Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 20 maja 2014 r., sygn. akt II GSK 404/13

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 grudnia 2012 r. po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] czerwca 2012 r. w przedmiocie wpisu na listę adwokatów, w punkcie 1 uchylił zaskarżoną decyzję, w punkcie 2 stwierdził, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu, w punkcie 3 orzekł o kosztach postępowania.

I

Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.

[...] w dniu 4 sierpnia 2011 r. złożył w Okręgowej Radzie Adwokackiej w [...] wniosek o wpis na listę adwokatów na podstawie art. 68 ust. 2 w związku z art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2009 r., Nr 146, poz. 1188 z późn. zm.).

Rada uchwałą z dnia 19 stycznia 2012 r. powołując się na art. 68 ust. 4 w związku z art. 65 pkt 1, 2 i 3 oraz art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawo o adwokaturze odmówiła wnioskodawcy wpisu na listę adwokatów.

Okręgowa Rada Adwokacka w [...] odmówiła wnioskodawcy wpisu na listę adwokatów, ponieważ posługiwał się w adresie mailowym tytułem adwokata, który mu nie przysługiwał. Dodatkowo organ ustalił, że [...] był adwokatem Izby [...] w okresie od 1 kwietnia 2004 r. do 15 września 2009 r. a orzeczeniem Sądu Dyscyplinarnego z dnia 14 lipca 2009 roku został wydalony z adwokatury. Z powyższych powodów Rada odmówiła zainteresowanemu wpisu na listę adwokatów uznając, że nie daje on rękojmi należytego wykonywania zawodu adwokata.

Prezydium Naczelnej Rady adwokackiej po rozpoznaniu odwołania [...] utrzymało w mocy uchwałę, podjętą w pierwszej instancji.

Od powyższej uchwały [...] złożył odwołanie do Ministra Sprawiedliwości, zarzucając jej naruszenie art. 7 k.p.a., art. 65 pkt 1 Prawo o adwokaturze, art. 10 § 1 k.p.a., art. 68 § 1 k.p.a. Podnosząc powyższe zarzuty odwołujący się wniósł o uchylenie zaskarżonej uchwały oraz poprzedzającej ją uchwały Okręgowej Rady Adwokackiej w [...] z dnia 19 stycznia 2012 r. i wpisania go na listę adwokatów zgodnie z wnioskiem.

Uchylając uchwały organów adwokatury obu instancji i wpisując skarżącego na listę adwokatów Okręgowej Rady Adwokackiej w [...] Minister Sprawiedliwości uznał, że [...] spełnia ustawowe kryteria warunkujące wpisanie go na listę adwokatów, o których mowa w art. 65 i art.. 66 ust. 1 pkt 3 Prawo o adwokaturze.

Na powyższą decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia 15 czerwca 2012 r. Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej złożyło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się jej uchylenia i zasądzenia kosztów postępowania według norm przypisanych.

W uzasadnieniu skargi Prezydium NRA wskazało, że bezsporne jest, iż [...] w sposób nieuprawniony posługiwał się tytułem adwokata, a ponadto udzielone przez niego wyjaśnienia okazały się niezgodne z prawdą. Zdaniem skarżącego powyższa okoliczność świadczy o tym, że uczestnik postępowania nie daje rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu adwokata.

Prezydium Naczelnej Rady Adwokacje podniosło również, że Minister Sprawiedliwości nie jest organem, który może dokonywać wpisu na listę adwokatów.

W odpowiedzi na skargę Minister Sprawiedliwości wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 4 grudnia 2012 r. uznał, że skarga jest w części uzasadniona.

Sąd pierwszej instancji wskazał, iż w sprawie nie doszło do naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 65 pkt 1 ustawy Prawo o adwokaturze, gdyż uznanie, że uczestnik postępowania nie daje rękojmi należytego wykonywania zawodu adwokata z uwagi na to, że jako radca prawny używał do korespondencji adresu email zakazującego oznaczenia domeny "adwokat- radca.pl" jest według oceny Sądu pierwszej instancji, za daleko idące.

Sąd za niezasadny uznał również zarzut skargi dotyczący naruszenia przez Ministra Sprawiedliwości art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. W ocenie Sądu okoliczność, iż organ nie uwzględnił notatki służbowej z dnia 17 stycznia 2012 r. dotyczącej wykreślenia [...] z listy adwokatów nie miało wpływu na wynik sprawy, skoro organ uznał i należycie uzasadnił z jakich powodów nie można przyjąć, aby uczestnik postępowania posługiwał się tytułem adwokata nawet jeśli korzystał z adresu mailowego [...].

Sąd pierwszej instancji odnosząc się do kolejnych zarzutów zaznaczył, iż trafnie skarżący wskazał, iż Minister Sprawiedliwości nie posiada kompetencji do dokonania wpisu na listę adwokatów. Na poparcie swojego stanowisko Sąd powołał się na wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2012 r., sygn. II GSK 1779/11. Sąd w pełni podzielił stanowisko zawarte w wyroku z dnia 22 sierpnia 2012 r., sygn. II GSK 1779/11. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 3 ust. 2 Prawo o adwokaturze Ministrowi Sprawiedliwości przysługują w ramach nadzoru sprawowanego nad działalnością samorządu adwokackiego tylko takie środki prawne, które ustawa mu wprost i wyraźnie przyznaje.

W związku z powyższym Sąd pierwszej instancji za zasadny uznał zarzut skargi, iż Minister Sprawiedliwości wydając decyzję reformatoryjną w niniejszej sprawie dopuścił się naruszenia art. 3 ust. 2 w związku z art. 68 ust. 6a ustawy o adwokaturze. W ocenie Sądu organ ten nie ma kompetencji do dokonywania wpisu na listę adwokatów, zaś uprawnienia takie w myśl art. 68 ust. 2 Prawo o adwokaturze przysługuje wyłącznie okręgowej radzie adwokackiej właściwej ze względu na miejsce złożenia wniosku o wpis.

II

Skargę kasacyjną od powyższy wyrok wniósł Minister Sprawiedliwości, zaskarżając wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1. 1) art. 3 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) w zw. z art. 68 ust. 6a i w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. - Prawo o adwokaturze (Dz.U. z 2009 r., Nr 146, poz. 1188 z późn. zm.) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez błędne przyjęcie w podstawie zaskarżonego wyroku, iż Minister Sprawiedliwości dokonał oceny wniosku pana [...] wykraczając poza przysługujące mu uprawnienie, jako organu odwoławczego, gdy w rzeczywistości odwołanie zostało rozpoznane w granicach przysługującej Ministrowi Sprawiedliwości kompetencji do rozpatrywania odwołań od uchwał organów samorządu adwokackiego w kwestiach dotyczących wpisu na listę adwokatów;
2. 2) art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez zaniechanie wyjaśnienia: podstawy prawnej zaskarżonego wyroku, tezy o braku kompetencji Ministra Sprawiedliwości do merytorycznego rozpoznania wniosku pana [...] o wpis na listę adwokatów.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Minister Sprawiedliwości ustosunkował się do postawionych zarzutów.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie wystąpiła nieważność postępowania w ujęciu art. 183 § 2 p.p.s.a., co sprawiło, że rozpoznając sprawę, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

1. 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Istota zarzutów skargi kasacyjnej, przedstawionych przez Ministra Sprawiedliwości, sprowadza się do odpowiedzi na pytanie czy Minister Sprawiedliwości rozpoznając odwołanie o którym mowa w art. 68 ust. 6a ustawy z dnia 26 maja 1982 r. - Prawo o adwokaturze, może uchylić zaskarżoną decyzję i orzec co do istoty sprawy.

Należy zauważyć, iż na tle powyższego zagadnienia prawnego występowała rozbieżność w orzecznictwie sądów administracyjnych.

W myśl pierwszego poglądu, zaprezentowanego miedzy innymi w wyroku z 10 czerwca 2011 r. sygn. akt II GSK 240/11, Minister Sprawiedliwości rozpoznając odwołanie od decyzji Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej (oraz Krajowej Rady Radców Prawnych) wydaje jedno z orzeczeń przewidzianych w art. 138 k.p.a., jako że działa on jako organ odwoławczy w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Stanowisko to zakłada, że przy braku szczególnych unormowań w p.a. należy posiłkować się ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego.

Odmienne stanowisko, prezentowane między innymi w wyroku NSA z dnia 22 sierpnia 2012 r., sygn. akt II GSK 1779/11 gdzie wskazywano, iż Minister Sprawiedliwości nie ma możliwości dokonywania wpisu na listę adwokatów (radców prawnych), ani zarządzania takiego wpisu, bowiem kwestia dopuszczenia kandydata do zawodu adwokata (radcy prawnego) leży w wyłącznej kompetencji organów samorządu zawodowego, który sprawuje pieczę nad właściwym wykonywaniem zawodu. Stąd Minister Sprawiedliwości, badając legalność uchwał organów samorządu adwokackiego jako organ nadzoru, stwierdzając naruszenie prawa, może działać wyłącznie kasacyjnie.

W związku z zaistnieniem dwóch odrębnych poglądów w orzecznictwie sądów administracyjnych Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 36 § 1 i § 2 p.p.s.a. oraz art. 264 § 1-3 w związku z art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a wystąpił o podjęcie przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały wyjaśniającej przepisy prawne, a mianowicie "Czy rozpoznając odwołania, o których mowa w art. 68 ust. 6a ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2009 r. Nr 146, poz. 1188 ze zm.) oraz art. 31 ust. 2a ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 10, poz. 65 ze zm.) Minister Sprawiedliwości może zastosować art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) i orzec co do istoty sprawy?"

Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrując powyższy wniosek, w dniu 25 marca 2013 r. podjął uchwałę w składzie siedmiu sędziów w której zawarł pogląd, że: "Rozpoznając odwołania, o których mowa w art. 68 ust. 6a ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2009 r. Nr 146, poz. 1188 ze zm.) oraz art. 31 ust. 2a ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 10, poz. 65 ze zm.) Minister Sprawiedliwości nie może zastosować art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) i orzec co do istoty sprawy."

W szerokim uzasadnieniu powyższej uchwały - sygn. akt II GPS 1/13 – Naczelny Sąd Administracyjny wskazał między innymi, iż przepis art. 68 ust.6a p.a. i art.31 ust. 2a u.r.p. precyzują jedynie tryb odwołania od uchwał Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej i Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych (zgodnie z k.p.a.), a nie tryb procedowania Ministra Sprawiedliwości przy rozpatrywaniu odwołania, gdyż regulacje szczególne ustawy Prawo o adwokaturze i ustawy o radcach prawnych nie dają ministrowi w tym zakresie prawa wydania orzeczenia reformacyjnego z art.138 §1 pkt 2 k.p.a., a określając zakres stosowania przepisów k.p.a., w tym art. 138, przez Ministra Sprawiedliwości należy mieć zatem na względzie samodzielność samorządu w zakresie powierzonej mu pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu.

W związku z podjęciem powyższej uchwały, podkreślenia wymaga, że z art. 269 § 1 p.p.s.a. wynika ogólna moc wiążąca uchwał NSA. Przepis ten stanowi, że jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi.

Wobec tego, co należy podkreślić, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony w powołanej wyżej uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 25 marca 2013 r. o sygn. akt II GPS 1/13.

Ma rację kasator podnosząc, że Sąd pierwszej instancji nie uzasadnił w sposób należyty swojego stanowiska. Zwrócić należy jednak uwagę, że Sąd ten odwołał się do orzecznictwa sądów administracyjnych, wskazując konkretne wyroki i ich uzasadnienia na poparcie zaprezentowanego poglądu. Takie uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie narusza przepisu art. 141 § 2 p.p.s.a – a zatem uzasadnienie to poddaje się ocenie sądu II instancji.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.