Uzasadnienie
Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. z dnia 15 września 2010 r. sygn. akt I SA/Sz 219/10, wydanym w sprawie ze skargi B. K. na decyzję Dyrektora Z. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności do upraw roślin energetycznych oraz nałożenia sankcji, oddalono skargę.
Wyrok zapadł na tle następującego stanu faktycznego sprawy:
W dniu [...] maja 2007 r. do Biura Powiatu P. Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wpłynął wniosek B. K., zwanego dalej "skarżącym", o przyznanie płatności rolnych na rok 2007.
W dniu [...] września 2007 r. skarżący złożył deklarację o ilości zebranych i dostarczonych kontrahentowi roślin energetycznych.
Decyzją z dnia [...] maja 2008 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. przyznał skarżącemu płatności do gruntów rolnych na rok 2007 oraz odmówił przyznania płatności do upraw roślin energetycznych, jednocześnie orzekając o nałożeniu na skarżącego sankcji w wysokości 6611,62 zł. Uzasadnieniem odmowy przyznania płatności do upraw roślin energetycznych i nałożenia sankcji było złożenie przez skarżącego wspomnianej deklaracji w dniu [...] września 2007 r., podczas gdy deklarację tę należało złożyć do dnia 15 września 2007 r., a to stosownie do przepisu § 2 pkt 3 lit. b) rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 lipca 2007 r. w sprawie terminów dokonywania przez wnioskodawców, podmioty skupujące i pierwsze jednostki przetwórcze określonych czynności (Dz.U. Nr 139, poz. 979), dalej: rozporządzenie z dnia 23 lipca 2007 r.
Decyzją Dyrektora Z. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] utrzymano w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Według organu odwoławczego termin dostarczenia omawianej deklaracji ma charakter terminu prawa materialnego, który nie podlega przywróceniu. Upływ tego terminu powoduje skutek prawny w postaci wygaśnięcia praw i obowiązków o charakterze materialnym.
Rozpoznając skargę wniesioną przez skarżącego Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. wyrokiem z dnia 25 lutego 2009 r. sygn. akt I SA/Sz 591/08 uchylił zaskarżoną decyzję w części utrzymującej w mocy odmowę przyznania płatności do upraw roślin energetycznych i nałożenia sankcji oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji żaden z przepisów rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 w odniesieniu do systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania odłogowanych gruntów do produkcji surowców (Dz.U. UE L z dnia 20 listopada 2004 r. Nr 345, str. 1, dalej: rozporządzenie Komisji (WE) nr 1973/2004), ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej (Dz.U. Nr 35, poz. 217 i Nr 99, poz. 666), czy rozporządzenia z dnia 23 lipca 2007 r., nie przewiduje utraty prawa do płatności do upraw roślin energetycznych z powodu uchybienia terminu do złożenia deklaracji o ilości zebranych roślin energetycznych, określonego w § 2 pkt 3 rozporządzenia z dnia 23 lipca 2007 r.
Rozpoznając skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniesioną przez Dyrektora Z. Oddziału Regionalnego ARiMR w S. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 24 lutego 2010 r., sygn. akt II GSK 428/09 uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.
Według Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji dokonał wadliwej wykładni przepisów prawa materialnego przyjmując, że żaden z powołanych aktów normatywnych nie przewiduje utraty prawa do płatności do upraw roślin energetycznych z powodu uchybienia terminu do złożenia deklaracji o ilości zebranych i dostarczonych roślin energetycznych. Jak wskazał, zgodnie z art. 29 ust. 1 lit. c rozporządzenie Komisji (WE) nr 1973/2004 wypłacenie kwoty pomocy dokonywane jest po spełnieniu warunku przedłożenia właściwemu organowi oświadczenia przewidzianego w art. 27 ust.
2. W myśl zaś tego ostatniego przepisu wnioskodawcy lub odbiorcy lub pierwsi przetwórcy deklarują właściwym organom dostawę surowców, przedkładając pisemne oświadczenie podpisane przez odbiorcę lub pierwszego przetwórcę oraz przez wnioskodawcę. Oświadczenie zawiera co najmniej: datę dostawy i wielkości dostaw każdego z gatunków roślin. W świetle tych ostatnich przepisów wypłacenie kwoty pomocy zostało uzależnione od złożenia deklaracji, o jakiej mowa w art. 27 ust. 2 rozporządzenia. Z tych względów, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można podzielić poglądu Sądu pierwszej instancji, iż terminowe złożenie deklaracji jako zestawienia ilości zebranych i dostarczonych roślin służy tylko do przeprowadzenia kontroli danych zawartych w tych wnioskach i kontroli ich przetwarzania.
Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny rozporządzenie z dnia 23 lipca 2007 r. zostało wydane na podstawie delegacji zawartej w art. 17 ust. 4 pkt 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 35, poz. 217). W myśl tego przepisu minister właściwy do spraw rolnictwa oraz minister właściwy do spraw rynków rolnych określą, w drodze rozporządzenia terminy dokonywania przez wnioskodawców, podmioty skupujące i pierwsze jednostki przetwórcze określonych czynności, w tym składania dokumentów i przedstawiania informacji, w zakresie określonym dla państwa członkowskiego w rozporządzeniu nr 1973/2004, mając na względzie terminy wypłaty płatności do upraw roślin energetycznych oraz uwzględniając umożliwienie przeprowadzenia kontroli danych zawartych we wnioskach o przyznanie płatności do upraw roślin energetycznych oraz kontroli przetwarzania roślin energetycznych.
Toteż, w niniejszej sprawie, stosunek administracyjnoprawny w postaci możliwości uzyskania przez skarżącego dochodzenia płatności do upraw roślin energetycznych uzależniony był od złożenia przez skarżącego pisemnego oświadczenia (deklaracji), o jakiej mowa w art. 27 ust. 2 i art. 29 ust. 1 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004, w terminie określonym w przepisie § 2 pkt 3 lit. b) rozporządzenia z dnia 23 lipca 2007 r. Po upływie tego terminu nastąpił więc skutek w postaci niemożności realizacji przez skarżącego dochodzonego świadczenia.
W związku z treścią powyższego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący ponownie zajął stanowisko w sprawie. Jak podniósł, w omawianym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny powołał przepisy w brzmieniu obowiązującym dopiero od 1 stycznia 2008 r., a więc nie mających zastosowania do płatności wnioskowanych w 2007 r. Tym samym, zdaniem skarżącego, rozpoznając ponownie sprawę Sąd pierwszej instancji nie powinien sugerować się wykładnią omawianych przepisów dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny. Jak wskazał, przepisy rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/2004 dla płatności do roślin energetycznych obowiązujące w roku 2007 nie wymagały składania przez rolników deklaracji o dostawie surowców, zawierających dane, o których mowa w obowiązującym dopiero od 1 stycznia 2008 r. przepisach art. 27 ust. 2 i art. 29 ust. 1 pkt c tegoż rozporządzenia.
Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w S., jak to już wskazano na wstępie, oddalił skargę. Jak podniósł, był związany wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny we wskazanym wyroku z dnia 24 lutego 2010 r., a to stosownie do przepisu art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej p.p.s.a. W myśl tego przepisu, Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny
W obszernej skardze kasacyjnej skarżący wniósł o rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny i uchylenie zaskarżonego wyroku, a także uchylenie decyzji Dyrektora Z. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. z dnia [...] sierpnia 2008 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia [...] maja 2008 r., w części odmawiającej przyznania skarżącemu płatności do upraw roślin energetycznych i orzekającej nałożenie sankcji w wysokości 6.611,62 zł.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono w szczególności naruszenie art. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 270/2007 z dnia 13 marca 2007 r. zmieniające rozporządzenie (WE) nr 1973/2004 ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1782 w odniesieniu do systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania odłogowanych gruntów do produkcji surowców (Dz.U.UE L z dnia 15 marca 2007 r.). Zgodnie z art. 2 powołanego rozporządzenia "Niniejsze rozporządzenie wchodzi w życie z dniem jego opublikowania w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej. Niniejsze rozporządzenie stosuje się od dnia 1 stycznia 2007 r. Jednak sekcje 3, 4, 5, 6 i 9 rozdziału 8 rozporzadzenia (WE) nr 1973/2004 zmienionego art. 1 ust. 3 niniejszego rozporządzenia stosuje się od dnia 1 stycznia 2008 r. Niniejsze rozporządzenie wiąże w całości i jest bezpośrednio stosowane we wszystkich państwach członkowskich."
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono także naruszenie art. 190 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że Sąd pierwszej instancji był związany wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 lutego 2010 r., sygn. akt II GSK 428/09, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem Sąd pierwszej instancji, powołując się na wspomniane związanie, oddalił skargę, pomimo tego, że Naczelny Sąd Administracyjny wyłożył przepisy nieobowiązujące w stanie faktycznym ustalonym przez siebie samego oraz Sąd pierwszej instancji.
Ponadto, jak zarzucił skarżący, Naczelny Sąd Administracyjny w omawianym wyroku orzekł jedynie o utracie możliwości dochodzenia płatności, nie zaś w przedmiocie nałożenia na skarżącego sankcji finansowej. Stąd w każdym razie w tej kwestii nie wiązał Sąd pierwszej instancji wspomniany wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
W świetle wskazanego w skardze kasacyjnej art. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 270/2007 z dnia 13 marca 2007 r., co jest zresztą także niesporne dla stron postępowania na etapie rozpoznania niniejszej skargi kasacyjnej, powołane przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 lutego 2010 r. przepisy art. 27 ust. 2 i art. 29 ust. 1 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 weszły w życie z dniem 1 stycznia 2008 r., gdyż były objęte sekcją 4 i 5, które stosuje się od dnia 1 stycznia 2008 r. Natomiast sporna płatność rolna oraz sankcja finansowa dotyczyła produkcji rolnej zrealizowanej w 2007 r. Z powyższych względów przepisy art. 27 ust. 2 i art. 29 ust. 1 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004, jako nie obowiązujące w 2007 r., nie mogły w odniesieniu do produkcji rolnej za 2007 r. stanowić podstawy dla dokonania przez Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku wykładni przepisu § 2 pkt 3 lit. b) rozporządzenia z dnia 23 lipca 2007 r. w kierunku zniweczenia możliwości domagania się płatności rolnej z uwagi na upływ terminu złożenia omawianej deklaracji.
Takiego skutku, na co zresztą trafnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. w uchylonym wyroku z dnia 25 lutego 2009 r., sygn. akt I SA/Sz, nie przewidywały przepisy rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 obowiązujące w 2007 r., a w szczególności przepisy art. 27 i 29 tego rozporządzenia, na które powołał się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 lutego 2010 r. Z omawianych względów trafny jest podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia w sprawie przepisów art. 27 ust. 2 i art. 29 ust. 1 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 w związku z art. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 270/2007 z dnia 13 marca 2007 r.
Zasługuje również na uwzględnienie podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 190 p.p.s.a. Istotnym elementem hipotezy art. 190 p.p.s.a., co wymaga podkreślenia, jest istnienie obowiązującego przepisu prawa, stanowiącego przedmiot wykładni prawa dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Ten zaś wymóg nie został w sprawie spełniony. Jak już bowiem wskazano w 2007 r., którego dotyczyła sporna płatność oraz nałożona przez organ sankcja finansowa, nie obowiązywały przepisy art. 27 ust. 2 i art. 29 ust. 1 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004, stanowiące przedmiot wykładni dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny przepisu § 2 pkt 3 lit. b) rozporządzenia z dnia 23 lipca 2007 r. w omawianym wyroku w kierunku zniweczenia możliwości domagania się przez skarżącego płatności rolnej w 2007 r. z uwagi na upływ terminu złożenia omawianej deklaracji.
Innymi słowy, skoro prawnie nieistniejące były przepisy prawa wskazane przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 lutego 2010 r. do wskazanego stanu faktycznego sprawy, dokonana w tym wyroku wykładnia prawa, uwzględniająca wspomniane przepisy, nie ma mocy obowiązującej na gruncie art. 190 p.p.s.a.
W tym stanie, skoro w sprawie zostały wyjaśnione wszystkie istotne okoliczności faktyczne, a jedynie doszło do naruszenia prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 188 p.p.s.a., rozpoznał skargę.
Uwzględniając skargę kasacyjną z podanych wyżej przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok, a także uchylił zaskarżoną decyzję Dyrektora Z. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. z dnia 22 sierpnia 2008 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia [...] maja 2008 r., w części odmawiającej przyznania skarżącemu płatności do upraw roślin energetycznych i orzekającej nałożenie sankcji w wysokości 6.611,62 zł.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. Jednocześnie, skoro istnieje w obrocie prawnym omawiany wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lutego 2010 r., w niniejszej sprawie nie wchodzi w grę rozstrzygnięcie w zakresie kosztów postępowania obejmujących tamte postępowanie kasacyjne.