Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 października 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 487/18, po rozpoznaniu skarg O. w W. oraz I. Sp. z o.o. w K. na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia 11 stycznia 2018 r., w przedmiocie ustalenia kwoty zweryfikowanego kosztu netto za 2013 r. i straty na usługach powszechnych (art. 190 ust. 2 Prawo pocztowe) oraz ustalenia kwoty dopłaty za 2013 r., a także umorzenia postępowania z wniosku I. Sp. z o.o. o ponowne rozpatrzenie ww. sprawy, w punkcie 1/ uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej pkt 1; w punkcie 2/ w pozostałym zakresie oddalił skargi, a w punkcie 3/ zasądził od organu na rzecz O. w W. zwrot kosztów postępowania.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła I. Sp. z o.o. w K., zaskarżając orzeczenie w całości oraz domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych oraz rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.
Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.)zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
- 1. prawa materialnego, tj. art. 109 ust. 1 w zw. z art. 108 ust. 2, art. 112 ust. 5 oraz art. 113 ust. 1 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2188 ze zm.; dalej: Ustawa lub Prawo pocztowe), poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że dopiero wydanie decyzji z art. 112 ust. 5 Ustawy skutkuje powstaniem interesu prawnego operatora pocztowego zobowiązanego na podstawie art. 108 ust. 2 do partycypowania w dopłacie do kosztu netto, podczas gdy obowiązek operatora pocztowego powstaje z chwilą spełnienia się przesłanki określonej w art. 109 ust. 1 Ustawy, tj. wystąpienia straty ze sprzedaży usług powszechnych w roku obrotowym, za który należy się dopłata do kosztu netto;
- 2. prawa materialnego, tj. art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2021 r., poz. 735, powoływanej dalej jako: k.p.a.), poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że interes prawny musi wynikać w sposób bezpośredni z normy prawa materialnego stosowanej przez organ w ramach prowadzonego postępowania, podczas gdy interes prawny musi mieć podstawę w normie prawa materialnego, która nie musi być stosowana w ramach prowadzonego postępowania i nie musi z niej wynikać w sposób bezpośredni;
- 3. prawa materialnego, tj. art. 28 k.p.a. w zw. z art. 112 ust. 5 oraz art. 108 ust. 2 Ustawy w zw. z art. 7 ust. 3 dyrektywy 97/67/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 grudnia 1997 r. w sprawie wspólnych zasad rozwoju rynku wewnętrznego usług pocztowych Wspólnoty oraz poprawy jakości usług (dalej: Dyrektywa pocztowa) w zw. z art. 41 ust. 1 i 2 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej przez ich niewłaściwe zastosowanie, tj. uznanie, że na tle stanu faktycznego sprawy I. nie jest stroną postępowania dotyczącego określenia kwoty zweryfikowanego kosztu netto i straty na usługach powszechnych oraz ustalenia kwoty dopłaty należnej P. S.A., podczas gdy ustalenie należnej dopłaty skutkuje powstaniem po stronie I. obowiązku udziału w dopłacie co przesądza o istnieniu interesu prawnego, a ponadto I. może powoływać się na art. 7 ust. 3 Dyrektywy pocztowej, wymagający ustalenia, czy koszt netto stanowi uzasadnione obciążenie operatora wyznaczonego;
- 4. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia, które nie odpowiada wymogom ustawowym, w szczególności poprzez brak odniesienia się do argumentacji wskazującej na niespełnienie kryterium niesprawiedliwego obciążenia, co powinno być również podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji.
Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Przed odniesieniem się do postawionych w niej zarzutów, zasadne jest przypomnienie zasad dotyczących sporządzania skargi kasacyjnej.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną w jej granicach, nie mając uprawnień do uzupełniania bądź precyzowania zarzutów podnoszonych przez stronę, czy formułowanej na ich poparcie argumentacji. Z powyższego przepisu, jak również z przepisów art. 174 i art. 176 p.p.s.a. wynika, że strona wnosząca skargę kasacyjną powinna sporządzić ją w sposób, który pozwoli Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na ocenę stanowiska Sądu pierwszej instancji w kwestiach, które strona uważa za nieprawidłowo czy niedostatecznie ocenione. Pominięcie określonych zagadnień w skardze kasacyjnej lub odniesienie się do nich w sposób ogólnikowy nie pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na dokonanie kontroli stanowiska wyrażonego w ich zakresie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny czy działające w sprawie organy podatkowe. Z art. 176 p.p.s.a. wynika, że skarga kasacyjna poza tym, że ma czynić zadość wymaganiom przepisanym dla każdego pisma procesowego powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.
To autor skargi winien wskazać na konkretne, naruszone przez Sąd - skarżonym orzeczeniem - przepisy prawa materialnego wskazując na czym polegała ich błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być - zdaniem skarżącego - wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie. Podobnie przy naruszeniu prawa procesowego autor skargi kasacyjnej winien wskazać przepisy tego prawa naruszone przez Sąd pierwszej instancji i wpływ tego naruszenia na wynik sprawy (treść orzeczenia).
Oceniając rozpatrywaną skargę kasacyjną z uwzględnieniem wyżej powołanych zasad, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził że zarówno samo sformułowanie jej zarzutów, jak i ich uzasadnienie nie dają podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku.
W pierwszej kolejności należy odnieść się do najdalej idącego zarzutu, tj. zarzutu naruszenia "art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia, które nie odpowiada wymogom ustawowym, w szczególności poprzez brak odniesienia się do argumentacji wskazującej na niespełnienie kryterium niesprawiedliwego obciążenia, co powinno być również podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji". Zarzut ten nie ma usprawiedliwionych podstaw. W tym kontekście należy wskazać, iż w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1485/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i - w razie kontroli instancyjnej - Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione (por. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 1751/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji realizuje powyższe wymagania. Wynika z niego, jaki stan faktyczny został w tej sprawie przyjęty przez Sąd, dokonano też jego oceny, jak również zawarto rozważania dotyczące wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego i procesowego.
To, że strona skarżąca nie zgadza się z dokonaną przez Sąd oceną prawną, nie oznacza, że został naruszony przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. i nie uprawnia do czynienia takiego zarzutu. Za pomocą tego zarzutu nie można bowiem zwalczać zaaprobowanej przez Sąd podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, czy też stanowiska co do wykładni lub zastosowania prawa materialnego (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 27 lipca 2012 r., sygn. akt I FSK 1467/11 oraz z dnia 13 maja 2013 r., sygn. akt II FSK 358/12, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl), a taką próbę podejmuje strona skarżąca kasacyjnie, polemizując ze stwierdzeniami zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Dodatkowo NSA w niniejszym składzie podziela stanowisko judykatury, iż Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku wypełniając przesłanki wynikające z treści art. 141 § 4 p.p.s.a. nie ma obowiązku odnosić się osobno do każdego z zarzutów podniesionych w skardze oraz innych pismach procesowych sprawy i do każdego z argumentów na ich poparcie, może je zaś oceniać całościowo. Najistotniejsze jest to aby z wywodów Sądu wynikało dlaczego w sprawie doszło albo nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze (por. wyrok NSA z 18 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 702/15; wyrok NSA z 19 czerwca 2018 r., sygn. akt II GSK 2336/16; wyrok NSA z 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GSK 2671/16; wyrok NSA z 4 października 2018 r., sygn. akt II GSK 2983/16 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Ponadto autor skargi kasacyjnej zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 109 ust. 1 w zw. z art. 108 ust. 2, art. 112 ust. 5 oraz art. 113 ust. 1 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. — Prawo pocztowe; art. 28 k.p.a. oraz art. 28 kpa w zw. z art. 112 ust. 5 oraz art. 108 ust. 2 ustawy Prawo pocztowe w zw. z art. 7 ust. 3 dyrektywy 97/67/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 grudnia 1997 r. w sprawie wspólnych zasad rozwoju rynku wewnętrznego usług pocztowych Wspólnoty oraz poprawy jakości usług w związku z art. 41 ust. 1 i 2 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej.
Formułując takie zarzuty skarżąca kasacyjnie nie wzięła jednak pod uwagę, że Sąd I instncji nie dokonywał samodzielnej wykładni wskazanych przepisów, ale uznał, że "WSA w Warszawie przesądził już w niniejszej sprawie, że Skarżący (I.), nie jest stroną tego postępowania". W tym zakresie Sąd I instancji powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 22 lutego 2017 r., sygn. akt VI SA/Wa 123/17. Jak zaznaczono w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia "W wyroku tym, wydanym na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, WSA w Warszawie oddalił skargę I. na postanowienie Prezesa UKE z 18 listopada 2016 r., nr DRP.WKP.WOR.7114.4.2016.79, utrzymujące w mocy postanowienie Prezesa UKE z 9 czerwca 2016 r., umarzające w całości postępowanie w sprawie umożliwienia zapoznania się z aktami postępowania w sprawie określenia kwoty zweryfikowanego kosztu netto i straty na usługach powszechnych, o której mowa w art. 109 ust. 2 Prawa poctowego oraz ustalenia kwoty należnej dopłaty za rok 2013, wszczętego na wniosek P. S.A. z 30 lipca 2014 r.".
Tymczasem jak wynika ze skargi kasacyjnej, jej autor co prawda zauważył, że wskazany wyżej wyrok WSA nie był prawomocny, ale nie zarzucił naruszenia art. 170 p.p.s.a., nie podjął zatem próby zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, co do związania wcześniejszymi rozstrzygnięciami. Na tle przedstawionych wywodów, w ocenie NSA, wskazane powyżej zarzuty skargi kasacyjnej nie mogą zatem odnieść oczekiwanego przez kasatora skutku.
Mimo powyższego - niejako na marginesie - Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, iż znane są mu orzeczenia zapadłe na gruncie podobnych do Prawa pocztowego przepisów Prawa telekomunikacyjnego, a wskazujące na możliwość wywodzenia interesu prawnego z tzw. praw refleksowych (zob. postanowienie NSA z 8 sierpnia 2019 r., II GSK 749/19; postanowienie NSA z 24 września 2019 r., II GSK 808/19; postanowienie NSA z 18 maja 2020 r., II GSK 73/20; postanowienie NSA z 18 maja 2020 r., II GSK 74/20 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). NSA podziela jednak pogląd Sądu I instancji (oraz organu administracji), iż skarżący kasacyjnie nie jest stroną postępowania w sprawie określenia kwoty zweryfikowanego kosztu netto i straty na usługach powszechnych oraz ustalenia kwoty należnej dopłaty za rok 2013. Jako, że NSA akceptuje przedstawioną w tym zakresie argumentację WSA, nie ma potrzeby powtarzać w tym miejscu przedstawionych już przez Sąd I instancji wyczerpujących wywodów dotyczących tej kwestii.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.
O kosztach postępowania kasacyjnego w pkt 2 sentencji wyroku orzeczono stosownie do art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804), zasądzając od skarżącego kasacyjnie na rzecz organu reprezentowanego przez radcę prawnego, który prowadził sprawę w pierwszej instancji 240 zł za udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.