Uzasadnienie
I
Wyrokiem z dnia 12 grudnia 2013 r. (sygn. akt I SA/Rz 965/13) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej powoływanej jako "p.p.s.a."), uwzględnił skargę Z. Ł., uchylając zaskarżoną decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] (dalej zwanego "Dyrektorem OR ARiMR") z dnia [...] sierpnia 2013 r. (nr [...]) oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR (dalej zwanego "Kierownikiem BP ARiMR") z dnia [...] lipca 2013 r. (nr [...]), którą uchylono - po wznowieniu postępowania - decyzję tego organu z dnia [...] lutego 2011 r. (o przyznaniu skarżącej renty strukturalnej) i decyzję z dnia [...] listopada 2011 r. (o zwiększeniu kwoty renty strukturalnej) oraz odmówiono przyznania Z. Ł. renty strukturalnej.
Ponadto Sąd stwierdził, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku, a także zasądził od Dyrektora OR ARiMR na rzecz skarżącej 440 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Kontrolowane przez WSA decyzje administracyjne zostały wydane przez organy administracji w ponownie prowadzonym postępowaniu z uwagi na uchylenie przez Dyrektora OR ARiMR (decyzja z dnia [...] stycznia 2013 r.) poprzednio wydanego w sprawie rozstrzygnięcia organu I instancji (decyzja z dnia [...] listopada 2012 r.).
Sąd pierwszej instancji wskazał w swoim rozstrzygnięciu ustalenia faktyczne i stanowisko organów administracji orzekających (powtórnie) w sprawie. Organy te uznały, że w sprawie przyznania Z. Ł. renty strukturalnej wyszyły na jaw nowe okoliczności, istniejące w dniu wydania decyzji z dnia [...] lutego 2011 r., a nieznane organowi, który wydał tamtą decyzję. W dniu [...] kwietnia 2012 r. została bowiem przeprowadzona u Z. Ł. oraz u przejmującego użytki rolne (S. R.) kontrola doraźna w zakresie kwalifikowalności powierzchni, a wyniki kontroli wykazały, że na działce nr [...] o powierzchni 0,7815 ha (zadeklarowanej do przekazania jako użytek rolny we wniosku o przyznanie renty strukturalnej) nie jest prowadzona działalność rolnicza i rośnie tam las mieszany.
W konsekwencji organ I instancji wznowił postępowanie, a następnie decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. uchylił decyzje o przyznaniu Z. Ł. renty strukturalnej oraz o zwiększeniu tejże renty, a także odmówił przyznania stronie renty strukturalnej. Po rozpoznaniu odwołania Z. Ł., Dyrektor OR ARiMR decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Zdaniem organów administracji, beneficjentka nie spełniła warunku koniecznego do uzyskania renty strukturalnej, o którym mowa w § 4 pkt 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 czerwca 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Renty strukturalne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 109, poz. 750; dalej powoływanego jako "rozporządzenie MRiRW z 19 czerwca 2007 r."), to jest nie przekazała gospodarstwa rolnego o powierzchni co najmniej 3 ha użytków rolnych.
Jak wykazała kontrola na miejscu, powierzchnia użytków rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego wynosiła bowiem tylko 2,8527 ha, gdyż nie obejmowała terenów wykluczonych, tj. działki o powierzchni 0,7815 ha porośniętej wieloletnimi drzewami (co zostało uwidocznione na zdjęciach wykonanych w trakcie kontroli), która nie spełnia norm dobrej kultury rolnej.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji, decyzje administracyjne wydane w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym naruszyły prawo materialne i z tego względu podlegały uchyleniu.
Sąd uznał, że przy wydawaniu decyzji organ pominął pełną treść art. 2 lit. c) rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. UE L 30 z dnia 31 stycznia 2009 r., s. 16 ze zm.; dalej powoływanego jako "rozporządzenie nr 73/2009"). Z przepisu tego wynika bowiem, że działalność rolnicza może polegać nie tylko na utrzymywaniu gruntów w dobrej kulturze rolnej, ale również - alternatywnie - na produkcji produktów rolnych lub hodowli lub uprawie produktów rolnych.
W ocenie Sądu, organ pominął również definicję działalności rolniczej określoną w § 2 pkt 1 rozporządzenia MRiRW z 19 czerwca 2007 r., która w swej istocie odpowiada trzem pierwszym rodzajom działalności wskazanym w art. 2 lit. c) rozporządzenia nr 73/2009, tj. produkcji produktów rolnych, hodowli i uprawie produktów rolnych. Konkludując tę część rozważań, Sąd stwierdził, że organ administracji błędnie uznał, iż prowadzenie działalności rolniczej musi polegać na utrzymywaniu gruntów w dobrej kulturze rolnej, podczas gdy na gruncie rozporządzenia nr 73/2009 jest to tylko jeden z kilku sposobów prowadzenia takiej działalności, zaś rozporządzenie MRiRW z 19 czerwca 2009 r. w ogóle nie przewiduje takiego sposobu prowadzenia działalności rolniczej.
Sąd zwrócił również uwagę, że zarówno w prawie wspólnotowym, jak i w prawie krajowym obowiązują dwie grupy przepisów dotyczące dwóch różnych systemów wsparcia przeznaczonego dla rolnictwa i rolników: systemy wsparcia bezpośredniego (unormowane m.in. w rozporządzeniu nr 73/2009) oraz pomoc z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich unormowana m.in. w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z dnia 21 października 2005 r., s. 1; dalej powoływanego jako "rozporządzenie nr 1698/2005"). Przytaczając treść art. 23 rozporządzenia nr 1698/2005 (przewidującego udzielenie wsparcia w postaci wcześniejszych emerytur rolnikom, którzy decydują się na zaprzestanie działalności rolniczej w celu przekazania gospodarstwa innym rolnikom), Sąd uznał, że regulacja ta nie wprowadza żadnego określenia stanu przedmiotowego gospodarstwa, zwłaszcza w zakresie utrzymania go w dobrej kulturze rolnej. Nie jest zatem możliwe wysnucie wniosku, że tylko gospodarstwo w stanie dobrej kultury rolnej może być przekazane w celu otrzymania renty, o której mowa w tym przepisie.
Odnosząc się do warunku przyznania renty strukturalnej określonego w § 4 pkt 5 rozporządzenia MRiRW z 19 czerwca 2005 r. (tj. przekazania gospodarstwa rolnego o wskazanej tam minimalnej powierzchni użytków rolnych), Sąd pierwszej instancji uznał, że żaden ze wskazanych aktów prawa wspólnotowego, czy też krajowego regulującego czy to płatności bezpośrednie, czy to pomoc z EFRROW, nie wprowadza definicji pojęcia użytek rolny. W ocenie Sądu, dla wykładni tego terminu ma znaczenie unormowanie zawarte w § 68 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454) oraz w art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.). Z przepisów tych wynika, że pojęcie użytek rolny musi być rozumiane jako grunt oznaczony w ewidencji gruntów i budynków jako użytek rolny. Zatem skoro w przedmiotowej sprawie działka nr [...] jest oznaczona w ewidencji gruntów i budynków jako użytek rolny, to dane te są dla organu administracji wiążące w tym zakresie.
II
Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji złożył Dyrektor OR ARiMR. Zaskarżył to orzeczenie w całości.
Wnoszący skargę kasacyjną zarzucił zaskarżonemu wyrokowi:
- I. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię § 4 pkt 5 rozporządzenia MRiRW z 19 czerwca 2007 r. w związku z rozporządzeniem Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków - załącznik nr 6 w związku z art. 21 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez przyjęcie, że dane z ewidencji gruntów i budynków określające daną nieruchomość jako użytek rolny są wiążące dla organów ARiMR rozstrzygających sprawę o przyznanie pomocy w ramach działania "Renty strukturalne";
- II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 kpc poprzez całkowicie dowolną ocenę dowodów i pominięcie dowodu z fotografii sporządzonej w czasie kontroli.
W uzasadnieniu wnoszący skargę kasacyjną stwierdził w szczególności, że w świetle wykładni "celowej" błędne byłoby przyjęcie, że organ administracyjny w swoich działaniach decyzyjnych polegać może jedynie na zapisie w ewidencji gruntów i budynków, skoro - jak to wynika z art. 22 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne - odpowiedzialność za prawidłowy wpis do tej ewidencji spoczywa głównie na właścicielu działki. Autor skargi kasacyjnej stwierdził również, że wyrok Sądu pierwszej instancji w dużej mierze opiera się na nieprawidłowo ustalonym stanie faktycznym, spowodowanym całkowicie dowolną oceną materiałów dowodowych i pominięciem dowodów z fotografii zrobionych w czasie kontroli w dniu [...] kwietnia 2012 r. W tym zakresie organ zarzucił Sądowi pierwszej instancji obrazę art. 106 § 3 w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 kpc.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Z. Ł. (zastępowana przez adwokata) wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej organu w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu stwierdziła w szczególności, że zarzuty sformułowane w środku odwoławczym organu administracji są oczywiście bezzasadne.
Wnioski te pełnomocnik strony powtórzył również na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.
III
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Na wstępie rozważań wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują.
Granice rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny autor skargi kasacyjnej wyznaczył zarzucając Sądowi pierwszej instancji naruszenie § 4 pkt 5 rozporządzenia MRiRW z 19 czerwca 2007 r. w związku z załącznikiem 6 do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków i w związku z art. 21 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, a także naruszenie art. 106 § 3 w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 kpc. Uchybienie tym przepisom miało polegać na: 1) przeprowadzeniu całkowicie dowolnej oceny dowodów i pominięciu dowodu z fotografii sporządzonej w czasie kontroli, 2) uznaniu, że organy ARiMR rozstrzygające sprawę o przyznanie pomocy w ramach działania "Renty strukturalne" są związane danymi z ewidencji gruntów i budynków, określającymi daną nieruchomość jako użytek rolny.
Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie.
Bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 106 § 3 w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 kpc "poprzez całkowicie dowolną ocenę dowodów i pominięcie dowodu z fotografii sporządzonej w czasie kontroli".
Przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. stanowi, że sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Z kolei z art. 106 § 5 p.p.s.a. wynika, że do postępowania dowodowego, o którym mowa w § 3, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego - w tym wskazany w skardze kasacyjnej art. 233 kpc, odnoszący się do sposobu oceny wiarygodności i mocy dowodów. Podkreślić również trzeba, że z treści art. 106 § 3 p.p.s.a. wynika, iż sąd administracyjny może dopuścić jedynie dowód z dokumentów, przy czym ma to być dowód uzupełniający, a więc taki, który nie był przedstawiony i oceniony w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżaną decyzją (zob. B. Dauter, komentarz do art. 106 p.p.s.a. [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX, 2013).
Autor skargi kasacyjnej zdaje się nie dostrzegać, że wspomniane uregulowanie odnosi się do uzupełniającego postępowania dowodowego, które wyjątkowo może zostać przeprowadzone w postępowaniu sądowoadministracyjnym, a nie do oceny zgodności z prawem sposobu procedowania przez organy administracji publicznej przy wydawaniu kontrolowanych przez WSA rozstrzygnięć administracyjnych. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania dowodowego, o jakim mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. Ponadto wskazany przez autora skargi kasacyjnej dokument (fotografia zrobiona podczas kontroli) znajduje się w aktach administracyjnych sprawy, a zatem nie mógł być przedmiotem dowodu uzupełniającego z dokumentu, o jakim mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a.
Nie jest również zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego. Przed odniesieniem się do tegoż zarzutu należy raz jeszcze podkreślić, że na podstawie art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Dlatego też precyzyjne sformułowanie zarzutów skargi kasacyjnej ma pierwszorzędne znaczenie z punktu widzenia skuteczności składanego środka odwoławczego. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma bowiem kompetencji do doprecyzowywania podstaw kasacyjnych za stronę (obligatoryjnie zastępowaną w zakresie sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika).
Sposób sformułowania i uzasadnienia analizowanego obecnie zarzutu skargi kasacyjnej wskazuje, że strona w istocie zarzuca Sądowi pierwszej instancji dokonanie błędnej wykładni § 4 pkt 5 rozporządzenia MRiRW z 19 czerwca 2007 r., co miało polegać na przyjęciu, że dane z ewidencji gruntów i budynków są wiążące dla organów rozstrzygających sprawę w przedmiocie renty strukturalnej. Tak sformułowany zarzut jest nietrafny. Rozważając subsumcję § 4 pkt 5 rozporządzenia MRiRW z 19 czerwca 2007 r., Sąd pierwszej instancji zauważył jedynie, że żaden z przepisów regulujących, czy to płatności bezpośrednie, czy to pomoc z EFRROW nie wprowadza definicji pojęcia "użytek rolny". Jeżeli więc Sąd pierwszej instancji dokonywał wykładni ostatnio wspomnianego przepisu, to wykładnia ta obejmowała jedynie przyjęcie braku zdefiniowania - na potrzeby rent strukturalnych - pojęcia użytków rolnych.
W konsekwencji takiego stanowiska Sąd pierwszej instancji przyjął definicję określoną w § 68 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Natomiast nie sposób przyjąć, że w oparciu o wykładnię § 4 pkt 5 rozporządzenia MRiRW z 19 czerwca 2007 r. Sąd pierwszej instancji przesądził o związaniu organu danymi wynikającymi z ewidencji gruntów i budynków.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza natomiast, że pogląd o związaniu organu danymi z ewidencji gruntów i budynków oparty został na dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni art. 21 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Zatem wskazując na taki sposób naruszenia prawa materialnego, autor skargi kasacyjnej powinien był oprzeć go na zarzucie błędnej wykładni ostatnio powołanego przepisu. W analizowanym zarzucie autor skargi kasacyjnej wprawdzie wymienił ten przepis, jednakże sposób sformułowania tegoż zarzutu nie pozwala na przyjęcie, że intencją strony było zarzucenie dokonania przez WSA błędnej wykładni art. 21 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne.
Ze wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 461).