnie z art. 94 ust. 2 u.p.f., opinii wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) gmin z terenu powiatu i samorządu aptekarskiego. Obowiązek zasięgania tych opinii stanowi formułę oceny potrzeb mieszkańców w zakresie godzin pracy aptek. Zdaniem Sądu I instancji, zaskarżona uchwała została podjęta z zachowaniem określonego trybu, a więc po zasięgnięciu opinii organów samorządu terytorialnego i zawodowego.
Ponadto Sąd podkreślił, że opinie te nie mają mocy wiążącej, lecz mają jedynie walor doradczy. Natomiast Sąd nie może i nie jest w stanie ocenić merytorycznej jakości postępowania opiniodawczego prowadzonego z organami samorządu gminnego i zawodowego. Przedmiotem oceny jest jedynie sprawdzenie, czy nastąpiło formalne wypełnienie przez radę powiatu procedury opiniodawczej. W ocenie Sądu zaskarżona uchwała realizuje ten obowiązek, nie naruszając obowiązujących przepisów prawa i nie przekraczając granic upoważnienia do jej wydania.
Odnośnie rozbieżności pomiędzy stanowiskiem Okręgowej Izby Aptekarskiej i rozwiązaniami przyjętymi w zaskarżonej uchwale, WSA wskazał, że nie może to stanowić podstawy do wyeliminowania zaskarżonej uchwały. Sama okoliczność pominięcia przez organ stanowiska samorządu zawodowego nie jest naruszeniem prawa, które stanowiłoby o nieważności zaskarżonej uchwały. Możliwość podjęcia uchwały z woli ustawodawcy nie jest uzależniona od uzgodnienia stanowisk podmiotów opiniujących. Sąd podniósł, iż Rada Powiatu rzeczywiście nie uwzględniła sugestii samorządu zawodowego odnoszącej się do materii regulowanej kwestionowaną uchwałą w zakresie proponowanego harmonogramu dyżurów nocnych i w dni wolne od pracy, jednakże odniosła się do argumentów podnoszonych przez ORA w treści uzasadnienia uchwały.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła "A." sp. z o.o. w W., zaskarżając orzeczenie w całości oraz wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, ewentualnie, w przypadku uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej uwzględnienie. Ponadto skarżąca kasacyjnie wniosła o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz uiszczonej opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa. Skarżąca złożyła oświadczenie o zrzeczeniu się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.
Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów:
- 1. postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- a) art. 134 § 1 i art. 3 § 1 i 2 pkt 5 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) w zw. z art. 94 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2020 r. poz. 944 ze zm.) - polegające na wadliwym wykonaniu kontroli sądowej zaskarżonej uchwały poprzez niezbadanie i nieocenienie jej legalności w kontekście przesłanek uzasadniających stwierdzenie nieważności uchwały i w związku z powyższym;
- b) art. 151 w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 94 ust. 1 i 2 ustawy Prawo farmaceutyczne poprzez oddalenie skargi i niestwierdzenie jej nieważności mimo zaistnienia podstaw do takiego stwierdzenia, polegających na podjęciu zaskarżonej uchwały z przekroczeniem zakresu delegacji wynikającej z przepisów prawa materialnego i objęcie zakresem regulacji oprócz aptek ogólnodostępnych również punktów aptecznych działających na obszarze powiatu wyszkowskiego, co należy uznać za istotne naruszenie prawa;
- c) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku, poprzez niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, niewyjaśnienie w uzasadnieniu wyroku motywów jakimi Sąd I instancji się kierował przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy w zakresie uznania działania organu przy podejmowaniu przedmiotowej uchwały z przekroczeniem zakresu delegacji za legalne, nieustosunkowanie się do wszystkich zarzutów strony zawartych w skardze;
- 2) przepisów prawa materialnego, tj.:
- a) art. 94 ust. 1 i 2 ustawy Prawo farmaceutyczne w zw. z art. 94 Konstytucji RP poprzez błędną jego wykładnię i zaakceptowanie podjęcia zaskarżonej uchwały z naruszeniem zakresu delegacji zawartej w tym przepisie upoważniającym właściwą radę powiatu do określenia rozkładu godzin pracy wyłącznie aptek ogólnodostępnych, a nie również punktów aptecznych;
- b) art. 94 ust. 1 i 2 ustawy Prawo farmaceutyczne w zw. z art. 32 Konstytucji RP poprzez błędną jego wykładnię i dopuszczenie do nierównego traktowanie podmiotów prowadzących apteki ogólnodostępne na terenie powiatu wyszkowskiego i objęcie przedmiotową uchwałą tylko niektórych aptek ogólnodostępnych działających w miejscowości Wyszków z pominięciem aptek ogólnodostępnych działających w innych miejscowościach tego powiatu.
Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. W skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego.
W tej sytuacji, co do zasady, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje w pierwszej kolejności zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ ich uwzględnienie mogłoby uczynić przedwczesnym albo bezprzedmiotowym odniesienie się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego.
Odnosząc się zatem do skargi kasacyjnej należy zauważyć, że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z cyt. przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W uzasadnieniu uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 39 podkreślono, że podstawa prawna rozstrzygnięcia (wyroku) obejmuje wskazanie zastosowanych przepisów prawnych oraz wyjaśnienie przyjętego przez sąd sposobu ich wykładni i zastosowania. Znaczenie procesowe tego elementu uzasadnienia uwidacznia się w tym, że ma on dać rękojmię, iż sąd dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, ma ponadto umożliwić sądowi wyższej instancji ocenę, czy przesłanki, na których oparł się sąd niższej instancji, są trafne, ma w razie wątpliwości umożliwić ustalenie granic powagi rzeczy osądzonej i innych skutków prawnych wyroku (zob. wyrok NSA z 8 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 2104/15, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Trafnie wywodzi się w orzecznictwie i nauce prawa, że poprawność sporządzenia uzasadnienia wyroku umożliwia także stronie merytoryczną polemikę w ewentualnym środku zaskarżenia wydanego przez sąd administracyjny orzeczenia. Zasadnie w piśmiennictwie wskazuje się, że uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego w sytuacji, gdy towarzyszy mu deficyt odnoszący się do "wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia", nie pełni ani funkcji kontroli jego trafności, ani też funkcji perswazyjnej i dalekie jest również od realizacji funkcji legitymacyjnej (por. W. Kręcisz, Z problematyki uzasadniania orzeczeń przez sądy administracyjne, w: Uzasadnienia decyzji stosowania prawa, redakcja naukowa I. Rzucidło-Grochowska, M. Grochowski, Warszawa 2015, s. 354 oraz powoływane tam orzeczenia sądów administracyjnych).
W ocenie orzekającego Sądu kwestionowany skargą kasacyjną wyrok nie został – wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. – zaopatrzony w uzasadnienie, które zawierałoby "wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia".
Konkludując należy stwierdzić, że uzasadnienie wyroku w każdym przypadku powinno być jasne i przekonywujące dla strony, która wnosiła o jego sporządzenie, a ponadto nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego w razie wniesienia skargi kasacyjnej, że zaskarżone orzeczenie zostało podjęte po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione. Ponieważ Sąd II instancji w zasadzie opiera się na ustaleniach Sądu I instancji i jest związany granicami skargi kasacyjnej, kontrola instancyjna zaskarżonego orzeczenia sprowadza się w praktyce do analizy i oceny postępowania Sądu I instancji, przedstawionej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Jak wynika z orzecznictwa NSA wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo w sytuacji, gdy sporządzone jest w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA z dnia: 7 lipca 2017 r., sygn. akt II GSK 1839/17; 12 kwietnia 2017 r., sygn. akt II GSK 5209/16; 3 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 1488/15). W tym miejscu przypomnieć należy, że jak wynika z orzecznictwa NSA zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skuteczny tylko wtedy, gdy uzasadnienie wyroku sporządzone zostało w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności gdy nie zawiera któregoś z wymienionych w przepisie elementów konstrukcyjnych albo nie pozwala w sposób pewny ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny. Treść uzasadnienia powinna umożliwić prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności lub braku zgodności z prawem zaskarżonego aktu.
Nie jest bowiem możliwa kontrola orzeczenia, którego elementy wskazane w art. 141 § 4 p.p.s.a. formułuje się w sposób lakoniczny, niejasny czy nielogiczny (zob. wyroki NSA z: 10 lipca 2012 r., II GSK 1807/11; 17 lutego 2012 r., II FSK 1547/10; 19 marca 2012 r., II GSK 85/11; 12 stycznia 2012 r., II FSK 1301/10; 10 października 2007 r., II GSK 204/07; 18 października 2011 r., II FSK 173/11; 15 czerwca 2010 r., II OSK 986/09; 4 listopada 2008 r., II FSK 1041/07; 9 marca 2006 r., II OSK 632/05; A. Jakubowski, Konsekwencje prawotwórstwa sądów administracyjnych dla uzasadnień wydawanych przez nie orzeczeń i ich publikacji, CASUS 2013/4/51-57; M. Kiełbowski, Zarzuty wobec uzasadnienia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Glosa do uchwały siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, Przegląd Podatkowy 2011, nr 11, s. 51 - 55). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego właśnie z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie.
Przenosząc te uwagi na treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że pomimo oddalenia skargi, Sąd I instancji w istocie nie wypowiedział się co do sformułowanego w skardze zarzutu naruszenia art. 94 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne w związku art. 94 Konstytucji RP poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały z naruszeniem zakresu delegacji zawartej w tym przepisie upoważniającym właściwą radę powiatu do określenia rozkładu godzin pracy wyłącznie aptek ogólnodostępnych, a nie również punktów aptecznych. W uzasadnieniu tego zarzutu wskazano, iż naruszenie prawa dotyczyło objęcia uchwałą Rady Powiatu Wyszkowskiego również punktów aptecznych (co najmniej poz. 16, 18, 20, 21 załącznika do uchwały).
Natomiast WSA w zaskarżonym wyroku wskazał jedynie, iż "Rada nie dopuściła się również naruszenia przepisów Prawa farmaceutycznego w związku z treścią art. 94 Konstytucji RP, nie naruszyła bowiem swoim działaniem zakresu regulacji, dokonując określenia rozkładu godzin pracy z pominięciem punktów aptecznych, gdyż z treści uzasadnienia wynika, dlaczego taki model został przyjęty. W tym kontekście należy podkreślić, że treść rozstrzygnięcia sądowego powinna być determinowana ostatecznym rezultatem kontroli sądowoadministracyjnej, natomiast w omawianym przypadku WSA nie wskazał dlaczego wywodzi, iż z uzasadnienia zaskarżonej uchwały wynika, że doszło jedynie do określenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych z pominięciem punktów aptecznych, skoro w załączniku do uchwały zatytułowanym "Rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych na terenie powiatu wyszkowskiego w 2021 roku" takie punkty wskazano wraz z podaniem dni i godzin ich urzędowania.
Nie ma przy tym wątpliwości, że obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy w uzasadnieniu wyroku WSA obejmuje także ocenę działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art. 3 § 1 p.p.s.a.). Analizując uzasadnienie zaskarżonego wyroku można jednak uznać, iż w ramach przedstawienia stanu sprawy nie zawarto stanowiska sądu odnośnie do stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39; a także wyroki NSA: z 19 lutego 2019 r., sygn. akt II GSK 5379/16; z 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt II FSK 568/08, LEX nr 513044), bowiem nie wyrażono stanowiska co do tego, jakie są skutki prawne zamieszczenia w załączniku do zaskarżonej uchwały pt. "Rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych na terenie powiatu wyszkowskiego w 2021 roku" także punktów aptecznych ze wskazaniem dni i godzin ich urzędowania.
Przedstawione rozważania prowadzą do wniosku, że Sąd I instancji nie wywiązał się z obowiązków procesowych, określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a., a w konsekwencji zasadny jest zarzut skargi kasacyjnej, iż sporządzone przez Sąd I instancji uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymogów wynikających z art. 141 § 4 p.p.s.a., przez co naruszony został ten przepis w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd I instancji nie wskazał bowiem, dlaczego uważa, że zaskarżona uchwałą jest zgodna z prawem, nie odniósł się do zawartych w tym zakresie w skardze zarzutów, a tym samym uniemożliwił ocenę przez Naczelny Sąd Administracyjny przyjętego przez siebie sposobu rozumowania, a zarazem dokonanie kontroli prawidłowości zawartego w zaskarżonym wyroku rozstrzygnięcia.
W tym miejscu należy również podkreślić, że przedstawione wyżej stanowisko uzasadnia tezę, że stwierdzone uchybienie przepisowi art. 141 § 4 p.p.s.a w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyni bezprzedmiotowym zajmowanie się pozostałymi zarzutami skargi kasacyjnej.
Sąd I instancji ponownie rozpoznając sprawę weźmie pod uwagę wyżej poczynione wywody, raz jeszcze oceni legalność zaskarżonej decyzji, zwracając uwagę na skutki prawne zamieszczenia w załączniku do zaskarżonej uchwały pt. "Rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych na terenie powiatu wyszkowskiego w 2021 roku" także punktów aptecznych ze wskazaniem dni i godzin ich urzędowania oraz odniesie się do pozostałych aspektów sprawy. Swoje orzeczenie sąd wojewódzki prawidłowo uzasadni, uwzględniając wymogi, które stawia przed nim przepis art. 141 § 4 p.p.s.a.
Z powyższych względów, uwzględniając skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w pkt 2 sentencji na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.).