Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 30 lipca 2026 r., sygn. akt II GSK 4/26

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 23 października 2025 r., sygn. akt II SA/Sz 458/25, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.), oddalił skargę Prokuratora Rejonowego w Wałczu na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia 14 maja 2025 r. w przedmiocie stwierdzenia braku przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zarejestrowania pojazdu.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia 9 grudnia 2020 r. Starosta Wałecki, po rozpoznaniu wniosku K. Sp. k. w W., zarejestrował pojazd marki [...] o numerze nadwozia [...], wydając dowód rejestracyjny oraz tablice rejestracyjne.

Pismem z dnia 22 listopada 2024 r., Prokurator Rejonowy w Wałczu złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie sprzeciw od ww. ostatecznej decyzji organu I instancji, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. Prokurator zarzucił Staroście Wałeckiemu rażące naruszenie art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 110 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.r.d.), polegające na wydaniu decyzji bez zgromadzenia wszystkich niezbędnych dokumentów do zarejestrowania pojazdu.

Pismem z dnia 13 lutego 2025 r. spółka przedstawiła swoje stanowisko o braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji.

Decyzją z dnia 14 maja 2025 r. SKO w Koszalinie stwierdziło brak przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji. Organ uznał, że chociaż Starosta Wałecki powinien był odmówić rejestracji pojazdu, a zatem naruszył art. 72 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 72 ust. 2 pkt 1 p.r.d., naruszenie to nie było rażące, ponieważ nie miało oczywistego charakteru. Zdaniem organu, przeciwko uznaniu decyzji o rejestracji za rażąco naruszającą prawo przemawia również ocena wagi naruszenia dokonana w kontekście zasady stabilności i trwałości decyzji ostatecznej. SKO podkreśliło, że przedmiotowy pojazd został poddany badaniu technicznemu z wynikiem pozytywnym, więc spełniał warunki techniczne, a jego stan pozwalał na dalsze bezpieczne użytkowanie, w konsekwencji czego jego dopuszczenie do ruchu nie spowodowało zagrożenia bezpieczeństwa osoby korzystającej oraz ogółu społeczeństwa. Decyzja wywołała zaś skutki ekonomiczne lub gospodarcze, które przemawiają za pozostawieniem jej w obrocie prawnym.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie Prokurator Rejonowy w Wałczu zaskarżył powyższą decyzję SKO w Koszalinie, wnosząc o jej uchylenie oraz stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę organ i uczestnik postępowania wnieśli o jej oddalenie.

Wyrokiem z dnia 23 października 2025 r., sygn. akt II SA/Sz 458/25, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę.

Sąd I instancji uznał za jednoznaczne i niesporne, że dokument homologacji, o którym mowa w art. 72 ust. 1 pkt 3 p.r.d. był wymagany dla uzyskania decyzji o rejestracji [...] sprowadzonego z [...]. Spółka tymczasem tego dokumentu nie przedłożyła. Naruszenie przez organ rejestrujący art. 72 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 72 ust. 2 pkt 1 p.r.d. jest oczywiste, jednakże nie świadczy o rażącym naruszeniu prawa.

WSA wskazał, że o rażącym naruszeniu prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1691; powoływanej dalej jako: k.p.a.), można mówić jedynie i wyłącznie wówczas, gdy spełnione są kumulatywnie trzy podstawowe przesłanki tego stanu, tj. naruszenie prawa ma charakter oczywisty (widoczny na "pierwszy rzut oka"), charakter naruszonego przepisu pozwala na proste uznanie oczywistości jego naruszenia (jest on jasny, klarowny i nie wymaga prowadzenia skomplikowanej wykładni prawa) oraz przemawiają za tym racje (skutki) społeczne i ekonomiczno-gospodarcze, które wywołuje rozstrzygnięcie dotknięte wadą kwalifikowaną.

Sąd I instancji zgodził się z organem, że zasada stabilności i trwałości decyzji ostatecznej, ma większą wagę, aniżeli stwierdzone naruszenie prawa. SKO w Koszalinie trafnie podkreśliło znaczenie zasady zaufania do organów praworządnego państwa, na podstawie której organy zobowiązane są do przestrzegania prawa oraz słusznie powołał się na potrzebę zapewnienia pewności obrotu prawnego i handlowego.

WSA wskazał, że [...] został poddany pozytywnemu badaniu technicznemu, a także odwołał się do danych upublicznionych przez centralne organy administracji rządowej w toku posiedzenia sejmowej Komisji Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 5 marca 2025 r., z których wynikało, że problem braku egzekwowania wymaganych do rejestracji dokumentów homologacyjnych dotyczy około 6.460 [...] sprowadzonych z [...], [...] i [...] w latach 2009-2024. Zdecydowana większość z 380 starostw nie wymagała dokumentów homologacyjnych przy rejestrowaniu [...] (w tym używanych), sprowadzonych na obszar Polski z państw trzecich. Powyższe, w ocenie WSA, prowadzi do wniosku, że w dacie wydania decyzji o rejestracji ukształtowała się wieloletnia i powszechna praktyka, w której organy rejestrujące nie wymagały przedkładania do rejestracji pojazdów używanych, sprowadzanych do Polski spoza Unii Europejskiej, dokumentów homologacyjnych.

Zdaniem Sądu I instancji, nie można też pomijać okoliczności, że konsekwencją stwierdzenia nieważności decyzji o rejestracji pojazdu byłoby wzruszenie wtórnych decyzji dotyczących rejestracji pojazdu przez jego nabywcę lub nabywców i dalej wycofanie pojazdu z użytkowania. Skutki takich rozstrzygnięć byłyby zatem bardzo dolegliwe nie tylko dla podmiotów, które sprowadziły pojazdy z [...], ale również dla dalszych nabywców pojazdów.

W ocenie WSA, przeciw stwierdzeniu nieważności decyzji o rejestracji [...], a w konsekwencji przeciw wyłączeniu go z ruchu, przemawiają też plany legislacyjne ujawnione na posiedzeniu Komisji Sejmowej przez przedstawicieli Ministerstwa Infrastruktury. Zgodnie z ich wyjaśnieniami projektowane jest wprowadzenie przepisu abolicyjnego, który pozwoli na utrzymanie zastanego stanu rzeczy, a więc uniknięcie negatywnych konsekwencji dla użytkowników tych pojazdów, głównie rolników indywidualnych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prokurator Rejonowy w Wałczu, zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie w całości i ponowne rozpoznanie skargi.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 3 p.r.d. w zw. z art. 158 § 1 k.p.a. poprzez wadliwe uznanie, iż skutki społeczno-ekonomiczno-gospodarcze rejestracji [...] marki [...] nie dają podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji o jego rejestracji, podczas gdy decyzja Starosty Wałeckiego z dnia 9 grudnia 2020 r., nr KD.5410.1.5843.2020.ACH wydana została bez zgromadzenia wszystkich wymaganych prawem dokumentów stanowiących podstawę rejestracji pojazdu, której to funkcjonowanie w obrocie prawnym jest nie do pogodzenia z zasadą praworządności i zaufania obywatela do działań organu oraz przemawiają za tym racje społeczno-ekonomiczno-gospodarcze.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie zasadności zarzutów sformułowanych w jej petitum.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Kontroli instancyjnej, sprawowanej w jej granicach, poddany został wyrok Sądu pierwszej instancji, w którym Sąd oddalając skargę Prokuratora Rejonowego w Wałczu na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie w przedmiocie "stwierdzenia braku przesłanek do stwierdzenia nieważności" decyzji o zarejestrowaniu pojazdu [...], stanął na stanowisku, że dokument, o którym mowa w art. 72 ust. 1 pkt 3 p.r.d. był wymagany dla uzyskania decyzji o rejestracji [...] sprowadzonego z [...], a przepisy art. 72 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 72 ust. 2 pkt 1 p.r.d. były jasne i klarowne. Jednakże, zdaniem Sądu, skutki społeczno-ekonomiczno-gospodarcze, uniemożliwiają uwzględnienie żądania Prokuratora.

W pierwszej kolejności należy podnieść, że w dotychczasowym orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się już do analogicznych w istocie problemów prawnych w zbliżonych stanach faktycznych spraw (por. wyrok NSA z 18 czerwca 2026 r., sygn. akt II GSK 2177/25; wyrok NSA z 18 czerwca 2026 r., sygn. akt II GSK 2178/25; wyrok NSA z 18 czerwca 2026 r., sygn. akt II GSK 2213/25; wyrok NSA z 18 czerwca 2026 r., sygn. akt II GSK 2728/25; wyrok NSA z 18 czerwca 2026 r., sygn. akt II GSK 2729/25; wyrok NSA z 18 czerwca 2026 r., sygn. akt II GSK 2730/25 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Oceny przedstawione w uzasadnieniach wskazanych powyżej wyroków NSA, skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, a zatem uznał za zasadne odwołanie się do motywów przywołanych rozstrzygnięć.

Istota podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, że "skutki społeczno-ekonomiczno-gospodarcze rejestracji [...] marki [...] nie dają podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji o jego rejestracji".

Zauważyć zatem należy, że uzasadniając pogląd o braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji o rejestracji pojazdu, mimo oczywistego naruszenia art. 72 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 72 ust. 2 pkt 1 p.r.d., Sąd pierwszej instancji po pierwsze przyjął za organem, że skoro pojazd, spełniał określone warunki techniczne, a jego stan pozwalał na dalsze bezpieczne użytkowanie, to jego dopuszczenie do ruchu nie spowodowało zagrożenia bezpieczeństwa osoby korzystającej z pojazdu oraz ogółu społeczeństwa. Po drugie Sąd podkreślił znaczenie zasady zaufania do organów państwa, a także wskazał na potrzebę zapewnienia pewności obrotu prawnego i handlowego. Uzupełniając stanowisko organu, WSA odwołał się do poglądów zaprezentowanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego.

Po trzecie Sąd zwrócił uwagę na skalę naruszeń organów, które rejestrowały [...] bez świadectwa homologacji na terenie całego kraju i odwołał się do podejmowanych w związku z tym działań legislacyjnych. Po czwarte Sąd wskazał na wtórne następstwa stwierdzenia nieważności decyzji dla dalszych nabywców pojazdów.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że żaden ze wskazanych przez Sąd pierwszej instancji powodów nie stanowi podstawy do przyjęcia, że skutki społeczno-ekonomiczno-gospodarcze decyzji o rejestracji pojazdu sprzeciwiają się stwierdzeniu jej nieważności.

Badania technicznego pojazdu nie można uznać za równoważne badaniu przeprowadzanemu w procedurze homologacji, która służy ustaleniu czy dany pojazd spełnia wymagania techniczne właściwe dla danego typu pojazdu, m.in. czy pojazd został zbudowany i wyposażony w taki sposób, aby korzystanie z niego nie zagrażało bezpieczeństwu osób nim jadących lub innych uczestników ruchu, nie naruszało porządku ruchu na drodze i nie narażało kogokolwiek na szkodę; nie zakłócało spokoju publicznego przez powodowanie hałasu przekraczającego poziom określony w przepisach szczegółowych; nie powodowało wydzielania szkodliwych substancji w stopniu przekraczającym wielkości określone w przepisach szczegółowych; nie powodowało niszczenia drogi; zapewniało dostateczne pole widzenia kierowcy oraz łatwe, wygodne i pewne posługiwanie się urządzeniami do kierowania, hamowania, sygnalizacji i oświetlenia drogi przy równoczesnym jej obserwowaniu; nie powodowało zakłóceń radioelektrycznych w stopniu przekraczającym wielkości określone w przepisach szczegółowych.

Badanie techniczne pojazdu przedstawione przez podmiot składający wniosek o rejestrację weryfikowało jedynie, czy stan utrzymania pojazdu pozwala na jego dalsze bezpieczne użytkowanie, zatem nie mogło zastąpić wymaganego świadectwa homologacji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela również stanowiska Sądu pierwszej instancji, że stwierdzeniu nieważności decyzji z przyczyn określonych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. sprzeciwia się zasada zaufania do organów państwa. Przesłanki określone w tym przepisie – wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa – odnoszą się bowiem właśnie do sytuacji, która zaistniała w tej sprawie i co aż nadto oczywiste, była następstwem niezgodnego z prawem działania organów.

W ocenie składu orzekającego w tej sprawie, to właśnie z zasady zaufania do organów państwa należy wyprowadzić zakaz tolerowania błędnej praktyki organów w stosowaniu, co należy podkreślić, jasnych i czytelnych przepisów prawa.

Z powołanego przez Sąd pierwszej instancji wyroku TK o sygn. akt U 11/97 wynika, że organ stanowiący prawo ma za zadanie takie ukształtowanie jego treści by w sposób jednoznaczny wyrażało określone normy prawne, realizujące zakładane cele społeczne.

W rozpoznanej sprawie przepisy były jasne i czytelne. Należy nadto zauważyć, że zasada zaufania do organów państwa nie może być rozumiana jako konieczność wydawania rozstrzygnięć sprzecznych z obowiązującym prawem, gdyż zasady tej nie można odczytywać w oderwaniu od wynikających m.in. z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP zasad praworządności i legalizmu, które nakazują organom administracyjnym działać na podstawie powszechnie obowiązujących przepisów prawa.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przeciw stwierdzeniu nieważności ostatecznej decyzji o rejestracji [...] nie mogą przemawiać też plany legislacyjne "mające na celu wprowadzenie przepisu abolicyjnego, który pozwoli na utrzymanie zastanego stanu rzeczy". Plany legislacyjne nie mają charakteru wiążącego i nie powstają w ramach sformalizowanej procedury. Stanowią element służący do ewentualnego wypracowania stanowiska w przyszłości. To, że Sąd z tych planów wywnioskował, że "w ocenie centralnych organów również brak jest przeszkód do dalszego korzystania z już zarejestrowanych pojazdów", nie znaczy, że mogą one stanowić punkt odniesienia przy ocenie przesłanek nieważności decyzji w okolicznościach faktycznych i prawnych konkretnej sprawy.

Natomiast wtórne następstwa wyeliminowania decyzji rejestracyjnej z obrotu dla kolejnych rzeczywistych czy też potencjalnych nabywców przedmiotowego pojazdu, na które powołał się Sąd pierwszej instancji, nie mogą być rozumiane jako społeczno-ekonomiczne skutki stojące na przeszkodzie stwierdzeniu nieważności tej decyzji. Następstwa o charakterze majątkowym są jedynie pośrednią i potencjalną konsekwencją, niewyłączającą na gruncie art. 156 § 2 k.p.a. możliwości stwierdzenia nieważności decyzji Starosty. Kwestia ewentualnej odpowiedzialności odszkodowawczej (czy to uczestnika postępowania, czy organu administracji) pozostaje zaś poza oceną sądu administracyjnego w rozpoznawanej sprawie.

Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut skargi kasacyjnej za usprawiedliwiony i uchylił zaskarżony wyrok, a przyjmując jednocześnie, że sprawa jest dostatecznie wyjaśniona, rozpoznał skargę w myśl art. 188 p.p.s.a.

Przystępując do oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji należy najpierw zauważyć, że sentencja decyzji zawiera nieznane ustawie sformułowanie o "braku przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji". Przyjmując, że w istocie decyzja ta rozstrzyga o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji o rejestracji pojazdu, Naczelny Sąd Administracyjny uznaje, że stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie, iż "w przedmiotowej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia przez organ pierwszej instancji art. 72 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 72 ust. 2 pkt 1 p.r.d., gdyż naruszenie to nie było oczywiste, biorąc pod uwagę dwie możliwe i dopuszczalne wykładnie tych przepisów - pierwszą związaną z kwalifikacją pojazdu jako nowego, oraz drugą, zakładającą szerokie rozumienie art. 72 ust. 2 pkt 1 p.r.d.", narusza prawo materialne, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.

W dotychczasowym orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się już do najistotniejszych problemów prawnych dotyczących kwestii stwierdzenia nieważności decyzji o zarejestrowaniu pojazdu [...] (zob. m.in. wyrok NSA z 4 grudnia 2024 r., sygn. akt II GSK 1606/23; wyrok NSA z 30 października 2025 r., sygn. akt II GSK 947/25; wyrok NSA z 25 września 2025 r., sygn. akt II GSK 923/25; wyrok NSA z 6 listopada 2025 r., sygn. akt II GSK 1091/25; wyrok NSA z 9 grudnia 2025 r., sygn. akt II GSK 1252/25; wyrok NSA z 16 stycznia 2026 r., sygn. akt II GSK 1262/25; wyrok NSA z 29 stycznia 2026 r., sygn. akt II GSK 2258/25). Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie w pełni podziela oceny i argumentację przedstawione w uzasadnieniach wymienionych powyżej wyroków, w których jednolicie przesądzono, że naruszenie przepisów art. 72 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 72 ust. 2 pkt 1 p.r.d. w decyzji o rejestracji pojazdu było, na tle przesłanki rażącego naruszenia z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., oczywiste.

Kwalifikacja ta jest konsekwencją kategorycznego brzmienia regulacji normatywnej, która z jednej strony ustanawia zasadę, że dokumentem stwierdzającym dopuszczenie do ruchu pojazdu samochodowego, ciągnika rolniczego, pojazdu wolnobieżnego wchodzącego w skład kolejki turystycznej, motoroweru lub przyczepy jest dowód rejestracyjny albo pozwolenie czasowe (art. 71 ust. 1 z zastrzeżeniem art. 71 ust. 3 p.r.d.), z drugiej zaś ustanawia zamknięty katalog dokumentów, na podstawie których dokonuje się rejestracji (zob. art. 72 ust. 1 p.r.d.). W zbiorze powyższych, stanowiących obligatoryjną podstawę rejestracji właściwego pojazdu, dokumentów – zgodnie z art. 72 ust. 1 pkt 3 p.r.d. (z zastrzeżeniem art. 72 ust. 2 pkt 1 p.r.d.) w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania weryfikowanej decyzji rejestracyjnej – znajdowały się świadectwo zgodności WE albo świadectwo zgodności wraz z oświadczeniem zawierającym dane i informacje o pojeździe niezbędne do rejestracji i ewidencji pojazdu, dopuszczenie jednostkowe pojazdu, decyzja o uznaniu dopuszczenia jednostkowego pojazdu albo świadectwo dopuszczenia indywidualnego WE pojazdu.

Jeżeli więc zgodnie z niepodważonym stanem faktycznym sprawy rozstrzygniętej weryfikowaną decyzją o rejestracji pojazdu ([...]) nie był on wcześniej zarejestrowany na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, a zatem wyłączenie z art. 72 ust. 2 pkt 1 p.r.d. nie miało w tej sprawie zastosowania, to niewątpliwie powyższa decyzja rejestracyjna nie mogła zostać wydana bez spełnienia warunku przedłożenia jednego z dokumentów, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 3 p.r.d.

Ocena ta jest spójna z kwalifikacją pojazdu jako "nowego pojazdu" w rozumieniu art. 3 pkt 37 rozporządzenia nr 167/2013, albowiem pojazd ten nigdy wcześniej nie był rejestrowany (zob. art. 3 pkt 38: "rejestracja" to "administracyjne zezwolenie na dopuszczenie pojazdu, w tym do ruchu drogowego, obejmujące identyfikację pojazdu i nadanie mu numeru seryjnego znanego jako numer rejestracyjny, na stałe, czasowo lub na krótki okres") ani dopuszczony na terytorium UE (zob. art. 3 pkt 40: "dopuszczenie" to "pierwsze wykorzystanie w Unii pojazdu, układu, komponentu, oddzielnego zespołu technicznego, części lub wyposażenia zgodnie z ich przeznaczeniem").

W związku z tym, zgodnie z treścią powyższej regulacji, unormowania wykonawcze wynikające z § 2 ust. 5 uchylonego z dniem 4 września 2022 r. rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 11 grudnia 2017 r. w sprawie rejestracji i oznaczania pojazdów oraz wymagań dla tablic rejestracyjnych przewidywały, że w przypadku zgłoszenia do pierwszej rejestracji na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej nowego pojazdu, do wniosku o rejestrację właściciel pojazdu dołącza jeden z dokumentów, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 3 p.r.d. Treść powyższej regulacji była jednoznaczna i jasna, a zatem nie wymagała przeprowadzenia skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych, niezależnie od złożoności wtórnego prawa unijnego dotyczącego systemu homologacji pojazdów. To ostatnie zagadnienie ma jednak charakter odrębny względem warunków prawnych legalnej rejestracji pojazdów na terytorium RP.

Nawiązując do rozważań przeprowadzonych we wcześniejszym orzecznictwie NSA, trzeba również podnieść, że w świetle jednoznacznej regulacji wynikającej z art. 8, art. 11, art. 13 i art. 15 rozporządzenia nr 167/2013, skarżąca składająca wniosek o rejestrację pojazdu ([...]) – bez względu na jej kwalifikację lub występowanie w charakterze importera (art.

1. 11) lub dystrybutora (art.
2. 13) nowego pojazdu na określonym etapie podejmowanych działań – przez samo wystąpienie o rejestrację tego rodzaju pojazdu stała się podmiotem obowiązków producenta określonych w powołanym akcie prawa unijnego. Zgodnie bowiem z art. 15 rozporządzenia nr 167/2013, importer lub dystrybutor uważany jest do celów niniejszego rozporządzenia za producenta i podlega obowiązkom producenta zgodnie z art. 8-10, w przypadku gdy importer lub dystrybutor udostępnia na rynku lub rejestruje pojazdy, układy, komponenty lub oddzielne zespoły techniczne lub jest odpowiedzialny za ich dopuszczenie pod swoją własną nazwą lub znakiem handlowym lub modyfikuje pojazd, układ, komponent lub oddzielny zespół techniczny w sposób, który może mieć wpływ na zgodność z mającymi zastosowanie wymogami. W tym zakresie należało w szczególności uwzględnić, że w razie wprowadzania do obrotu lub dopuszczania pojazdów, układów, komponentów lub oddzielnych zespołów technicznych, producenci zapewniają, aby były one produkowane i homologowane zgodnie z wymogami określonymi w niniejszym rozporządzeniu oraz w aktach delegowanych i wykonawczych przyjętych na mocy tego rozporządzenia (art. 8 ust. 1), a ponadto – są oni odpowiedzialni przed organem udzielającym homologacji za wszystkie aspekty procesu homologacji i za zapewnienie zgodności produkcji, niezależnie od tego, czy bezpośrednio uczestniczą we wszystkich etapach konstruowania pojazdu, układu, komponentu lub oddzielnego zespołu technicznego (art. 8 ust. 6).

W rozpoznawanej sprawie organ rejestrujący nie mógł także pominąć bezpośrednio obowiązującego i jednoznacznego w swej treści art. 38 rozporządzenia nr 167/2013, który stanowi, że – z zastrzeżeniem art. 41 i 44 – pojazdy, dla których obowiązkowa jest homologacja typu UE całego pojazdu, lub pojazdy, dla których producent uzyskał taką homologację na mocy niniejszego rozporządzenia, są udostępniane na rynku, rejestrowane lub dopuszczane, jeżeli towarzyszy im ważne świadectwo zgodności (zob. art. 3 pkt 33 rozporządzenia nr 167/2013: "świadectwo zgodności" to "dokument wydany przez producenta, w którym zaświadcza się, że wyprodukowany pojazd jest zgodny z homologowanym typem pojazdu"), wydane zgodnie z art. 33.

Obowiązki powyższe były i są oczywiście wtórne względem zasadniczego obowiązku poddania nowego pojazdu właściwej procedurze homologacyjnej, o której była mowa w obowiązującym w dacie rejestracji art. 70b ust. 2 p.r.d. Przepis art. 70b ust. 1 p.r.d. stanowił wówczas w sposób kategoryczny i jednoznaczny, że nowy typ pojazdu, typ przedmiotu wyposażenia lub części, który ma być wprowadzony do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, powinien spełniać wymagania techniczne, odpowiednie dla danej kategorii pojazdu, określone w przepisach wydanych na podstawie art. 70zm ust. 1 pkt 1 p.r.d., natomiast spełnienie odpowiednich wymagań technicznych danego typu pojazdu, typu przedmiotu wyposażenia lub części potwierdzało się właśnie w procedurze homologacji (art. 70b ust. 2 p.r.d.).

Ponadto zgodnie z obowiązującym w miarodajnym okresie przepisem art. 70d ust. 1 p.r.d., producent nowego typu pojazdu, typu przedmiotu wyposażenia lub części, z zastrzeżeniem art. 70d ust. 2-6 p.r.d., miał obowiązek uzyskać dla każdego nowego typu pojazdu, typu przedmiotu wyposażenia lub części odpowiednie świadectwo homologacji typu WE. W korespondencji do powyższej regulacji w art. 70g ust. 1 p.r.d. ustanowiono normatywny zakaz wprowadzania do obrotu nowego pojazdu bez wymaganego odpowiedniego świadectwa homologacji typu lub innego równoważnego dokumentu, o którym mowa w art. 70j ust. 1, art. 70k ust. 1, art. 70o ust. 1, art. 70zo ust. 1, art. 70zp ust. 1 albo art. 70zu ust. 1 p.r.d.

Na tle powyższych uwag uzasadniony jest wniosek, że w rozpoznawanej sprawie należało uznać, iż rezultat wykładni przepisów art. 72 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 72 ust. 2 pkt 1 p.r.d. i omówionych powyżej przepisów rozporządzenia unijnego, dokonanej z uwzględnieniem reguł językowych i systemowych, jest jednoznaczny i w istocie niesporny, a zatem brak jest podstaw do twierdzenia, że mogły zaistnieć na ich tle istotne wątpliwości interpretacyjne.

Konkluzji tej nie podważa w żadnym stopniu fakt, że w okresie obowiązywania dyrektywy 2003/37/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 maja 2003 r. w sprawie homologacji typu ciągników rolniczych lub leśnych, ich przyczep i wymiennych holowanych maszyn, łącznie z ich układami, częściami i oddzielnymi zespołami technicznymi oraz uchylającej dyrektywę 74/150/EWG (Dz. Urz. UE z 2003 r., L 171, s. 1), zmienionej dyrektywą Komisji 2014/44/UE z dnia 18 marca 2014 r., analizowane zagadnienie budziło określone wątpliwości, które zostały rozstrzygnięte wyrokiem Trybunału Sprawiedliwości z 15 czerwca 2017 r. w sprawie C-513/15 (ECLI:EU:C:2017:473), w którym potwierdzono, że przepisy powyższego aktu powinny być interpretowane w ten sposób, że wprowadzenie do użytku i zarejestrowanie w państwie członkowskim używanych [...] przywiezionych z państwa trzeciego jest uzależnione od spełnienia wymogów technicznych przewidzianych w wymienionej wyżej dyrektywie.

Jakkolwiek oczywistość naruszenia wyżej wskazanych przepisów przez organ rejestrujący pojazd z podanych przyczyn nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, to należy również mieć na uwadze, że przyjęcie, iż doszło do naruszenia przepisu jednoznacznego w swej treści nie jest i nie może być jedyną i wystarczającą przesłanką do stwierdzenia nieważności decyzji. Rozstrzygające dla uznania naruszenia prawa za rażące jest to, że rodzaj naruszenia i jego skutki powodują, iż decyzja lub postanowienie nie mogą być zaakceptowane jako wydane przez organy praworządnego państwa (zob.: K. Glibowski w: R. Hauser, M. Wierzbowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2020 r., s. 1264 i nast., P. M. Przybysz, Komentarz do art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego, Stan prawny: 15 stycznia 2024 r. komentarz LEX/el.2024, M. Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego, Stan prawny: 1 września 2024 r. komentarz LEX/el.2024 oraz przywołane tam orzecznictwo).

Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela prezentowany w orzecznictwie od lat podgląd, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. można mówić dopiero wtedy, gdy decyzja lub postanowienie kończące postępowanie wywołuje stan istotnie niezgodny z prawem - jej funkcjonowanie w obrocie prawnym jest nie do pogodzenia z zasadą praworządności i zaufania obywatela do działań organu. Stwierdzone naruszenie prawa powinno mieć znacznie większą wagę, aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej (zob.: wyrok NSA z 17 września 1997 r., sygn. akt III SA 1425/96, "Poradnik VAT" 1998, nr 3, s. 24; wyrok SN z 20 czerwca 1995 r., sygn. akt III ARN 22/95, OSNAPiUS 1995, nr 24, poz. 297; wyrok NSA z 11 maja 1994 r., sygn. akt III SA 1705/93, "Wspólnota" 1994, nr 42, s. 16).

W rozpoznawanej sprawie organ badając przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji niedostatecznie rozważył powyższe kwestie, czym naruszył art. 107 § 3 k.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o którym mowa w art.145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Zauważyć bowiem należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przyjęło, iż "przeciwko uznaniu decyzji o rejestracji za rażąco naruszającą prawo przemawia ocena wagi naruszenia w kontekście zasady stabilności i trwałości decyzji ostatecznej" i w tym zakresie powołało argumenty o pozytywnym badaniu technicznym pojazdu oraz błędną praktykę organów w całym kraju, jednakże argumenty te z przyczyn wskazanych w tym uzasadnieniu należy uznać za chybione.

Ponownie rozpoznając sprawę organ związany będzie oceną prawną Naczelnego Sądu Administracyjnego odnoszącą się do oczywistości naruszenia art. 72 ust. 1 pkt 3 p.r.d., a ponadto rozważy czy rodzaj naruszenia i jego skutki powodują, że decyzja o rejestracji pojazdu nie może być zaakceptowana jako wydana przez organ praworządnego państwa. Dokonując tej oceny organ weźmie pod uwagę to, że wprowadzając na rynek UE pojazdy typu homologowanego, które nie posiadały wymaganego prawem świadectwa zgodności, podmiot rejestrujący pojazd działał na własne ryzyko. Liczba wydanych zaś analogicznych decyzji o rejestracji pojazdów tego samego typu, objętych kontrolą, sama w sobie nie może przemawiać za pozostawieniem w obrocie prawnym decyzji obarczonych tak istotnym naruszeniem prawa, którego skutkiem może być potencjalna utrata zdrowia, a nawet życia ludzkiego. Uwzględni również ewentualne potencjalne naruszenie w zakresie praw wynikających z ochrony konkurencji i konsumentów, do którego mogło dojść na skutek zarejestrowania i w efekcie dopuszczenia do obrotu w UE niehomologowanych [...], a których cena była niższa aniżeli innych [...] oferowanych na rynku, zaopatrzonych w wymagane prawem świadectwo zgodności, a przy tym spełniających m.in. normy emisyjne.

Rozważy także, czy dopuszczenie do ruchu drogowego w UE typu pojazdu podlegającego homologacji, który nie posiada świadectwa zgodności, może prowadzić do zagrożenia bezpieczeństwa na całym rynku wewnętrznym UE oraz zakłócać uczciwą konkurencję na tym rynku, podlegającą ochronie prawnej.

Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok (pkt 1 sentencji wyroku) oraz na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art.145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 107 § 3 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję (pkt 2 sentencji wyroku).