Uzasadnienie
Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. - po rozpoznaniu sprawy ze skargi D. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne - oddalił skargę.
Sąd orzekał w następującym stanie sprawy.
Decyzją z dnia [...] października 2008 r. nr [...] - wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm.; dalej: u.s.u.s) - utrzymano w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2008 r. Nr [...] odmawiającą D. K. umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. W ocenie organu materiał dowodowy nie wskazuje na istnienie okoliczności przemawiających za umorzeniem należności na podstawie art. 28 ust. 1-3 u.s.u.s. - nie został bowiem spełniony warunek całkowitej nieściągalności; nie daje też podstaw do umorzenia w oparciu o art. 28 ust. 3a) ww. ustawy. Stwierdzono, że wprawdzie D. K. przedłożył dokumenty świadczące o jego całkowitej niezdolności do pracy, jednak owa niezdolność została orzeczona na czas określony - do dnia 28 lutego 2010 r. Ustalono nadto, że wnioskodawca od 1 stycznia 2008 r. pobiera świadczenie rentowe w wysokości 1.630,33 zł netto, zatem uzyskuje dochody umożliwiające opłacenie należności.
Wskazano także, że wnioskodawca mieszka z matką i wspólnie z nią ponosi wydatki związane ze stałymi opłatami. Na podstawie załączonych dokumentów przyjęto, że związane z opłatami stałe wydatki ponoszone przez wnioskodawcę i jego matkę stanowią kwotę średnio 230,27 zł miesięcznie, w tym: energia - 42,30 zł (łączna kwota za 6 miesięcy 253,76 zł), gaz - 18,37 (łączna kwota za 3 miesiące - 36,73 zł), opłaty na rzecz Spółdzielni mieszkaniowej "M." w L. - 169,60 zł (łączna kwota za 2 miesiące - 339,20 zł). W tych okolicznościach wydatki ponoszone przez wnioskodawcę na stałe opłaty wynoszą miesięcznie około 115 zł. Nie zakwestionowano, iż wnioskodawca jest zobowiązany do płacenia alimentów na rzecz dzieci w łącznej wysokości 850 zł miesięcznie, a dodatkowo posiada zadłużenie w Raiffeisen Bank Polska S.A. w wysokości 2,788,30 zł, w Lukas Bank S.A. w wysokości 1,538,24 zł, oraz w Trzecim Urzędzie Skarbowym w L. w łącznej wysokości 9.259,90 zł. Uwzględniając jednak wysokość osiąganych dochodów oraz wydatków, organ uznał, że sytuacja finansowa wnioskodawcy jest stabilna, a opłacenie należności z tytułu składek nie pozbawi go możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych.
Podniesiono też, że pomimo powoływania się na trudną sytuację finansową, wnioskodawca nie korzysta z jakiejkolwiek formy pomocy udzielanej przez Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w L. Skargę na powyższą decyzję złożył D. K., wnosząc o jej uchylenie.
W odpowiedzi na tę skargę ZUS podtrzymał argumentację przytoczoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L., zaskarżone rozstrzygnięcie opiera się na prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym. Organ w sposób wyczerpujący zgromadził i rozważył cały materiał dowodowy, prawidłowo ustalając stan faktyczny sprawy. Całość tych rozważań została wyczerpująco przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a zatem organ spełnił wymóg dbałości o prawidłowe uzasadnienie decyzji administracyjnej opartej na uznaniu administracyjnym. Wnioski, jakie organ wyprowadził z treści materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, WSA uznał za zgodne z logiką i doświadczeniem życiowym, niewykraczające poza swobodną ocenę dowodów (art. 80 k.p.a.). Według Sądu w ustalonym stanie faktycznym sprawy organ prawidłowo przyjął, że nie zachodzą przesłanki pozwalające na uznanie, iż w przypadku skarżącego można mówić o istnieniu całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek.
Okoliczność ta jest zresztą niesporna. Zdaniem Sądu I instancji, nie można również przypisać organowi naruszenia prawa w zakresie, w jakim odmówił umorzenia należności z tytułu ubezpieczeń społecznych w oparciu o art. 28 ust. 3a) u.s.u.s. Sąd wywiódł, że także w tym przypadku decyzja oparta jest na uznaniu administracyjnym, a ponadto użycie przez ustawodawcę klauzuli generalnej (pojęcia nieostrego) w postaci odwołania się do "uzasadnionych przypadków" wskazuje na to, że instytucja umorzenia należności z tytułu składek w oparciu o przytoczony przepis musi być traktowana jako rozwiązanie zastrzeżone dla sytuacji wyjątkowych, w których egzekwowanie należności zagrażałoby egzystencji zobowiązanego. Takie intencje prawodawcy - według Sądu - potwierdza treść § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365; dalej: rozporządzenia).
Sformułowany w tym przepisie katalog (niezamknięty) sytuacji pozwalających na umorzenie należności w "uzasadnionych przypadkach" wskazuje, że powinno mieć ono zastosowanie w sytuacjach rzeczywiście skrajnych i niestandardowych, takich jak groźba pozbawienia zobowiązanego i jego rodziny możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; poniesienie strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia; przewlekła choroba zobowiązanego lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny. WSA zauważył, że nadanie treści "uzasadnionego przypadku" w odniesieniu do konkretnej, indywidualnej sytuacji musi uwzględniać nie tylko interes zobowiązanego z tytułu składek, ale również interes publiczny. W tym kontekście nadmiernie szerokie stosowanie instytucji umorzenia składek, wobec ich powszechności, mogłoby stanowić - w ocenie Sądu I instancji - zagrożenie dla stabilności finansowania systemu ubezpieczeń społecznych w kraju, jak powszechnie wiadomo, stale borykającego się z niedoborem środków.
Powyższy wyrok skarżący zaskarżył w całości skargą kasacyjną, zarzucając mu - na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) - naruszenie:
- I. przepisów prawa materialnego, to jest:
- - § 3 ust. 1 pkt 1 oraz § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), przez błędną jego wykładnię polegającą na uznaniu przez Sąd I instancji, że sytuacja materialna skarżącego D. K. nie wyczerpuje przesłanek uzasadniających umorzenie należności składkowych, podczas gdy przepisy rozporządzenia wyraźnie wskazują sytuacje, w których zobowiązany ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić należności, z uwagi na fakt, że pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny, a w szczególności, gdy zachodzą tożsame z sytuacją skarżącego D. K. przypadki, tj. gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych oraz przewlekłej choroby zobowiązanego w postaci zatoru płuc, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności,
- II. przepisów postępowania administracyjnego, to jest:
- 1) art. 7, 8, 10, 77, 86, k.p.a. przez zaniechanie zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego występującego w niniejszej sprawie, a w konsekwencji zaakceptowanie wadliwego procedowania dowodów przez organy administracji publicznej i wadliwej ich oceny, jak również ustaleń Sądu meriti w zakresie dotyczącym istnienia uzasadnionego przypadku umorzenia należności z tytułu składek, w sytuacji gdy egzekwowana należność zagrażałaby egzystencji zobowiązanego.
Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o:
- 1. uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego III Wydziału w L. z dnia 5 lutego 2009 r., sygn. akt III SA/Lu 476/08 w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w L.,
- 2. zasądzenie kosztów postępowania, w tym nieopłaconych kosztów reprezentacji z urzędu w postępowaniu kasacyjnym wg norm.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzono, że wnioskodawca udowodnił, iż opłacenie zaległych składek ZUS pozbawiłoby skarżącego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych i zajęcie przez komornika miesięcznie kwoty 1189,66 zł skutkuje pozostawieniem skarżącego wraz z rodziną bez środków do życia, a zatem że zachodzi sytuacja przewidziana w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. W ocenie kasatora WSA nie dostrzegł różnic pomiędzy umarzaniem należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne na podstawie art. 28 ust. 1-3 i w oparciu o art. 28 ust. 3a) u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 aktu wykonawczego do tej ustawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna podlega oddaleniu, nie ma bowiem usprawiedliwionych podstaw.
Na wstępie zaznaczyć trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny - zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. - rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Wyklucza to możliwość rozpoznania sprawy w jej całokształcie. Sąd kasacyjny nie może zatem rozpatrywać sprawy w aspekcie przepisów, które nie zostały określone w skardze kasacyjnej jako naruszone, choćby ten aspekt był istotny w sprawie i mógł mieć znaczenie dla oceny legalności decyzji kończącej postępowanie administracyjne. Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu pod rozwagę bierze jedynie nieważność postępowania. Zważywszy, iż w niniejszej sprawie nie występowała nieważność postępowania - w rozumieniu art. 183 § 2 p.p.s.a. – należy odnieść się do sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów.
Wobec oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu przez Sąd I instancji prawa materialnego - przez błędną wykładnię § 3 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne - trzeba wskazać, że błędna wykładnia oznacza mylne rozumienie treści określonej normy prawnej.
Zgodnie z objętym zarzutami skargi kasacyjnej § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku, gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych (pkt 1) jak i w przypadku przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności (pkt 3).
Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku jednoznacznie wynika, że Wojewódzki Sąd Administracyjny interpretując powyższe uregulowania - w powiązaniu z art. 28 ust. 3 a) u.s.u.s. (zgodnie z którym należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności) - wskazał, iż katalog przewidzianych nimi przesłanek umorzenia należności nie jest zamknięty, przesłanki te są odmienne od przewidzianych art. 28 ust. 1-3 ww. ustawy, umorzenie może zatem nastąpić pomimo braku całkowitej nieściągalności. Wbrew zatem wywodom skargi kasacyjnej Sąd I instancji dostrzegł różnice pomiędzy przesłankami umarzania należności z tytułu składek na podstawie art. 28 ust. 1-3 u.s.u.s. a przesłankami ustanowionymi art. 28 ust. 3 a) tej ustawy i rozporządzeniem w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny wyraził pogląd, iż wydawana na podstawie § 3 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia decyzja jest decyzją uznaniową, a przewidziana ww. przepisem instytucja umorzenia należności z tytułu składek może mieć zastosowanie w sytuacjach skrajnych i niestandardowych, musi nadto uwzględniać nie tylko interes zobowiązanego, ale i interes publiczny.
W ocenie składu orzekającego powyższej wykładni skarga kasacyjna skutecznie nie podważa. Zwrócenia uwagi wymaga, iż Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzecznictwie konsekwentnie wyjaśniał, że nie stanowi uzasadnienia kasacyjnego zarzutu naruszenia prawa materialnego powtórzenie ustawowego zwrotu "przez błędną wykładnię", uzasadnieniem tym jest wywód prawny na temat naruszonego przepisu ze stanowiskiem, jak należy ten przepis wykładać i dlaczego dokonana w zaskarżonym wyroku jego interpretacja jest błędna. Skład orzekający pogląd ten podziela.
Autor skargi kasacyjnej zarzutem sformułowanym w pkt I jej petitum wskazuje jedynie, iż sytuacja materialna i rodzinna skarżącego - w jego ocenie - wyczerpuje przesłanki umorzenia należności w oparciu o § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia. W istocie zarzutem błędnej wykładni prawa materialnego kasator zmierza więc do podważenia ustaleń stanu faktycznego sprawy. Tymczasem, gdy strona zamierza kwestionować stan faktyczny - przyjęty przy wyrokowaniu przez Sąd I instancji - niezbędne jest oparcie skargi kasacyjnej na podstawie naruszenia przepisów postępowania sądowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).
W konsekwencji powyższego omawiany zarzut naruszenia prawa materialnego nie może wywołać oczekiwanego przez stronę skutku.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania należy wskazać, że według objętego skargą kasacyjną art. 7 k.p.a. w ramach zasady prawdy obiektywnej na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek określenia - kierując się normą prawa materialnego, znajdującą zastosowanie w sprawie - ustalenie jakiego stanu faktycznego sprawy jest niezbędne do jej merytorycznego załatwienia.
W rozpoznawanej sprawie - według składu orzekającego NSA - trafnie przyjęto, że podstawą do wnioskowanego przez skarżącego umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne jest zarówno art. 28 ust. 1-3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych jak i § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w związku z art. 28 ust. 3a) u.s.u.s.
W oparciu o powyższe przepisy zasadnie też uznano, iż ustalenia wymaga czy zachodzi całkowita nieściągalność objętych wnioskiem należności - w rozumieniu art. 28 ust. 3 u.s.u.s. (art. 28 ust. 1-3 u.s.u.s.), jak i czy istnieją uzasadnione przypadki z art. 28 ust. 3a) ustawy, dookreślone § 3 powołanego rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej.
Art. 77 § 1 k.p.a. obliguje zaś organ nie tylko do wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, ale i do wyczerpującego jego rozpatrzenia, pod kątem okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy, wynikających z norm prawa materialnego.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji nie miał podstaw by zarzucić organom naruszenie ww. przepisów w toku postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją. Materiał zgromadzony w sprawie zawiera wszystkie dowody wnioskowane przez skarżącego na okoliczność jego sytuacji materialnej i rodzinnej, w tym dochodów i wydatków skarżącego, jak i na okoliczność jego stanu zdrowia i możliwość uzyskiwania dochodu mimo stwierdzonej choroby. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej pozwalało na przyjęcie, że tak zgromadzony materiał został rozpatrzony w sposób wyczerpujący.
Zauważyć trzeba, że w skardze kasacyjnej nie wskazano jakie dowody nie zostały przeprowadzone ani też jakich dowodów nie poddano rozpatrzeniu. Poprzestano na powołaniu art. 86 k.p.a. Tymczasem dopuszczalność stosowania środka dowodowego wprowadzonego tym przepisem, tzn. przesłuchania strony, jest ograniczona do przypadków przepisem tym objętych. W rozpoznawanej sprawie nie było zaś podstaw do przyjęcia, że brak jest innych środków dowodowych jak i że pozostały niewyjaśnione fakty, istotne dla rozstrzygnięcia.
Odrębną od wymogu wyczerpującego zebrania i takiegoż rozpatrzenia materiału dowodowego jest zaś kwestia oceny czy dana okoliczność całokształtem materiału została dowiedziona. Niewątpliwie zgromadzony materiał dowodowy winien zostać oceniony z poszanowaniem wyrażonej w art. 80 k.p.a. zasady swobodnej oceny dowodów. Pod adresem Sądu I instancji zarzut wadliwej oceny prawidłowości zastosowania tego przepisu w postępowaniu administracyjnym nie został jednak w skardze kasacyjnej sformułowany. Tym samym nie ma podstaw by uznać, że stan faktyczny sprawy - przyjęty przez WSA przy wyrokowaniu - był nieprawidłowy i że nie uzasadniał odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne.
Niczym nie jest też uzasadniony zarzut naruszenia w postępowaniu administracyjnym art. 8 i 10 k.p.a. Fakt, że skarżący nie zgadza się ze sposobem załatwienia sprawy wszczętej wnioskiem strony nie znaczy, iż naruszono zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa i oddziaływania na kulturę prawną obywateli. Z akt sprawy nie wynika też by uchybiono zasadzie czynnego udziału strony w postępowaniu.
Z tych wszystkich względów, podstawy na których oparto skargę kasacyjną, nie popierają zawartego w niej wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku.
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny - działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji wyroku.
Wniosek o przyznanie wynagrodzenia związanego z udziałem w sprawie pełnomocnika ustanowionego w ramach prawa pomocy - zgodnie z art. 258 § 2 pkt 8 p.p.s.a. - podlega rozpoznaniu przez referendarza sądowego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L.