Uzasadnienie
I
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, wyrokiem objętym skargą kasacyjną, oddalił skargi K. G. na decyzje Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) z dnia [...] listopada 2015 r. w przedmiocie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa decyzji w sprawie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na lata 2005, 2006, 2008 i 2009.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
decyzjami z dnia [...] kwietnia 2006 r., [...] listopada 2006 r., [...] kwietnia 2009 r. i [...] listopada 2009 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K. przyznał skarżącej płatności bezpośrednie do gruntów rolnych na lata 2005, 2006, 2008 i 2009.
Po wznowieniu postępowań, w związku z uzyskaniem informacji od organów ścigania dotyczącej użytkowania działki ewidencyjnej nr [...] położonej w obrębie nr [...], powiat łódzki wschodni przez inną osobę niż skarżąca, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K. stwierdził wydanie ww. decyzji o przyznaniu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych z naruszeniem prawa. Decyzje te zostały utrzymane w mocy zaskarżonymi decyzjami Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] listopada 2015 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem objętym skargą kasacyjną zgodził się z organem, że wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzje o przyznaniu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. W związku z tym Sąd uznał, że były podstawy faktyczne i prawne do wznowienia postępowania, a w następstwie do wydania zaskarżonych i poprzedzających ich decyzji.
Zdaniem Sadu prawidłowe jest stanowisko organów w zakresie w jakim wywodziły one, że warunkiem przyznania płatności na dany rok kalendarzowy jest ich faktyczne użytkowanie. Sąd I instancji podkreślił, że posiadanie na gruncie prawa cywilnego nie jest równoznaczne z posiadaniem na gruncie przepisów dotyczących płatności bezpośrednich. W ocenie Sądu posiadanie jako warunek przyznania płatności do gruntów rolnych ściśle wiąże się z produkcją rolną, a więc konieczne jest faktyczne, rolnicze użytkowanie gruntów rolnych.
Sąd stwierdził, że pomoc w postaci płatności bezpośrednich do gruntów rolnych jest udzielana "producentowi rolnemu" jako osobie, która faktycznie użytkuje dane grunty rolne, a nie tylko dysponuje tytułem prawnym do zadeklarowanych gruntów. Sąd uznał, że skarżąca na dzień wydania rozstrzygnięć w sprawie przyznania płatności bezpośrednich na lata 2005, 2006, 2008 i 2009 nie spełniała warunku faktycznego użytkowania przedmiotowych działek, które użytkowane były przez dzierżawcę. Skarżąca nie przedstawiła żadnych dowodów potwierdzających inny stan faktyczny od tego, który został ustalony przez organy.
W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji powołał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270; dalej: ppsa).
II
Skargę kasacyjną wniosła K. G. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając
- 1. na podstawie art. 174 pkt 1 ppsa naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:
- a) art. 68 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz.U.UE.L.2004.141.18 ze zm.; dalej: rozporządzenie nr 796/2004), polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu i błędnej wykładni tj. przyjęciu, że w sprawie nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość zastosowania obniżek i wyłączeń z uwagi na poprawnie złożony pod względem faktycznym wniosek lub możliwość wykazania że wnioskodawca nie jest winny nieprawidłowości, w sytuacji, gdy skarżąca od samego początku wskazuje, że złożyła wniosek poprawny pod względem faktycznym zgodnie z ustaleniami z pracownikiem Biura Powiatu Łódzkiego Wschodniego ARMIR w K. i nie jest winna powstałym w nim ewentualnym nieprawidłowościom,
- b) art. 3 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2015 r., poz. 308 ze zm.; dalej: ustawa o płatnościach z 2015 r.), art. 3 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r., Nr 170, poz. 1051; dalej: ustawa o płatnościach z 2007 r.) poprzez jego błędną wykładnię i:
- - niewyczerpujące rozpatrzenie całego materiału dowodowego, a w szczególności na pominięciu wyjaśnień skarżącej z dnia 12 lutego 2015 r. dotyczących kwestii informowania pracownika o zawartej umowie dzierżawy z M. S. oraz uzyskania od pracownika Biura ARMIR informacji o prawidłowości złożonego wniosku o dopłaty,
- - nieudzielenie skarżącej niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania polegających na braku informacji ze strony pracownika Biura ARMIR o zasadach prawidłowego wypełnienia wniosku o dopłaty w przypadku podpisania umowy dzierżawy gospodarstwa oraz udzielenie błędnych informacji w zakresie poprawności złożonego wniosku podczas gdy organ do udzielenia takiej pomocy był zobowiązany,
- c) art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach z 2015 r., art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 40; dalej: ustawa o płatnościach z 2003 r.), art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach z 2007 r. przez ich błędną wykładnię i uznanie, że status posiadania w rozumieniu powołanych przepisów należy rozumieć jako formę faktycznego użytkowania gruntów i tylko takiej osobie przysługuje prawo wystąpienia z wnioskiem o wsparcie, podczas gdy skarżąca miała możliwość (pośredniego) władania gruntami oraz zgodnie z uzyskaną informacją od pracownika Biura ARiMR w K. oraz porozumieniem zawartym z M. S. mogła wystąpić o przedmiotowe wsparcie.
- 2. na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 151 ppsa poprzez oddalenie przez WSA skarg skarżącej w sytuacji, gdy decyzje z dnia [...] listopada 2015 r. zostały wydane z naruszeniem prawa tj. w zw. z:
- - art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013, poz. 267 ze zm. – dalej: kpa) polegającym na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego oraz braku wskazania w uzasadnieniu przyczyn, z powodu których dowodom przedstawionym przez skarżącą organ odmówił wiarygodności i mocy dowodowej tj.:
braku uwzględnienia wyjaśnień skarżącej z dnia 12 lutego 2015 r., a dotyczących uzyskania od pracownika Biura ARMIR informacji o poprawności złożenia wniosku przez właściciela nieruchomości w przypadku podpisania umowy dzierżawy oraz niepodjęcie przez organ innych działań, (przeprowadzenia dowodów) zmierzających do wyjaśnienia tej kwestii i błędnym przyjęciu, że wnioskodawczyni nie poinformowała pracownika Biura ARMIR, o podpisaniu umowy dzierżawy gospodarstwa rolnego, co stanowiło przyczynę wznowienia postępowania, podczas gdy skarżąca nie ukrywając okoliczności zawarcia umowy dzierżawy działała zgodnie z wytycznymi pracownika Biura ARMIR,
- - art. 80 kpa polegającym na dowolnej, a nie swobodnej ocenie całokształtu materiału dowodowego i błędnym przyjęciu, że skarżąca nie poinformowała organu o wydzierżawieniu gospodarstwa rolnego co stanowiło przyczynę wznowienia postępowania, podczas gdy zgodnie z wyjaśnieniem skarżącej z dnia 12 lutego 2015 r. działała ona zgodnie z wytycznymi Biura ARMIR, informując go o zawartej umowie dzierżawy co prowadzi do wniosku, że organ był w posiadaniu informacji o wydzierżawieniu gospodarstwa w dniu wydania decyzji z dnia [...] kwietnia 2006 r., [...] listopada 2006 r., [...] kwietnia 2009 r. i [...] listopada 2009 r.,
- - art. 145 § 1 pkt 5 kpa polegającym na błędnym przyjęciu, że w sprawie wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję skutkujące wznowieniem postępowania, podczas gdy z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że skarżąca informowała o fakcie podpisania umowy dzierżawy z Panem M. S. pracownika Biura ARiMR w K., a ponadto uzyskała informację, że fakt ten nie ma żadnego znaczenia dla przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, co w konsekwencji prowadzi do wniosku, że decyzje Kierownika BP z dnia [...] kwietnia 2006 r., [...] listopada 2006 r., [...] kwietnia 2009 r. i [...] listopada 2009 r., zostały wydane zgodnie z przepisami prawa i nie zaistniała przesłanka wyjścia na jaw istotnych dla sprawy okoliczności istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, uzasadniającym jej uchylenie, a naruszenie przepisów postępowania, doprowadziło do błędnego ustaleniu stanu faktycznego w sprawie, przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 2 ppsa.
Podnosząc ten zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Łodzi, o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ppsa.
III
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie.
Za bezsporne należy uznać, że przedmiotem kontroli Sądu I instancji były decyzje wydane w oparciu o art. 151 § 2 kpa, a zatem decyzje ograniczające się do stwierdzenia wydania decyzji o przyznaniu płatności za poszczególne lata z naruszeniem prawa. Nie jest też kwestionowane, że w dacie orzekania przez organ w postępowaniu wznowieniowym upłynął 5 – letni termin, o którym mowa w art. 146 § 1 kpa.
Z przyjętych przez organy, a zaaprobowanych przez Sąd I instancji ustaleń faktycznych wynika, że podstawą przyjęcia, że decyzje o przyznaniu płatności za lata 2005, 2006, 2008 i 2009 zostały wydane z naruszeniem prawa była, potwierdzona również przez sąd powszechny, okoliczność, że posiadaczem jednej z działek objętych wnioskami o przyznania płatności nie była skarżąca. Okoliczność ta miała, w ocenie Sądu I instancji decydujące znaczenie prawne z uwagi na regulacje obowiązujące w dacie przyznania płatności – art. 2 ust. 1 ustawy o płatnościach z 2003 r. oraz art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o płatnościach z 2007 r. Zacytowane przez Sąd I instancji przepisy ustaw o płatnościach odpowiednio z 2003 r. i 2007 r. obejmują przesłankę posiadania gruntu przez ubiegającego się o płatność, będącą jedną z przesłanek przyznania płatności.
Przenosząc te uwagi na poszczególne zarzuty skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla raz jeszcze, że przedmiotem skarg były decyzje ograniczające się do stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa decyzji o przyznaniu płatności bezpośrednich. Decyzje te nie określały ani kwoty płatności, ani też nie odnosiły się do obowiązku ich zwrotu. Z tej przyczyny zarzut naruszenia art. 68 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004, przepisu określającego wyjątki stosowania obniżek i wyłączeń w płatnościach, należało uznać za chybiony.
Tak też należy ocenić pozostałe zarzuty skargi kasacyjne postawione w oparciu o podstawę kasacyjną, o której mowa w art. 174 pkt 1 ppsa. W sprawie, o czym już była mowa, Sąd I instancji dokonał wykładni i kontroli subsumcji przepisów ustaw o płatnościach z 2003 r. i 2007 r. Tymczasem w zarzutach tych skarżąca wadliwości wyroku upatruje w błędnej wykładni przepisów ustawy o płatnościach z 2015 r.
Z kolei odnosząc się do przepisów prawa materialnego mających w sprawie zastosowanie zarzuca ich błędną wykładnię poprzez "niewyczerpujące rozpatrzenie całego materiału dowodowego", "nie udzielenie skarżącej niezbędnych pouczeń" czy też przez nieuwzględnienie "pośredniego" władania gruntami przez skarżącą. Tak skonstruowane zarzuty nie kwestionują prawidłowości wykładni, lecz odnoszą się do potencjalnej wadliwości postępowania, a tego nie można skutecznie zwalczać przez zarzut naruszenia prawa materialnego.
Nieusprawiedliwione są także zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Strona stawiając zarzuty w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 ppsa kwestionuje poprawność ustaleń faktycznych, które stały się podstawą faktyczną wyrokowania. W ramach tych zarzutów skarżąca twierdzi, że organy oraz Sąd I instancji wadliwie oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy, w konsekwencji skarżony wyrok zapadł w błędnie ustalonym stanie faktycznym. Analiza akt sprawy nie potwierdza tych zarzutów. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stan faktyczny istotny dla rozpoznawanej sprawy jest bezsporny. Potwierdza to sama strona w oświadczeniu z dnia 9 marca 2015 r.
Zauważyć przy tym należy, że w istocie wszystkie zarzuty postawione w obrębie omawianej podstawy kasacyjnej opierają się na twierdzeniu skarżącej, że informowała organ o "wydzierżawieniu gospodarstwa rolnego", a zatem nie kwestionują faktu dzierżawy, tylko istnienia podstawy do wznowienia postępowania. Jednakże okoliczność podnoszona przez skarżąca na żadnym etapie postępowania nie została wykazana (udokumentowana), a tym samym brak jest podstaw do przyjęcia, że fakt wydzierżawienia gruntu nie był nową okolicznością, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 kpa.
Podkreślenia przy tym wymaga, że wznowienie postępowań nastąpiło w dniu 26 lutego 2015 r. na skutek informacji uzyskanej z Wydziału Kryminalnego Komendy Powiatowej Policji z dnia 3 lipca 2014 r., a przed wydaniem postanowień o wznowieniu postępowania skarżąca w piśmie z dnia 10 lutego 2015 r. potwierdzając fakt dzierżawy wyjaśniła, że wypełnienie wniosków obszarowych przez właścicieli jest utrwaloną i akceptowaną praktyką, a oddając grunty, do których przyznane zostały dopłaty w dzierżawę, działała w dobrej wierze, z zamiarem przekazania świadczenia dzierżawcy. Powoływanie się w toku postępowania na "akceptowanie" takiej praktyki to nie to samo co poinformowanie organu o fakcie wydzierżawienia gruntu rolnego objętego wnioskiem o płatność w toku postępowania o przyznanie określonej płatności na dany rok kalendarzowy.
Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa orzekł jak w sentencji.