Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2016 r., sygn. akt III SA/Łd 74/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę K. G. na decyzję Dyrektora Ł. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] listopada 2015 r. w przedmiocie uchylenia decyzji o przyznaniu płatności i odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
W dniu [...] kwietnia 2010r. K. G. złożyła w Biurze Powiatowym ARiMR w K. wniosek o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2010.
Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K. przyznał stronie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2010 w wysokości 20 971,34 zł. Powyższa decyzja została doręczona stronie w dniu [...] grudnia 2010 r.
Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K. wznowił postępowanie w sprawie o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2010 i odrębnym postanowieniem z tej samej daty dołączył do akt sprawy pismo z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...], Wydziału Kryminalnego Komendy Powiatowej Policji w K. oraz pismo z dnia [...] lipca 2014 r. stanowiące uzupełnienie pisma z dnia [...] lipca 2014 r.
W odpowiedzi na wezwanie organu do złożenia wyjaśnień w sprawie przyznania płatności za 2010 r. skarżąca w piśmie z dnia [...] lutego 2015 r. wskazała, że w roku 2009 i latach wcześniejszych łączyła ją z M. S. umowa dzierżawy działki o nr ewidencyjnym [...] położonej w obrębie [...], S., gm. K. Podała, że czynsz dzierżawny stanowiła połowa kwoty dopłat przysługujących za dany rok. Zgodnie z umową kwota z tytułu przyznanych dopłat wpływała na konto skarżącej, która następnie połowę dotacji zwracała dzierżawcy. Tego rodzaju postępowanie miało być ułatwieniem dla dzierżawcy. Skarżąca nadmieniła, że do wydzierżawienia przedmiotowej nieruchomości zmusiła ją trudna sytuacja życiowa (samodzielnie wychowuje dwójkę małoletnich dzieci i nie była w stanie pracować na roli), a środki finansowe otrzymane z tytułu czynszu dzierżawnego pozwoliły na zaspokojenie podstaw potrzeb dzieci. Wskazała, że w roku 2010 dzierżawca nie wykonywał już plac polowych i tym samym zerwał umowę dzierżawy.
Od czasu zerwania umowy place polowe wykonywała przy pomocy wynajmowanego rolnika. W załączeniu do oświadczenia skarżąca przedstawiła zawartą w roku 2005 z M. S. umowę dzierżawy przedmiotowej działki.
Postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K. dołączył do akt sprawy wyjaśnienia M. S. z dnia [...] maja 2015 r., umowę dzierżawy działki ewidencyjnej nr [...] zawartej pomiędzy K. G. a M. S. na okres 7 lat, tj. od 2005 do 2012 r. i wyrok Sądu Rejonowego dla Ł.-W. w Ł. IX Zamiejscowy Wydział Cywilny z/s w B. z dnia [...] czerwca 2013 r., sygn. akt [...], w sprawie z powództwa M. S. przeciwko K. G. o zapłatę.
Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K. uchylił w całości dotychczasową decyzję z dnia [...] grudnia 2010 r. i odmówił przyznania skarżącej płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2010 oraz nałożył sankcje wieloletnie.
Od powyższej decyzji K. G. złożyła odwołanie, w którym podniosła, że nie działała w złej wierze i nie zamierzała wyłudzić dopłat bezpośrednich na rok 2010. Wskazała, że za dzierżawę gruntu M. S. nie wypłacał jej żadnych środków finansowych, ponieważ wspólnie ustalili, że skarżąca będzie pobierała połowę dopłat. Rozwiązanie to było korzystne dla dzierżawcy, ponieważ nie musiał wykładać własnych środków finansowych, a przedmiotem umowy dzierżawy było 25 ha. Powołała się na okoliczność nieznajomości prawa i trudną sytuację materialną i rodzinną i podkreśliła, że nie działa w złej wierze, nie wyłudziła przyznanych środków, a na zawartej umowie dzierżawy skorzystał jedynie M. S. Zaskarżoną decyzją z dnia 24 listopada 2015 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 145 § 1 pkt 5, art. 146 § 1, art. 151 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej k.p.a.), art. 3, art. 7 ust. 1, ust. 1a, ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 roku o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2008 r., nr 170, poz. 1051 ze zm., dalej jako "ustawa"), § 17 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 marca 2009 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. nr 40, poz. 326 ze zm.; dalej rozporządzenie MRiRW), art. 58 akapit trzeci rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia z dnia 30 listopada 2009r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz.U.WE.2009.L.316.65), Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Łodzi utrzymał w mocy powyższą decyzję.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wyjaśnił, że w dniu [...] lipca 2014 r. do Biura Powiatowego ARiMR w K. wpłynęła informacja z Wydziału Kryminalnego Komendy Powiatowej Policji w K., z treści której wynika, że K. G. wydzierżawiła M. S. na okres od 2005 do 2012 r. grunty rolne o powierzchni 25 ha, przy czym faktycznie uprawianych było 20 ha. Z przedstawionej informacji wynika, że M. S. sugerował skarżącej że to on będzie składał wniosek do ARiMR o dopłaty do gruntów rolnych jako faktyczny uprawiający, a połowę należności będzie jej dawał, ale skarżąca odmówiła, sama składała wnioski i pobierała dopłaty i rozliczała się z M. S., który zgodnie z umową nie płacił za dzierżawę gruntów. Opisana sytuacja trwała do roku 2009. Natomiast za lata 2010-2012 dzierżawca nie otrzymał żadnych pieniędzy, pomimo, że w dalszym ciągu uprawiał ziemię, aż do momentu zerwania umowy przez K. G., co miało miejsce wiosną 2011 r. Ustalono również, że M. S. w związku z powyższym w 2011 roku złożył pozew w Sądzie Rejonowym w B. przeciwko K. G. o zwrot połowy dopłat.
Wiosną tego roku uprawomocnił się wyrok Sądu Rejonowego w B. z dnia [...] czerwca 2013 r., w którym Sąd nakazał skarżącej zwrot na rzecz M. S. połowy równowartości dopłat za lata 2010 i 2011 (...) Istniało bowiem podejrzenie, że w celu uzyskania dla siebie dotacji do gruntów rolnych składała wnioski o dopłaty do ARiMR poświadczając nieprawdę (...). W dniu [...] lipca 2014 r. do Biura Powiatowego ARiMR w K. wpłynęła informacja uzupełniająca z Wydziału Kryminalnego Komendy Powiatowej Policji w K., z treści której wynika, że przedmiotem dzierżawy była działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni 26,20 ha, położona w obrębie [...] S. w gm. K. W wyjaśnieniach z dnia [...] maja 2015 r. M. S. oświadczył, że był dzierżawcą gruntu rolnego, tj. działki o nr [...] (...) w latach 2005-2010. W roku 2010 przygotowywał pole pod zasiew w 2011 r., lecz zostało mu to uniemożliwione przez K. G.". Na potwierdzenie powyższych okoliczności przedstawił umowę dzierżawy działki ewidencyjnej nr [...] zawartą na okres od 2005 do 2012 roku.
Z treści dokumentu wynika, że dzierżawca zobowiązał się użytkować działkę zgodnie z jej przeznaczeniem, a wydzierżawiający zobowiązał się do zapłaty połowy dopłat bezpośrednich dzierżawiącemu przez 7 lat po wpłynięciu gotówki na konto. M. S. dołączył również wyrok Sądu Rejonowego w Łodzi z dnia [...] czerwca 2013 r., sygn. akt [...], w którym Sąd uznał, że strony łączyła umowy dzierżawy w latach 2005-2011.
Wskazane wyżej okoliczności istniały w dacie wydania ostatecznej decyzji o przyznaniu płatności z dnia [...] grudnia 2010 r., ale nie były znane organowi, który decyzję wydał. W związku z tym spełnione zostały warunki określone w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a uzasadniające wznowienie postępowania. Organ podkreślił, że pod pojęciem "posiadania", określonego w art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach, należy rozumieć faktyczne użytkowanie gruntów. Pojęcie to ściśle wiąże się z produkcją rolną, której wspieraniu płatności do gruntów rolnych mają służyć. Istotą płatności jest pomoc producentowi rolnemu, który faktycznie użytkuje grunty rolne. Chodzi tu o osobę, która decyduje o profilu upraw i dokonuje swobodnie zabiegów agrotechnicznych oraz zbiera plony, a nie jedynie posiada tytuł prawny do zadeklarowanych gruntów. Sama więc możność władania gruntami rolnymi nie wystarczy, liczy się bowiem efektywne (rzeczywiste) w sensie gospodarczym, korzystanie z gruntów, czyli faktyczne ich użytkowanie.
Właściciel nie może otrzymać takich płatności za działki, których w danym roku objętym przyznawaną płatnością nie posiadał, nie prowadził na nich upraw. Przepisy, w przytoczonym powyżej brzmieniu, obowiązywały już w dniu składania wniosku. Organ nie miał zatem obowiązku informowania strony o treści powszechnie obowiązujących przepisów prawa, zwłaszcza, że na str. 4 wniosku o przyznanie płatności znajduje się oświadczenie, z treści którego wynika, że K. G. zna zasady przyznawania płatności. Ponadto na str. 4 wniosku znajduje się zobowiązanie wnioskodawcy dotyczące, m.in. niezwłocznego informowania Agencji na piśmie o każdym fakcie, który może mieć wpływ na nienależne przyznanie płatności. W szczególności na wnioskodawcy ciąży obowiązek poinformowania ARiMR na piśmie o przeniesieniu posiadania gospodarstwa rolnego na rzecz innego producenta rolnego. Wniosek wraz z zawartymi w nim zobowiązaniami i oświadczeniami zostały własnoręcznie podpisane przez skarżącą.
Analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wykazała, że w roku 2010 K. G.nie była w posiadaniu działki o nr ewidencyjnym [...] i tym samym nie spełniała warunków przyznania wnioskowanych płatności, o których mowa w cyt. powyżej art. 7 ust. 1 i 2 ustawy.
Organ wyjaśnił, że we wniosku o przyznanie płatności w zakresie jednolitej płatności obszarowej strona zadeklarowała do płatności powierzchnię 23,58 ha. Powierzchnia kwalifikująca się do płatności wynosiła natomiast 5,64 ha. Z płatności wykluczona została działka rolna [...] o powierzchni 17,94 ha położona na działce ewidencyjnej nr [...]. Różnica pomiędzy powierzchnią deklarowaną, a stwierdzoną wynosiła 17,94 ha. Powyższe okoliczności obligowały organ do zastosowania art. 58 akapit trzeci rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, zgodnie z którym jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną przekracza 50% powierzchni stwierdzonej, wówczas płatność zostaje odmówiona, a na rolnika nakłada się sankcje w wysokości przypadającej na różnicę między powierzchnia zadeklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną.
W zakresie uzupełniającej płatności obszarowej również ustalono, że powierzchnia deklarowana we wniosku na 2010 rok wynosiła 23,58 ha, a powierzchnia kwalifikująca się do płatności wynosiła 5,64 ha. Z płatności wykluczona została działka rolna [...] o powierzchni 17,94 ha położona na działce ewidencyjnej nr [...]. Różnica pomiędzy powierzchnią deklarowaną a stwierdzoną wyniosła 17,94 ha. Organ zastosował § 17 rozporządzenia w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą w zw. z art. 58 akapit trzeci rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, zgodnie z którym jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną przekracza 50% powierzchni stwierdzonej, wówczas płatność zostaje odmówiona, a na rolnika nakłada się sankcje w wysokości przypadającej na różnicę między powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną.
W analizowanym stanie faktycznym w ocenie organu II instancji nie miał zastosowania art. 73 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, zgodnie z którym obniżki i wyłączenia nie mają zastosowania w sytuacji, gdy rolnik złożył wniosek poprawny pod względem faktycznym lub gdy może wykazać, że nie jest winny nieprawidłowości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zaskarżonym wyrokiem skargę oddalił uznając ja za niezasadną.
Sąd I instancji zgodził się ze stanowiskiem organów, że w sprawie wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję o przyznaniu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2010. Zaistniały więc podstawy faktyczne i prawne do wznowienia postępowania, postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r., a w następstwie do wydania zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji.
Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie sądowym poglądem przyznanie płatności wiąże się z faktycznym władztwem i użytkowaniem rolniczym danego gospodarstwa rolnego przez stronę wnioskującą, niezależnie od posiadania przez nią określonego tytułu prawnego do danego gruntu w rozumieniu przepisów prawa rzeczowego. Organy prawidłowo więc wywodziły, że warunkiem przyznania płatności za dany rok kalendarzowy jest ich faktyczne użytkowanie. Sąd podkreślił, że posiadanie na gruncie prawa cywilnego nie jest równoznaczne z posiadaniem istotnym na gruncie przepisów dotyczących płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. Posiadanie jako warunek przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych przewidziany w art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego ściśle wiąże się bowiem z produkcją rolną, a więc konieczne jest faktyczne, rolnicze użytkowanie gruntów rolnych, a pomoc jest udzielana "producentowi rolnemu" jako osobie, która faktycznie użytkuje dane grunty rolne, a nie tylko dysponuje tytułem prawnym do zadeklarowanych gruntów.
Już w dacie składania wniosku ubiegający się o pomoc finansową producent rolny powinien wskazywać tylko te grunty rolne, które spełniają warunki do przyznania tych płatności, to znaczy są utrzymywane w dobrej kulturze rolnej i są przez niego faktycznie użytkowane.
Zdaniem Sądu I instancji, w rozpoznawanej sprawie organy prawidłowo ustaliły, że dzierżawcą spornych działek był na podstawie umowy dzierżawy M. S., tym samym deklarowane przez we wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich na rok 2010 działki nie były przez nią użytkowane, więc brak było podstaw do przyznania skarżącej płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na ww. rok. Sąd podkreślił, że w tego rodzaju postępowaniu, z uwagi na przepis art. 21 ust. 3 ustawy o płatnościach, organ nie ma obowiązku aktywnego poszukiwania dowodu. Ciężar dowodu spoczywa nie na organie, tylko na stronach oraz innych osobach uczestniczących w postępowaniu.
W rozpoznawanej sprawie skarżąca nie przedstawiła żadnych dowodów potwierdzających inny stan faktyczny od tego, który został ustalony przez organy administracji. Jak wynika z analizy akt sprawy, skarżąca nie zainicjowała i nie podjęła żadnych działań procesowych, które mogłyby skutkować podważeniem ustaleń organów administracji. Za niewystarczające Sąd uznał jedynie lakoniczne stwierdzenie przez skarżącą w piśmie procesowym z dnia [...] lutego, [...] marca oraz [...] marca 2015 r., że była właścicielką działki ewidencyjnej nr [...], a działka ta znajdowała się w jej wyłącznym posiadaniu i była uprawiana w zakresie zgłoszonym we wniosku o przyznanie płatności oraz że wypełnianie wniosków obszarowych przez właścicieli było utrwaloną, akceptowaną praktyką, o czym dowiedziała się w Agencji, zasięgając opinii co do tego sposobu postępowania. Skarżąca nie przedstawiała żadnego dowodu na potwierdzenie powyższych twierdzeń.
Reasumując, Sąd I instancji stwierdził, że wystąpiła przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a W takim zaś wypadku organ miał możliwość uchylenia decyzji dotychczasowej i wydania nowej decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty. Organ prawidłowo wyjaśnił, że podstawą wznowienia postępowania było ustalenie nowej okoliczności, tj. faktu użytkowania spornych działek przez dzierżawcę M. S., a więc braku możliwości użytkowania tych działek przez skarżącą. Wbrew zarzutom skargi powyższa okoliczność nie była znana Kierownikowi Biura Powiatowego ARiMR w K. przed wydaniem decyzji przyznającej płatności bezpośrednie na rok 2010. W związku z powyższym organ prawidłowo uchylił dotychczasową decyzję z dnia [...] grudnia 2010 r. i wydał nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, zaskarżając go w całości i zarzucając mu:
- 1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego
- a) art. 73 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WFi) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L z 2009, poz. 316, str. 65; dalej przywoływane jako rozporządzenie) polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu i błędnej wykładni, tj.: przyjęciu, że w niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość zastosowania obniżek i wyłączeń z uwagi na poprawnie złożony pod względem faktycznym wniosek lub możliwość wykazania, że wnioskodawca nie jest winny nieprawidłowości, w sytuacji gdy skarżąca od samego początku wskazuje, że złożyła wniosek poprawny pod względem faktycznym zgodnie z ustaleniami z pracownikiem Biura Powiatu Ł. Wschodniego ARMIR w K. (dalej Biuro ARMIR w K.) i nie jest winna powstałej w nim ewentualnej nieprawidłowości,
- b) art. 3 ust. 2 pkt 2), 3) ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2015 r., 308 ze zm.), art. 3 ust. 2 pkt 2), 3) ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r., nr 170, poz. 1051 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię i:
- - niewyczerpujące rozpatrzenie całego materiału dowodowego, a w szczególności pominięcie wyjaśnień skarżącej z dnia [...] lutego 2015 r. dotyczących kwestii informowania pracownika o zawartej umowie dzierżawy z M. S. oraz uzyskania od pracownika ARiMR w K. informacji o prawidłowości złożonego wniosku o dopłaty,
- - nieudzielenie skarżącej niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania polegających na braku informacji ze strony pracownika ARiMR w K. o zasadach prawidłowego wypełnienia wniosku o dopłaty w przypadku podpisania umowy dzierżawy gospodarstwa oraz udzielenie błędnych informacji w zakresie poprawności złożonego wniosku, podczas gdy organ do udzielenia takiej pomocy był zobowiązany.
- c) art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego, art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemu wsparcia przez ich błędną wykładnię i uznanie, że status posiadania w rozumieniu powołanych przepisów należy rozumieć jako formę faktycznego użytkowania gruntów i tylko takiej osobie przysługuje prawo wystąpienia z wnioskiem o wsparcie, podczas gdy skarżąca miała możliwość (pośredniego) władania gruntami oraz zgodnie z uzyskaną informacją od pracownika Biura ARiMR w K. i porozumieniem zawartym z M. S. mogła wystąpić o przedmiotowe wsparcie.
- 2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie przez WSA skargi skarżącej w sytuacji, gdy decyzja Dyrektora Ł. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł.z dnia [...] listopada 2015 r. została wydana z naruszeniem prawa, tj. w zw. z:
- • art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a polegającym na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego oraz braku wskazania w uzasadnieniu przyczyn, z powodu których dowodom przedstawionym przez skarżącą organ odmówił wiarygodności i mocy dowodowej tj. braku uwzględnienia wyjaśnień skarżącej z dnia [...] lutego 2015 r., a dotyczących uzyskania od pracownika Biura ARMIR w K. informacji o poprawności złożenia wniosku przez właściciela nieruchomości w przypadku podpisania umowy dzierżawy oraz niepodjęcie przez organ innych działań, (przeprowadzenia dowodów) zmierzających do wyjaśnienia tej kwestii i błędnym przyjęciu, że wnioskodawczyni nie poinformowała pracownika Biura ARMIR w K. o podpisaniu umowy dzierżawy gospodarstwa rolnego, co stanowiło przyczynę wznowienia postępowania, podczas gdy skarżąca nie ukrywając okoliczności zawarcia umowy dzierżawy działała zgodnie z wytycznymi pracownika Biura ARMIR w K.,
- • art. 80 k.p.a polegającym na dowolnej, a nie swobodnej, ocenie całokształtu materiału dowodowego i błędnym przyjęciu, że skarżąca nie poinformowała organu o wydzierżawieniu gospodarstwa rolnego, co stanowiło przyczynę wznowienia postępowania, podczas gdy zgodnie z wyjaśnieniem skarżącej z dnia [...] lutego 2015 r. działała ona zgodnie z wytycznymi Biura ARMIR w K., informując go o zawartej umowie dzierżawy, co prowadzi do wniosku, że organ był w posiadaniu informacji o wydzierżawieniu gospodarstwa w dniu wydania decyzji z dnia [...] grudnia 2010 r.,
- • art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a polegającym na błędnym przyjęciu, że w niniejszej sprawie wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji nieznane organowi, który wydał decyzję skutkujące wznowieniem postępowania, podczas gdy z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że skarżąca informowała o fakcie podpisania umowy dzierżawy z M. S. pracownika Biura ARMIR w K., a ponadto uzyskała informację, że fakt ten nie ma żadnego znaczenia dla przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, co w konsekwencji prowadzi do wniosku, że decyzja Kierownika Biura Powiatu Ł. Wschodniego ARiMR z siedziba w K. z dnia [...] grudnia 2010 r., dot. przyznania płatności bezpośrednich została wydana zgodnie z przepisami prawa i nie zaistniała przesłanka wyjścia na jaw istotnych dla sprawy okoliczności istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, uzasadniających jej uchylenie, a naruszenie w/w przepisów postępowania doprowadziło do błędnego ustaleniu stanu faktycznego w sprawie, przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 2 p.p.s.a.
W związku z powyższym wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym, a także o zasadzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie została oparta na uzasadnionych podstawach i w związku z tym podlega oddaleniu.
Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Z powyższego wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Skarga kasacyjna oparta została na zarzutach dotyczących naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Należy zauważyć, że w sprawie, w której skargę kasacyjną oparto na obydwu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a., w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego.
Wyjaśnienia wymaga, że formułując zarzuty w zakresie uchybienia przepisów postępowania skarżący kasacyjnie powinien wskazać te przepisy, które wojewódzki sąd administracyjny zobowiązany jest zastosować rozpoznając sprawę. Wynika to z faktu, że podstawą skutecznego zarzutu w tym zakresie mogą być jedynie takie naruszenia, które mogły by mieć wpływ na wynik sprawy. Z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że zwrot normatywny "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy" zawarty w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania (por. postanowienie NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt II GSK 2409/11, LEX nr 1110162). A zatem między uchybieniem procesowym, a wydanym w sprawie wyrokiem podlegającym zaskarżeniu musi istnieć związek przyczynowy wskazujący na potencjalną możliwość innego wyniku postępowania sądowego.
Dodatkowo zaś wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub rangi, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanej w sprawie decyzji (por. wyrok NSA z dnia 26 października 2011 r., sygn. akt I OSK 513/11, LEX nr 1069664). Tymczasem w skardze kasacyjnej brak jest wywodów na ten temat.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty wskazane w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej są nieuzasadnione. Jako zarzut naruszenia przepisów postępowania należy potraktować zarzut naruszenia art. 3 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 5 lutego 2015r. o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego i art. 3 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego określony w pkt 1 b. Również i ten zarzut nie jest uzasadniony. Słusznie Sąd I instancji, w oparciu o przepisy art. 3 ust 2 i 3 ustawy uznał, organ administracji, w zakresie odnoszącym się do ustaleń stanu faktycznego sprawy, proceduje na podstawie materiału dowodowego wskazanego we wniosku, a także na podstawie dowodów i innych dokumentów wskazanych i dołączonych przez wnioskodawcę. To na nim bowiem, spoczywa ciężar udowodnienia faktu, z którego wywodzi skutki prawne. Konsekwencją tego stanu rzeczy jest to, że organ administracji, zasadniczo, zwolniony jest z obowiązku poszukiwania dowodów na okoliczności istotne z punktu widzenia uprawnień wnioskodawcy do płatności (por. wyroki NSA: z 19 kwietnia 2012 r., sygn. akt II GSK 344/11, z 26 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 810/11, dostępne na stronie: www.orzecznictwo.nsa.gov.pl).
Organy ARiMR obsługują, a w tym zakresie przygotowują, przyjmują, kontrolują, realizują, kontrolują znaczne ilości wniosków składanych o różnego typu płatności. Przyjęta przez ustawodawcę konstrukcja procesowania w prawie przyznania płatności ma ułatwić, uprościć i przyspieszyć realizację obowiązków organów Agencji.
Stanowiąc w art. 3 ustawy, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, ustawodawca zdecydował się na odejście od zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w części drugiej art. 7 k.p.a. W postępowaniu w sprawie pomocy to nie organ administracji publicznej, a posiadacz gruntów, ma przedstawić wszystkie dowody niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Jest to zatem oparcie postępowania dowodowego w znacznym stopniu na dowodach przedstawionych przez stronę w toku postępowania, a tym samym przeniesienie ciężaru dowodowego na osobę, która z faktu wywodzi skutki prawne (por. wyroki NSA z dnia 7 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 88/11, LEX nr 1148355, z dnia 6 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 680/11, LEX nr 1216694, z dnia 25 października 2011 r., sygn. akt II GSK 1075/10, LEX nr 1070205).
Skoro w postępowaniu w sprawie przyznania płatności nastąpiło odejście od zasady prawdy obiektywnej, to tym samym organy orzekające w sprawie, jak i Sąd I instancji rozpoznając sprawę, nie mogły nie uwzględnić szczególnych regulacji wynikających z art. 3 omawianej ustawy. Konsekwencją odejścia od zasady prawdy obiektywnej jest również rezygnacja z zasady postępowania dowodowego, wyrażonej w art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którą organ administracji publicznej ma obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy, obowiązek ten został ograniczony jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego wskazanego przez stronę. Co też istotne, w art. 3 ust. 3 ustawy, nałożono na strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu obowiązki przedstawienia dowodów oraz dawania wyjaśnień, co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek oraz obciążono obowiązkami udowodnienia faktu osobę, która wywodzi z niego skutki prawne.
Jest to zatem oparcie postępowania dowodowego w znacznym stopniu na dowodach przedstawionych przez stronę w toku postępowania, a tym samym przeniesienie ciężaru dowodowego na osobę, która z faktu wywodzi skutki prawne.
W rezultacie powyższego Sąd I instancji nie mógł zarzucić organom naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a., skoro przepisy te nie znajdują zastosowania w sprawach dotyczących przyznania płatności bezpośrednich.
Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo ocenił sposób przeprowadzenia przez organy orzekające w sprawie postępowania dowodowego, uwzględniając przy tym zmiany co do zakresu obowiązków organów w toku tego postępowania oraz co do rozkładu ciężaru dowodu, wynikające z art. 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, w porównaniu do zasad wynikających z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Obowiązkiem organów ARiMR było rozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, a następnie ocena, czy z całokształtu tak zebranego materiału dowodowego wynika, że to K. G. była 2010 r. posiadaczem działki nr ewid. [...] położonej w obrębie [...] S., gmina K. i w związku z tym, czy spełnia materialnoprawne warunki do przyznania jej płatności w ramach wsparcia bezpośredniego na 2010 r.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo uznał, że organy ARiMR nie naruszyły prawa wykonując te obowiązki, zaś dokonana przez nie ocena dowodów nie nosi cech dowolności, przez co nie narusza zasady wynikającej z art. 80 k.p.a. Z zebranych w sprawie dowodów jednoznacznie wynika, że w 2010 r. K. G. nie była w posiadaniu ww. działki, gdyż była ona użytkowana rolniczo przez M. S., któremu działka ta została wydzierżawiona właśnie przez K. G. Skarżąca kasacyjnie w toku postępowania administracyjnego w żaden sposób nie udowodniła okoliczności dotyczących powiadomienia organu o zawarciu umowy dzierżawy działki nr [...] i uzyskaniu informacji o prawidłowości złożonego wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich.
Ponadto zarzut skargi kasacyjnej, że organ powinien przeprowadzić dodatkowe dowody zmierzające do wyjaśnienia stanu faktycznego – w świetle niebudzących wątpliwości okoliczności sprawy i stanu prawnego – jest nieuzasadniony. Wskazane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyroki nie dotyczą omawianych w sprawie zagadnień, w związku z czym nie mogą w żadnej mierze doprowadzić do zmiany stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego o niezasadności zarzutów naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania.
Za nieuzasadniony Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że w rozpoznawanej sprawie wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji nieznane organowi, który wydał decyzję skutkujące wznowieniem postępowania.
Z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że organy dopiero po wydaniu przez Kierownika Biura Powiatu Ł. Wschodniego ARiMR z siedzibą w K. decyzji z dnia [...] grudnia 2010 r. o przyznaniu K. G. płatności bezpośrednich na 2010 r. powzięły informację o zawarciu przez nią umowy dzierżawy z M. S. na okres od 2005 do 2012 r. Wyszła zatem na jaw istotna dla sprawy nowa okoliczność faktyczna, nieznana organowi, który wydał decyzję w związku z powyższym zaistniała przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a uprawniająca do wznowienia postępowania w sprawie płatności bezpośredniej przyznanej skarżącej kasacyjnie na rok 2010.
W odniesieniu do podstawy kasacyjnej opisanej w treści art. 174 pkt 1 p.p.s.a. podkreślić należy, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia i na czym polegał błąd sądu przy jego interpretacji, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu – dlaczego powinien być zastosowany.
Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący kasacyjnie uznaje za prawidłowy.
Ponieważ w niniejszej sprawie nie doszło do skutecznego podważenia oceny okoliczności faktycznych dokonanej przez Sąd I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny zobligowany jest do zbadania zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego na podstawie ustalonego stanu faktycznego stanowiącego podstawę wydania zaskarżonego wyroku.
Sformułowany w ramach wniesionej skargi kasacyjnej zarzut naruszenia przepisu art. 7 ust. 1 ustawy wskazuje jedynie generalnie, że naruszenie to sprowadza się do błędnej wykładni i błędnego uznania, że status posiadania w rozumieniu tego przepisu należy rozumieć jako formę faktycznego użytkowania gruntów i tylko takiej osobie przysługuje prawo wystąpienia z wnioskiem o wsparcie. Według autora skargi kasacyjnej K. G. miała możliwość (pośredniego) władania gruntami oraz mogła wystąpić o przyznanie płatności bezpośredniej.
W skardze kasacyjnej brak jest jakichkolwiek wywodów prawnych odnośnie tego, jak w ocenie skarżącej kasacyjnie należy interpretować art. 7 ust. 1 ustawy, co uniemożliwia odniesienie się do tego zarzutu. Tym niemniej Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela pogląd Sądu I instancji, że płatności bezpośrednie udzielane mogą być jedynie osobom, które faktycznie, rzeczywiście użytkują dane grunty rolne, a nie tylko dysponującym tytułem prawnym do zadeklarowanych gruntów.
Podstawę odmowy przyznania K. G. płatności bezpośredniej na 2010 r. stanowił fakt, że nie była posiadaczem działki nr [...], co oznacza, że nie spełniła ona warunku określonego w art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy. Uwzględniając przyjęte przez Sąd I instancji ustalenia faktyczne dokonane w niniejszej sprawie, których skarżąca kasacyjnie skutecznie nie zakwestionowała skargą kasacyjną, uznać należy, że dokonana przez ten Sąd ocena dotycząca prawidłowości zastosowania przez organy art. 7 ust. 1 ustawy jest prawidłowa. Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa do będącej w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, powierzchni gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujących się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia nr 73/2009, jeżeli posiada w tym dniu działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczypospolitej Polskiej w załączniku nr VII do rozporządzenia 1121/2009(...). Tymczasem z akt sprawy wynika, że skarżąca nie była posiadaczem działek objętych wnioskiem.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut naruszenia art. 73 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 również za chybiony.
Biorąc pod uwagę stan faktyczny sprawy brak jest jakichkolwiek podstaw, aby skutecznie twierdzić, że K. G. złożyła poprawny wniosek o przyznanie płatności bezpośredniej na 2010 r.
Dla zastosowania w/w przepisu konieczne jest wykazanie nieprawidłowości w zakresie złożonego wniosku (posiadania gruntów rolnych). Zatem gdyby organ nie udowodnił, że wniosek o przyznanie płatności jest niezgodny ze stanem faktycznym, przepis art. 73 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 nie podlegałby zastosowaniu w sprawie, a strona nie mogłaby skutecznie domagać się jego zastosowania (nie miałaby również ku temu powodów). Z treści tego przepisu wynika, że zmniejszeń i wykluczeń, przewidzianych w rozdziałach I i II, nie stosuje się w przypadku gdy rolnik złożył wniosek zgodny ze stanem faktycznym lub gdy może wykazać, że nieprawidłowości nie wynikają z jego winy.
Odnosząc się więc do zarzutu 1a petitum skargi kasacyjnej podkreślić należy, że w niniejszej sprawie wykryto istotną nieprawidłowość w zakresie nieposiadania przez wnioskodawczynię działki nr [...], stąd też przyjąć należy, że brak jest podstaw do zastosowania wyjątków od wyłączeń i obniżeń, bowiem wniosek o przyznanie płatności bezpośredniej nie był złożony poprawnie pod względem faktycznym, a wnioskodawczyni nie wykazała w toku postępowania, że nie jest winna nieprawidłowości.
Mając powyższe okoliczności na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a oddalił skargę kasacyjną.