Uzasadnienie
Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 17 grudnia 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 1179/09, wydanym w sprawie ze skargi E. S. na decyzję Prezesa Głównego Urzędu Miar z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie zmiany zezwolenia na prowadzenie warsztatu w zakresie instalacji, w tym aktywacji, napraw oraz sprawdzania pod względem zgodności z wymaganiami rozporządzenia Komisji (WE) nr 1360/2002 tachografów cyfrowych, w tym ich kalibracji, oddalono skargę.
Wyrok zapadł na tle następującego stanu faktycznego sprawy:
Prezes Głównego Urzędu Miar (GUM) decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] udzielił E. S., zwanej dalej "skarżącą", zezwolenia na prowadzenie warsztatu w zakresie instalacji, w tym aktywacji, napraw oraz sprawdzania pod względem zgodności z wymaganiami rozporządzenia Komisji (WE) nr 1360/2002 tachografów cyfrowych, w tym ich kalibracji. Podstawę prawną decyzji stanowiły przepisy art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o systemie tachografów cyfrowych (Dz. U. Nr 180, poz. 1494 ze zm.). W myśl art. 6 ust. 1 cyt. ustawy prowadzenie warsztatu w zakresie instalacji, w tym aktywacji, napraw lub sprawdzania pod względem zgodności z wymaganiami rozporządzenia Komisji (WE) nr 1360/2002 tachografów cyfrowych, w tym ich kalibracji, wymaga uzyskania zezwolenia.
W świetle ust. 2 tego artykułu Prezes GUM, w trybie decyzji, wydaje zezwolenie na wniosek przedsiębiorcy lub innej jednostki. W myśl ust. 3 wniosek, o którym mowa w ust. 2, powinien zawierać: 1) imię i nazwisko, miejsce zamieszkania albo nazwę, siedzibę i adres wnioskodawcy;
- 2) numer identyfikacji podatkowej (NIP), jeżeli jest nadany;
- 3) określenie zakresu świadczenia usług;
- 4) wskazanie miejsca świadczenia usług.
Pismem z dnia 3 marca 2009 r. skarżąca poinformowała Prezesa Głównego Urzędu Miar o zmianie pomieszczeń przeznaczonych do prowadzenia warsztatu w zakresie instalacji, napraw oraz sprawdzania tachografów cyfrowych. Pismo to, z uwagi na jego treść, organ uznał za wniosek o zmianę wspomnianego zezwolenia. Ostateczną decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] Prezes Głównego Urzędu Miar utrzymał w mocy wcześniejszą decyzję z dnia 28 kwietnia 2009 r., w której na podstawie art. 155 k.p.a. dokonano zmiany decyzji z dnia [...] stycznia 2008 r. Organ nie podzielił stanowiska skarżącej, według której zgłoszone przez nią zamiany pomieszczeń przeznaczonych do prowadzenia omawianego warsztatu nie wymagały zmiany wcześniejszej decyzji z dnia [...] stycznia 2008 r.
Rozpoznając skargę skarżącej na powyższą decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., jak to wskazano na wstępie, skargę tę oddalił.
Jak ustalił Sąd pierwszej instancji na skarżącej, jako podmiocie prowadzącym warsztat, zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy, spoczywał obowiązek wystąpienia do Prezesa Głównego Urzędu Miar z wnioskiem o zmianę zezwolenia, jeżeli nastąpiła zmiana w odniesieniu do wymagań, o których mowa w art. 6 ust. 5 pkt 2 tej ustawy. W myśl art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy podmiot prowadzący warsztat występuje do Prezesa GUM z wnioskiem o zmianę zezwolenia, jeżeli nastąpiła zmiana w odniesieniu do wymagań, o których mowa w art. 6 ust. 5 pkt 2. Zgodnie zaś z art. 6 ust. 5 pkt 2 ustawy zezwolenie może uzyskać wnioskodawca, który posiada warunki warsztatowo-techniczne niezbędne do wykonywania instalacji, napraw lub sprawdzania tachografów cyfrowych. Podkreślając znaczenie prawne okoliczności objętych wnioskiem skarżącej, jako stanowiących przedmiot decyzji dotyczącej zmiany zezwolenia, Sąd pierwszej instancji wskazał na przepis art. 6 ust. 7 ustawy, w świetle którego minister właściwy do spraw gospodarki określi, w drodze rozporządzenia wymagania niezbędne do prowadzenia warsztatu w zakresie warunków warsztatowo-technicznych obejmujących warunki lokalowe, wyposażenie techniczne i miejsca parkingowe.
Na obowiązek zgłoszenia organowi omawianej zmiany, stanowiącej przedmiot decyzji zmieniającej zezwolenie, nie ma wpływu brak zmiany miejsca zamieszkania podmiotu prowadzącego warsztat, jak i innych danych, które winien spełniać podmiot prowadzący warsztat.
Według Sądu pierwszej instancji przepisy powołanej ustawy nie zawierają definicji legalnej pojęcia warunków warsztatowo–technicznych, o których mowa w art. 6 ust. 7 ustawy oraz wydanym na jego podstawie rozporządzeniu Ministra Gospodarki z dnia 19 kwietnia 2006 r. w sprawie wymagań niezbędnych do prowadzenia warsztatu w zakresie napraw, instalacji lub sprawdzania tachografów cyfrowych oraz zakresu i sposobu dokumentowania czynności przy wykonywaniu tych usług (Dz. U. Nr 73, poz. 511). Sąd pierwszej instancji posiłkował się stanowiskiem Sądu Najwyższego wyrażonym w wyroku z dnia 20 maja 2008 r. sygn. akt II UK 291/07, dotyczącym wykładni pojęcia "siedziby" i pojęcia "miejsce prowadzenia działalności".
W świetle tego wyroku, gdy ustawa systemowa nie nadaje pojęciom "siedziba" oraz "miejsce prowadzenia działalności zleceniodawcy" szczególnego, techniczno-prawnego znaczenia, w pierwszej kolejności trzeba odwołać się do językowego znaczenia tych terminów. I tak, pojęcie "siedziba" w znaczeniu potocznym jest miejscem, gdzie ktoś stale przebywa (mieszka), miejscem, gdzie znajduje się jakaś instytucja. Z kolei pojęcie "miejsce prowadzenia działalności" w znaczeniu słownikowym jest rozumiane jako część jakiejś przestrzeni, na której ktoś przebywa, coś się znajduje lub odbywa. Miejscem jest także pomieszczenie służące określonym celom (Uniwersalny słownik języka polskiego, PWN 2006).
Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się zasadności zarzutu skarżącej w kwestii naruszenia przez organ przepisu art. 10 § 1 k.p.a., w myśl którego organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Jak podkreśliła skarżąca została zawiadomiona pismem z dnia 10 lipca 2009 r. o możliwości oraz warunkach zapoznania się z aktami, z którego to prawa nie skorzystała.
Skarżąca złożyła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Skarga kasacyjna jest oparta na obu podstawach wskazanych w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a."
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
- I. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:
- - art. 7 ust. 2 pkt 1b wspomnianej ustawy o systemie tachografów cyfrowych poprzez niewłaściwą interpretację i błędne zastosowanie oraz pominięcie znaczenia art. 6 ust. 3 pkt 4 tej ustawy;
- - § 2 i § 6 powołanego rozporządzenia dnia 19 kwietnia 2006 r. w sprawie wymagań niezbędnych do prowadzenia warsztatu w zakresie napraw, instalacji lub sprawdzania tachografów cyfrowych oraz zakresu i sposobu dokumentowania czynności przy wykonywaniu tych usług poprzez niewłaściwą interpretację i błędne zastosowanie;
- - art. 9 ust. 1 powołanej ustawy poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz niezastosowanie przepisu art. 9 ust. 3 ustawy o systemie tachografów cyfrowych;
- - § 3 pkt 2 rozporządzenia z dnia 9 stycznia 2006 r. w sprawie opłat za czynności organów administracji miar wykonywane w ramach systemu tachografów cyfrowych (Dz. U. 2006 Nr 8, poz.
- 46) poprzez jego błędne zastosowanie;
- II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
- - art.10 § 1 w związku z art. 73 § 1 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie zapoznania się z dokumentacją zebraną w sprawie oraz uniemożliwienie wypowiedzenia się, co do zebranych materiałów i dowodów;
- - art. 105 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie;
- - art. 36 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie jest oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Na wstępie niniejszych rozważań podkreślić należy, że zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd pierwszej instancji.
Wynikająca z przepisu art. 174 pkt 1 p.p.s.a. powinność wskazania przepisu prawa, który naruszył Sąd pierwszej instancji, nakłada na osobę sporządzającą skargę kasacyjną obowiązek podania konkretnej jednostki redakcyjnej danego przepisu. Ogólnikowe powołanie się na liczbowe oznaczenie artykułu bądź paragrafu danego aktu normatywnego, zawierającego kilka unormowań (norm prawnych), stanowi naruszenie wymagań konstrukcyjnych skargi kasacyjnej, co nie pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na dokonanie w tym zakresie kontroli zaskarżonego wyroku (por. postanowienie NSA z dnia 22 kwietnia 2008 r., II OSK 395/07; LEX nr 466159). Powyższy mankament skargi kasacyjnej należy odnieść do zarzucanego naruszenia art. 9 ust. 1 omawianej ustawy oraz § 2 i § 6 rozporządzenia w sprawie wymagań niezbędnych do prowadzenia warsztatu w zakresie napraw, instalacji lub sprawdzania tachografów cyfrowych oraz zakresu i sposobu dokumentowania czynności przy wykonywaniu tych usług.
Ponadto skarga kasacyjna nie może swoim zakresem objąć materii, która nie była i nie mogła być, przedmiotem zaskarżonego aktu administracyjnego, a tym samym przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji. W niniejszej sprawie ta uwaga dotyczy zarzutu naruszenia przepisu § 3 pkt 2 rozporządzenia w sprawie opłat za czynności organów administracji miar wykonywane w ramach systemu tachografów cyfrowych. Zasadność żądanej przez organ opłaty skarżąca mogła skarżyć w innym trybie.
Przechodząc w pozostałym zakresie do rozpoznania skargi kasacyjnej niezasadny jest podniesiony w niej zarzut naruszenia przepisów art. 7 ust. 2 pkt 1b oraz art. 6 ust. 3 pkt 4 powołanej ustawy. Jak wywodzi skarżąca, przepisy te dotyczą kwestii świadczenia usług jako adresu administracyjnego. Wobec powyższego, zdaniem skarżącej, zmiana zezwolenia mogłaby mieć miejsce w sytuacji zmiany wykazu pomieszczeń wykorzystywanych przez skarżącą do prowadzenia działalności przy jednoczesnej zmianie adresu administracyjnego, zaś taka sytuacja nie miała miejsca. Jednakże skarżąca nie dostrzega konsekwencji prawnych wynikających z przepisu art. 6 ust. 4 pkt 4 ustawy, w myśl którego do wniosku o wydanie zezwolenia dołącza się potwierdzone za zgodność z oryginałem kopie dokumentów potwierdzających tytuł prawny wnioskodawcy do lokalu użytkowego i miejsc parkingowych, które mają być wykorzystywane do wykonywania czynności objętych zezwoleniem, oraz kopie dokumentów potwierdzających spełnienie wymagań w zakresie posiadania warunków warsztatowo-technicznych, o których mowa w ust. 5 pkt 2. Zatem, jak miało to miejsce w okolicznościach faktycznych sprawy, po uzyskaniu zezwolenia z dnia 8 stycznia 2008 r., dokonując zmian w zakresie posiadanych warunków warsztatowo-technicznych, o których mowa w ust. 5 pkt 2, skarżąca była obowiązana powiadomić o tym organ, w trybie wniosku o dokonanie zmiany zezwolenia, aby organ zaakceptował zmiany, co następuje poprzez wydanie nowej decyzji, a więc zmieniającej wcześniejszą w tej mierze decyzję.
W przypadku bowiem braku akceptacji organu na dokonane zmiany, w zakresie o którym wyżej mowa, organ wydaje decyzję o cofnięciu zezwolenia. Zgodnie bowiem z art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy Prezes GUM niezwłocznie wydaje decyzję o cofnięciu zezwolenia na prowadzenie warsztatu, jeżeli podmiot prowadzący warsztat przestał spełniać wymagania, o których mowa w art. 6 ust. 5 pkt 1-3 lub 5. Innymi słowy, już tylko z uwagi na samą zmianę przez skarżącą dotychczas posiadanych warunków warsztatowo-technicznych, wbrew jej stanowisku, w sprawie zachodziła potrzeba zmiany decyzji, chociażby nawet działalność gospodarcza była nadal prowadzona pod tym samym adresem.
W sprawie nie doszło również do zarzucanego naruszenia art. 9 ust. 3 powołanej ustawy, gdyż przepis ten nie miał zastosowania w konkretnym stanie faktycznym sprawy. Przepis ten, nakładający na podmiot prowadzący warsztat obowiązek poinformowania Prezesa GUM, nie wymienia bowiem przepisu art. 6 ust. 5 pkt 2 dotyczącego posiadania wspomnianych warunków warsztatowo-technicznych, które uległy zmianie, gdyż ta kwestia stanowi przedmiot obligatoryjnego wniosku strony o dokonanie zmiany zezwolenia (art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy), co skutkuje wydanie przez Prezesa GUM stosownej decyzji.
Przechodząc do zarzutu naruszenia przez organ przepisu art. 10 § 1 k.p.a. w związku z art. 73 § 1 k.p.a. skarżąca, jak twierdzi, dowiedziała się o tym piśmie dopiero na etapie postępowania sądowego, po tym jak organ administracji stwierdził dopełnienie ciążących na nim obowiązków. Pismo to bowiem zostało skierowane do podmiotu o nazwie Z. inż. Z. S., którego siedziba znajduje się również pod adresem skarżącej. Gdyby nawet przyjąć za zgodne z prawdą wyjaśnienie skarżącej, to w świetle prezentowanego przez skarżącą stanowiska w sprawie, zarówno na etapie postępowania administracyjnego jak i sądowego, wspomniana okoliczność nie mogła mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, a tylko takie uchybienie procesowe organu stanowi podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.).
Bezzasadny jest podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 105 k.p.a. Wbrew stanowisku skarżącej, w związku z dokonaniem przez nią zmian w zakresie warunków warsztatowo-technicznych, w sprawie zachodziła konieczność wydania przez organ decyzji zmieniającej zezwolenie, o czym była już mowa, a zatem nie zachodziła podstawa do umorzenia postępowania administracyjnego.
Na obecnym etapie sprawy bezzasadny jest zarzut naruszenia przez organ przepisów art. 36 k.p.a. Jeżeli w ocenie skarżącej naruszono przepisy o terminie załatwienia sprawy skarżąca mogła wnieść skargę na bezczynność organu (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.).
Również na obecnym etapie sprawy nie mogą stanowić podstawy kasacyjnej zarzuty błędnego oznaczenia w decyzji pomieszczeń warsztatowych. Skarżąca bowiem w pierwszej kolejności powinna wyczerpać tryb sprostowania decyzji (art. 113 k.p.a.).
Skoro skarga kasacyjna nie jest oparta na usprawiedliwionej podstawie, podlega ona oddaleniu, stosownie do art. 184 p.p.s.a.