Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 27 kwietnia 2016 r. (sygn. akt III SA/Po 2/16) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej powoływanej jako "p.p.s.a."), odrzucił skargę Spółki z o.o. z siedzibą w P. na postanowienie Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z dnia [...] października 2015 r. (nr [...]), którym stwierdzono niedopuszczalność wniesienia przez M. A. odwołania od decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z dnia [...] kwietnia 2015 r. (nr [...]) o odmowie przyznania podmiotowi "[...] s.c. M. A. Z. A." płatności w ramach pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na rok 2013.
Odwołując się do treści art. 50 § 1 ab initio p.p.s.a., Sąd stwierdził, że uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Interes prawny jest pojmowany jako istnienie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego skargę a aktem lub czynnością organu administracji publicznej.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji, skarżąca spółka nie wykazała, aby istniał jakikolwiek związek pomiędzy zaskarżonym postanowieniem a sferą jej indywidualnych praw lub obowiązków. Sąd wskazał, że przedmiotem rozstrzygnięcia zaskarżonego postanowienia jest kwestia dopuszczalności złożenia odwołania przez podmiot inny niż skarżąca spółka. Natomiast wydanie zaskarżonego postanowienia organu administracji poprzedzało odwołanie pochodzące od spółki cywilnej [...], a samo postanowienie wprost rozstrzyga o dopuszczalności odwołania M. A., będącego jednym ze wspólników tej spółki.
Sąd uznał, że skarżąca spółka nie wykazała jednocześnie, aby już po złożeniu odwołania przez spółkę cywilną [...] doszło do takiego przekształcenia tej spółki cywilnej, w wyniku którego powstałaby skarżąca spółka, bądź aby zaszło inne zdarzenie, które powodowałoby wstąpienie skarżącej spółki do postępowania odwoławczego na miejsce spółki cywilnej.
Sąd podkreślił, że wszelkie twierdzenia skarżącej, poprzez które zmierza ona do wykazania następstwa prawnego po spółce cywilnej [...], odnoszą się jeszcze do okresu poprzedzającego wydanie decyzji pierwszoinstancyjnej, co a limine nie może stanowić o legitymacji procesowej skarżącej w niniejszej sprawie. Zdaniem WSA, nie ma żadnego potwierdzenia, że to skarżąca spółka występowała z odwołaniem, którego niedopuszczalność stwierdzono zaskarżonym postanowieniem.
W ocenie Sądu pierwszej instancji, przedmiotem zaskarżonego postanowienia jest kwestia o charakterze wyłącznie procesowym, sprowadzająca się do oceny dopuszczalności odwołania złożonego od decyzji pierwszoinstancyjnej, a nie kwestia przyznania płatności do gruntów rolnych. Sąd stwierdził, że skarżąca swój interes prawny próbuje wywieść z kwestii, czy w sprawie doszło do takiego zdarzenia, które - w świetle przepisów prawa materialnego regulujących problematykę przyznania płatności - spowodowało, że płatność ta przysługuje skarżącej spółce. Jednakże kwestia ta powinna stanowić przedmiot rozważań i znaleźć odzwierciedlenie w rozstrzygnięciu merytorycznym organu administracji publicznej w sprawie przyznania rzeczonych płatności, które to rozstrzygnięcie nie jest przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie sądowoadministracyjnej.
Wobec tego skarżąca nie może doszukiwać się interesu prawnego do zaskarżenia postanowienia organu administracji z 28 października 2015 r. w przepisach materialnoprawnych, tj. art. 25 ust. 2 i art. 26 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 173 ze zm.).
Skargę kasacyjną od postanowienia Sądu pierwszej instancji złożyła Spółka z o.o. Wniosła o uchylenie tego orzeczenia w całości oraz postanowienia organu i przekazanie sprawy organowi II instancji do ponownego rozpoznania, a także o obciążenie organu kosztami postępowania, w tym kosztami zastępstwa procesowego. Strona wniosła ponadto o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie:
- 1) art. 50 § 1 p.p.s.a. poprzez uznanie, że skarżąca nie posiadała interesu prawnego w tej sprawie,
- 2) art. 127 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej powoływanej jako k.p.a.), poprzez jego błędną wykładnię i wydanie decyzji w I instancji w stosunku do nie istniejącego podmiotu,
- 3) "art. 97 § 1 pkt 3" poprzez jego pominięcie,
- 4) art. 75 k.p.a. poprzez nieustalenie stanu faktycznego i pominięcie istotnych w sprawie dowodów,
- 5) art. 21 ust. 1 czy art. 22a ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 1164 ze zm.), poprzez ich niezastosowanie,
- 6) art. 21 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316 z dnia 2 grudnia 2009 r., s. 65 ze zm.; dalej powoływanego jako "rozporządzenie nr 1122/2009") - poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, iż w niniejszej sprawie nie zachodziła podstawa do zastosowania tego przepisu,
- 7) art. 73 rozporządzenia nr 1122/2009 poprzez jego niezastosowanie.
W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej stwierdził w szczególności, że organ w niniejszej sprawie skupił się jedynie na sposobie powstania podmiotu przejmującego, a w zupełności pomija przepisy szczególne z ustawy o płatnościach bezpośrednich oraz rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 o płatnościach ONW, gdzie warunkiem ich przyjęcia jest złożenie jedynie stosowych oświadczeń w ARiMR, co też w tej sprawie nastąpiło. Zdaniem strony, z punktu widzenia przepisów o płatnościach drugorzędne jest to, czy spółka z o.o. powstała na skutek przekształcenia spółki cywilnej, czy też jest to nowy podmiot, który wszedł w posiadanie gruntów po poprzedniku, z oświadczeniem o przejęciu praw i obowiązków, czyli następca prawny.
Zdaniem skarżącej spółki, w przedmiotowej sprawie organ powinien był na podstawie art. 97 § 1 pkt 3 zawiesić postępowanie w sprawie i wezwać następców prawnych do udziału w sprawie. To uchybienie formalne powinno skutkować uchyleniem wydanego postanowienia. Skarżąca dodała, że bezsporne jest, że w toku postępowania spółka ta została wykreślona z rejestru przedsiębiorców, co skutkowało utratą przez nią podmiotowości prawnej i zdolności sądowej, natomiast sporna okazała się kwestia, czy po stronie powodowej doszło do ogólnego następstwa prawnego umożliwiającego kontynuowanie postępowania, a tego organ w toku sprawy nie ustalił.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna wniesiona w tej sprawie dotyczy postanowienia WSA o odrzuceniu skargi wydanego na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., które niewątpliwie jest postanowieniem kończącym postępowanie w sprawie. Strona - stosownie do treści art. 176 § 2 p.p.s.a - wniosła o rozpoznanie tego środka odwoławczego na rozprawie. Zauważyć jednak należy, że zgodnie z art. 182 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. W tej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny postanowił skorzystać z możliwości przewidzianej tym przepisem i rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, uznając że nie ma konieczności przeprowadzania rozprawy, o co wnosiła strona skarżąca.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują.
Zarzuty sformułowane w rozpoznawanej obecnie skardze kasacyjnej nie mogły doprowadzić do uchylenia zaskarżonego postanowienia Sądu pierwszej instancji. Zarówno bowiem ich treść, jak i uzasadnienie wskazują, że autor skargi kasacyjnej w ogóle nie zakwestionował zasadniczego stanowiska wyrażonego przez Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym postanowieniu (skutkującego odrzuceniem skargi), że skarżąca spółka nie ma interesu prawnego w zaskarżeniu postanowienia organu administracji publicznej stwierdzającego niedopuszczalność odwołania wniesionego przez M. A. Jak trafne podkreślił Sąd pierwszej instancji, przedmiotem kontroli sądowej w tej sprawie jest wyłącznie kwestia procesowa, to jest ocena czy organ zgodnie z prawem stwierdził niedopuszczalność odwołania wniesionego przez M. A. od decyzji organu I instancji z [...] kwietnia 2015 r. Z tego względu dopuszczalność skargi spółki zależała - stosownie do treści art. 50 § 1 p.p.s.a. - od posiadania przez nią interesu prawnego w zaskarżeniu postanowienia organu z [...] października 2015 r. Innymi słowy, należało wykazać, że wspomniane postanowienie wpływa bezpośrednio na sferę praw lub obowiązków skarżącej spółki.
Sąd pierwszej instancji uznał, że nie ma związku między zaskarżonym postanowieniem organu administracji a sferą indywidualnych praw lub obowiązków skarżącej spółki. W skardze kasacyjnej spółka nie wskazała żadnego przepisu prawa, który podważałby wspomniane stanowisko WSA. Autor skargi kasacyjnej nie przedstawił również żadnej argumentacji, z której wynikałoby, że stwierdzenie przez Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARIMR niedopuszczalności odwołania złożonego przez M. A. od decyzji organu I instancji doprowadziło jednocześnie do przyznania lub odebrania skarżącej spółce przysługującego jej prawa albo skutkowało nałożeniem lub zwolnieniem skarżącej z jakiegoś obowiązku.
Przywołane w skardze kasacyjnej przepisy prawa materialnego odnoszą się zasadniczo do kwestii następstwa prawnego w przypadku rozwiązania albo przekształcenia rolnika, a odwołując się do tych przepisów skarżąca starała się wykazać, że jest następcą prawnym spółki cywilnej [...] i że należą się jej płatności na 2013 r., o które wnioskowała spółka cywilna. Tyle że postanowienie organu administracji, które strona zaskarżyła, nie rozstrzygało o tym, czy skarżąca spółka jest następcą prawnym wspomnianej spółki cywilnej, lecz o tym, że niedopuszczalne jest odwołanie złożone przez M. A. Również zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie odnoszą się w ogóle do istoty problemu, wynikającej z postanowienia Sądu pierwszej instancji o odrzuceniu skargi. Odrzucając skargę spółki, Sąd pierwszej instancji nie stosował art. 75 k.p.a.., a więc nie mógł naruszyć tego przepisu (notabene odnoszącego się do postępowania przed organem administracji publicznej) poprzez nieustalenie stanu faktycznego i pominięcie istotnych w sprawie dowodów.
WSA nie mógł również naruszyć art. 127 k.p.a. w sposób wskazany w skardze kasacyjnej, skoro w ogóle nie dokonywał wykładni tego przepisu, ani tym bardziej nie "wydał decyzji w I instancji w stosunku do nie istniejącego podmiotu". Z kolei zarzucając naruszenie "art. 97 § 1 pkt 3" autor skargi kasacyjnej nie określił, w jakim akcie prawnym znajduje się ten przepis, co wyklucza możliwość odniesienia się do tegoż zarzutu, gdyż - jak to wskazano wyżej - Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w granicach skargi kasacyjnej, a więc nie może samemu określać tych granic poprzez zastępowanie autora skargi kasacyjnej w precyzyjnym określeniu zarzutów formułowanych w ramach podstaw kasacyjnych.
W konsekwencji powyższego za niezasadny należy również uznać zarzut naruszenia art. 50 § 1 p.p.s.a. poprzez uznanie, że skarżąca nie posiadała interesu prawnego w tej sprawie. Z przepisu tego wynika, że uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Brak wskazania w skardze kasacyjnej przepisu prawa, z którego wynikałoby, że wydanie zaskarżonego postanowienia organu administracji wpłynęło na prawa lub obowiązki skarżącej spółki, oznacza, iż autor skargi kasacyjnej nie zakwestionował skutecznie stanowiska Sądu pierwszej instancji, że skarżąca spółka nie ma interesu prawnego w zaskarżeniu postanowienia Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR z [...] października 2015 r.
Ze wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna - jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw - podlegała oddaleniu stosownie do treści art. 184 p.p.s.a.
PG