Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2016 r. o sygn. akt III SA/Łd 67/16 oddalił skargi K. G. na cztery decyzje Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. (dalej: Dyrektor ŁOR ARiMR) z dnia [...] listopada 2015 r. o stwierdzeniu wydania z naruszeniem prawa decyzji w sprawie przyznania płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na 2005 r., 2006 r., 2008 r. i 2009 r. po wznowieniu postępowania.
Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.
Decyzjami z dnia: [...] kwietnia 2006 r., [...] listopada 2006 r., [...] kwietnia 2009 r. i [...] października 2009 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K. przyznał K. G. płatności ONW odpowiednio na: 2005, 2006, 2008 i 2009 rok.
W dniu 3 lipca 2014 r. do Biura Powiatowego ARiMR w K. wpłynęła informacja z Wydziału Kryminalnego Komendy Powiatowej Policji w K., z treści której wynika, że K. G. wydzierżawiła M. S. na okres od 2005 do 2012 r. grunty rolne o powierzchni 25 ha, przy czym faktycznie uprawianych było 20 ha. W dniu 7 lipca 2014 r. do organu wpłynęła informacja uzupełniająca, że przedmiotem dzierżawy była działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni 26,20 ha. Dzierżawca M. S. oświadczył, że dzierżawił od K. G. działkę nr [...] w latach 2005-2012.
Postępowania zostały wznowione i w konsekwencji czterema decyzjami z dnia [...] listopada 2015 r. Dyrektor ŁOR ARiMR, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 145 § 1 pkt 5, art. 146 § 1, art. 151 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.), utrzymał w mocy cztery decyzje Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K. z dnia: [...] czerwca, [...] czerwca, [...] lipca i [...] lipca 2015 r. o stwierdzeniu wydania z naruszeniem prawa decyzji w sprawie przyznania płatności ONW na 2005 r., 2006 r., 2008 r. i 2009 r. Dyrektor ŁOR ARiMR wyjaśnił, że występując o przyznanie płatności K. G. nie użytkowała rolniczo gruntów położonych na działce ewidencyjnej nr [...] w 2005, 2006, 2008 i 2009 r. Wobec powyższego organ uznał, że decyzje z dnia [...] kwietnia 2006 r. oraz z dnia [...] listopada 2006 r. zostały wydane z naruszeniem prawa – § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U.
Nr 73, poz. 657 ze zm.) w zw. z art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. U. UE z dnia 30 kwietnia 2004 r. L 141, s. 18 ze zm.; Polskie wydanie specjalne z 2004 r. rozdz. 03, t. 44, s. 243) w zw. z art. 70 rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) [Dz. U. UE z dnia 30 kwietnia 2004 r. L 153, s. 30 ze zm.; Polskie wydanie specjalne z 2004 r. rozdz. 03, t. 46, s. 87].
Natomiast decyzja z dnia [...] kwietnia 2009 r. została wydana z naruszeniem § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 68, poz. 448 ze zm.) oraz art. 16 ust. 3 akapit 2 i ust. 6 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do działań wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. UE z dnia 23 grudnia 2006 r. L 368, s. 74 ze zm.), zaś decyzja z dnia [...] października 2009 r. z naruszeniem § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 40, poz. 329 ze zm.) oraz art. 16 ust. 3 akapit 2 i ust. 6 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006.
Oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) WSA uznał zaskarżone decyzje za zgodne z prawem i podkreślił, że umowa dzierżawy działki nr [...] i faktyczne jej użytkowanie przez dzierżawcę M. S., co do której przyznane zostały skarżącej jako właścicielowi płatności ONW na 2005, 2006, 2008 i 2009 rok, stanowiły nową okoliczność istniejącą w dacie wydania decyzji o przyznaniu płatności, nieznaną organowi. Sąd podzielił stanowisko organów, że skarżąca na dzień wydania rozstrzygnięć o przyznaniu płatności ONW nie spełniała warunku faktycznego użytkowania gruntów, które były użytkowane przez M. S., zatem brak było podstaw do przyznania jej płatności na wnioskowane lata.
Dalej Sąd wskazał, że na osobie ubiegającej się o przyznanie płatności ciąży obowiązek, by udzielane informacje były zgodne z rzeczywistością. Nie jest rolą Agencji poszukiwanie dowodów w sprawie. W postępowaniu o przyznanie płatności organ nie ma obowiązku aktywnego poszukiwania dowodów. Skarżąca nie przedstawiła żadnego dowodu, na podstawie którego można by było podważyć ustalenia ARiMR stanowiące podstawę faktyczną decyzji wydanych w sprawach.
WSA stwierdził, że podstawą wznowienia postępowań było ustalenie nowej okoliczności tj. faktu użytkowania spornych działek rolnych przez dzierżawcę, a więc braku możliwości ich użytkowania przez skarżącą. Okoliczność ta nie była znana przed wydaniem decyzji przyznających płatności, zatem we wznowionym postępowaniu organ prawidłowo stwierdził wydanie tych decyzji z naruszeniem prawa.
Skargą kasacyjną K. G. domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Strona zrzekła się rozprawy, zarzucając naruszenie:
- 1. prawa materialnego:
- a) art. 68 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 w zakresie decyzji Dyrektora ŁOR ARiMR z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] oraz decyzji Dyrektora ŁOR ARiMR z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...],
- – art. 68 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 w związku z art. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 w zakresie decyzji Dyrektora ŁOR ARiMR z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] oraz Dyrektora ŁOR ARiMR z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...], polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu i błędnej wykładni tj. przyjęciu, że w niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość zastosowania obniżek i wyłączeń z uwagi na poprawnie złożony pod względem faktycznym wniosek lub możliwość wykazania, że wnioskodawca nie jest winny nieprawidłowości, w sytuacji gdy skarżąca od samego początku wskazuje, że złożyła wniosek poprawny pod względem faktycznym zgodnie z ustaleniami z pracownikiem Biura Powiatu [...] Wschodniego ARiMR w K. i nie jest winna powstałym w nim ewentualnym nieprawidłowościom;
- b) art. 21 ust. 2 pkt 2, 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r. poz. 173 ze zm.), art. 21 ust. 2 pkt 2, 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich poprzez błędną wykładnię i:
- – niewyczerpujące rozpatrzenie całego materiału dowodowego, a w szczególności na pominięciu wyjaśnień skarżącej z dnia 12.02.2015 r. dotyczących kwestii informowania pracownika o zawartej umowie z M. S. oraz uzyskania od pracownika Biura Powiatu [...] Wschodniego ARiMR w K. informacji o prawidłowości złożonego wniosku o dopłaty,
- – nieudzielenie skarżącej niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania polegających na braku informacji ze strony pracownika Biura Powiatu [...] Wschodniego ARiMR w K. o zasadach prawidłowego wypełnienia wniosku o dopłaty w przypadku podpisania umowy dzierżawy gospodarstwa oraz udzielenie błędnych informacji w zakresie poprawności złożonego wniosku, podczas gdy organ do udzielenia takiej pomocy był zobowiązany;
- c) § 2, § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r., § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 kwietnia 2007 r., § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że status posiadania w rozumieniu powołanych przepisów należy rozumieć jako formę faktycznego użytkowania gruntów i tylko takiej osobie przysługuje prawo wystąpienia z wnioskiem o wsparcie, podczas gdy skarżąca miała możliwość (pośredniego) władania gruntami oraz zgodnie z uzyskaną informacją od pracownika Biura Powiatu [...] Wschodniego ARiMR w K., oraz porozumieniem zawartym z M. S. mogła wystąpić o przedmiotowe wsparcie;
- 2. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:
- – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie przez WSA skarg skarżącej, w sytuacji gdy decyzje Dyrektora ŁOR ARiMR z dnia [...] listopada 2015 r. zostały wydane z naruszeniem prawa tj. w zw. z:
- • art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. polegającym na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego oraz braku wskazania w uzasadnieniu przyczyn, z powodu których dowodom przedstawionym przez skarżącą organ odmówił wiarygodności i mocy dowodowej tj. braku uwzględnienia wyjaśnień skarżącej z dnia 12.02.2015 r. a dotyczących uzyskania od pracownika Biura Powiatu [...] Wschodniego ARiMR w K. informacji o poprawności złożenia wniosku przez właściciela nieruchomości w przypadku podpisania umowy dzierżawy oraz niepodjęcie przez organ innych działań (przeprowadzenia dowodów) zmierzających do wyjaśnienia tej kwestii i błędnym przyjęciu, że wnioskodawczyni nie poinformowała pracownika Biura Powiatu [...] Wschodniego ARiMR w K. o podpisaniu umowy dzierżawy gospodarstwa rolnego, co stanowiło przyczynę wznowienia postępowania, podczas gdy skarżąca nie ukrywając okoliczności zawarcia umowy dzierżawy działała zgodnie z wytycznymi pracownika Biura Powiatu [...] Wschodniego ARiMR w K.,
- • art. 80 k.p.a. polegającym na dowolnej, a nie swobodnej ocenie całokształtu materiału dowodowego i błędnym przyjęciu, że skarżąca nie poinformowała organu o wydzierżawieniu gospodarstwa rolnego, co stanowiło przyczynę wznowienia postępowania, podczas gdy zgodnie z wyjaśnieniem skarżącej z dnia 12.02.2015 r. działała ona zgodnie z wytycznymi Biura Powiatu [...] Wschodniego ARiMR w K. informując je o zawartej umowie dzierżawy, co prowadzi do wniosku, że organ był w posiadaniu informacji o wydzierżawieniu gospodarstwa w dniu wydania decyzji z dnia [...] kwietnia 2006 r., z dnia [...] listopada 2006 r., z dnia [...] kwietnia 2009 r., z dnia [...] października 2009 r.,
- • art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. polegającym na błędnym przyjęciu, że w niniejszej sprawie wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję skutkujące wznowieniem postępowania, podczas gdy z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że skarżąca informowała o fakcie podpisania umowy dzierżawy z panem M. S. pracownika Biura Powiatu [...] Wschodniego ARiMR w K., a ponadto uzyskała informację, że fakt ten nie ma żadnego znaczenia dla przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, co w konsekwencji prowadzi do wniosku, że decyzje Kierownika Biura Powiatowego [...] Wschodniego ARiMR z siedzibą w K. z dnia [...] kwietnia 2006 r., z dnia [...] listopada 2006 r., z dnia [...] kwietnia 2009 r., z dnia [...] października 2009 r. zostały wydane zgodnie z przepisami prawa, i nie zaistniała przesłanka wyjścia na jaw istotnych dla sprawy okoliczności istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, uzasadniającym jej uchylenie, a naruszenie wyżej wymienionych przepisów postępowania doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego w sprawie, przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 2 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej.
Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna K. G. opata została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji Sąd II instancji w pierwszej kolejności odnosi się do zarzutów podnoszących naruszenia przepisów postępowania, a dopiero w dalszej do naruszeń prawa materialnego. Konieczność zachowania takiej kolejności oceny zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że kontrola poprawności stosowania prawa materialnego może mieć miejsce tylko wtedy, gdy zostanie ustalone, że stan faktyczny sprawy między stronami nie jest sporny albo że nie został skutecznie zakwestionowany w postępowaniu kasacyjnym.
W ocenie NSA nietrafne są podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty wskazujące na naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania. Strona stawiając zarzuty w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. kwestionuje poprawność ustaleń faktycznych, które stały się podstawą faktyczną wyrokowania. W ramach tych zarzutów strona twierdzi, że organy oraz Sąd I instancji wadliwie oceniły zebrany w sprawach materiał dowodowy, w konsekwencji skarżony wyrok zapadł w błędnie ustalonym stanie faktycznym. Analiza akt sprawy nie potwierdza tych zarzutów. W ocenie Sądu II instancji stan faktyczny istotny dla rozpoznawanych spraw jest bezsporny. Potwierdza to sama strona w oświadczeniu z dnia 9 marca 2015 r., zatem w kontekście tych ustaleń zarzuty procesowe skargi kasacyjnej należało uznać za chybione.
W konsekwencji do merytorycznego rozpoznania pozostał zarzut naruszenia prawa materialnego, a więc prawidłowości zastosowanej przez organy wykładni § 2 i § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r., § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 kwietnia 2007 r., § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. i przyjęcie, że na gruncie tych przepisów warunkiem koniecznym przyznania rolnikowi pomocy jest faktyczne rolnicze użytkowanie posiadanych nieruchomości rolnych. Strona skarżąca kasacyjnie twierdzi, że powołane w zarzucie przepisy nie stawiają takiego warunku, zatem przyjęcie przez organy ARiMR takiego sposobu rozumienia tych regulacji, który wiąże przyznanie dopłat z faktycznym użytkowaniem, a nie tylko z posiadaniem działki jest nadmiernie restrykcyjnym sposobem określenia treści tych regulacji i w tym sensie narusza prawo.
NSA nie podziela takiego stanowiska. Podkreśla trafność twierdzeń prezentowanych przez Sąd I instancji i organy. Na gruncie przepisów właściwych dla przyznania płatności w ramach wspierania rozwoju obszarów wiejskich warunkiem uzyskania płatności jest bycie rolnikiem w rozumieniu przepisów unijnych, a więc art. 2 lit. a) rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników (...) [Dz. U. UE z dnia 21 października 2003 r. L 270, s. 1 ze zm.; Polskie wydanie specjalne z 2004 r. rozdz. 03, t. 44, s. 486], który posiada co najmniej 1 ha działek rolnych, na których prowadzi działalność rolniczą.
Zatem płatność, jak trafnie zauważył Sąd I instancji przysługuje temu, kto użytkuje rolniczo grunt i zobowiązuje się do jego użytkowania przy zachowaniu dobrej, zwykłej praktyki rolniczej. Bez wątpienia przepisy prawa wiążą uprawnienie do uzyskania pomocy finansowej z faktycznym posiadaniem i użytkowaniem gruntu.
Skarżąca kasacyjnie tych warunków nie spełniła w 2005, 2006, 2008 i 2009 roku, skoro jak sama wskazała działkę o nr ewidencyjnym [...] wydzierżawiła, tym samym nie było podstaw do przyznania jej płatności za wymienione lata. Wyjście na jaw tej istotnej dla spraw okoliczności było wystarczającą podstawą do wznowienia postępowań w sprawach płatności na 2005, 2006, 2008 i 2009 rok i stwierdzenia wydania decyzji pierwotnych z naruszeniem prawa. W kontekście tych ustaleń przyjąć należy nietrafność zarzutów materialnych skargi kasacyjnej kwestionujących prawidłowość wykładni przepisów określających przesłanki przyznania płatności ONW na wymienione lata.
Jako niezasadny należało uznać również zarzut podnoszący naruszenie przez Sąd I instancji art. 68 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 w zakresie decyzji Dyrektora ŁOR ARiMR z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] oraz nr [...], jak również art. 68 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 w związku z art. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 w zakresie decyzji z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] oraz [...]. Podkreślić należy, że decyzje objęte kontrolą Sądu I instancji nie dotyczyły wysokości lub zwrotu przyznanych płatności, a więc trudno do tych rozstrzygnięć odnosić regulację odnoszącą się do wyjątków w sprawie stosowania obniżek i wyłączeń.
Z tych wszystkich powodów oraz ze względu na treść art. 184 w związku z art. 182 § 2 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.