Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 25 listopada 2009 r., sygn. akt I SA/Lu 269/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę M. D. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w E. z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...], w przedmiocie wstrzymania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego.
I
Z uzasadnienia wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji przyjął następujące ustalenia.
Decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: ARiMR) w K. przyznał M. D. płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w kwocie [...] zł. Przyznana płatność miała być wypłacana w okresie 5 kolejnych lat, z zastrzeżeniem, że warunkiem wypłaty płatności w czwartym i piątym roku będzie zrealizowanie przedsięwzięcia zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego nie później niż w terminie 6 miesięcy od dnia wypłaty trzeciej płatności, przy czym w ciągu 7 dni od upływu tego terminu należało złożyć oświadczenie o zrealizowaniu przedsięwzięcia, zaś wymaganym załącznikiem do tego oświadczenia miał być dokument potwierdzający zrealizowanie zadeklarowanego przedsięwzięcia. Zastrzeżenie to wskazane zostało w doręczonej beneficjentowi decyzji.
Decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K., powołując się na § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 286, poz. 2870, ze zm.; dalej jako: rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r.), wstrzymał płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w czwartym i piątym roku. Wstrzymanie płatności uzasadnione zostało niezłożeniem przez M. D. oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięcia zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego.
W odwołaniu od tej decyzji M. D. stwierdził, że problem oświadczenia umknął jego uwadze, co było spowodowane dużym obciążeniem psychicznym i stresem. Do odwołania dołączył akt notarialny z dnia 15 stycznia 2007 r.
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji ARiMR w E. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że skoro w sprawie niniejszej wypłata płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w trzecim roku realizacji planu nastąpiła w dniu [...] kwietnia 2008 r., to określony przepisami prawa 6 miesięczny termin na zrealizowanie przedsięwzięcia zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego (zakup lub dzierżawa gruntu rolnego) upłynął [...] października 2008 r. Ostatecznym terminem na złożenie oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć zadeklarowanych we wniosku i planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego był zatem dzień [...] października 2008 r. Jednakże w tym terminie M. D. nie złożył wymaganego prawem oświadczenia. W przedmiotowej sprawie nie zostały zatem spełnione warunki konieczne do wypłaty płatności z tytułu wsparcia gospodarstwa niskotowarowego w czwartym i piątym roku realizacji planu, określone w § 8 ust. 1 pkt 2 w związku z § 8 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r.
M. D. wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Podkreślił, że w pełni zrealizował przedsięwzięcie objęte planem rozwoju, czego nie kwestionowały organy administracji. Stwierdził, że organ administracji nie dostarczył mu formularza "oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięcia", co spowodowało, że 7-dniowy termin do złożenia tego oświadczenia nie rozpoczął swojego biegu. Podniósł, że organ nie pouczył go o potrzebie złożenia oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięcia, co było naruszeniem zasady pogłębiania zaufania do organów administracji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 25 listopada 2009 r. oddalił skargę.
Sąd pierwszej instancji wskazał, że w § 9 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. sformułowana została generalna zasada, zgodnie z którą płatność dla gospodarstwa niskotowarowego podlega wstrzymaniu w czwartym i piątym roku jej wypłaty, jeżeli producent rolny nie dotrzymał warunków określonych w § 8 ust. 1 tego rozporządzenia obejmujących: 1) realizację przedsięwzięcia zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego, nie później niż w terminie 6 miesięcy od dnia wypłaty płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w trzecim roku realizacji planu, 2) złożenie kierownikowi Biura Powiatowego Agencji, właściwemu ze względu na miejsce zamieszkania producenta rolnego, oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego. Oświadczenie o zrealizowaniu przedsięwzięć zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego składa się na formularzu udostępnionym przez Agencję, wraz z dokumentami potwierdzającymi ukończenie realizacji przedsięwzięć określonych w planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego (§ 8 ust. 2 i 3 rozporządzenia).
Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w sprawie bezsporne jest, że mimo upływu przewidzianego w powołanych przepisach terminu do złożenia stosownego oświadczenia, M. D. oświadczenia takiego nie złożył. Zaistniały tym samym, zdaniem Sądu, okoliczności przewidziane przepisami prawa do wstrzymania płatności w 4. i 5. roku, a zatem stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji nie narusza prawa.
Za nieuzasadnione uznał Sąd pierwszej instancji stanowisko skarżącego, że na organie administracji ciążył obowiązek dostarczenia wnioskodawcy odpowiedniego formularza oświadczenia o realizacji przedsięwzięć wynikających z planu rozwoju gospodarstwa niskotowarowego. Obowiązku takiego nie można wywieść z § 8 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r., z którego wynika, że stosowne oświadczenie "składa się na formularzu udostępnionym przez Agencję". Sformułowanie to oznacza, że w przypadku zwrócenia się do Agencji, ma ona obowiązek uczynić dostępnym formularz oświadczenia zainteresowanemu, umożliwić mu jego pobranie. W żadnym zaś razie z przepisu tego nie można wywieść, iż na Agencji ciążył obowiązek doręczenia rolnikowi formularza oświadczenia przed upływem terminu, o którym mowa w § 8 rozporządzenia.
Sąd pierwszej instancji nie podzielił również zarzutów dotyczących naruszenia art. 8 i art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.; dalej powoływana jako: k.p.a.), nakładających na organy administracji obowiązek działania w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów państwa oraz obowiązek należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków objętych postępowaniem.
Skarżący został pouczony o warunkach jakie musi spełnić oraz terminie, aby otrzymać wypłatę przyznanej mu płatności w czwartym i piątym roku, co bezspornie wynika z treści doręczonej mu decyzji z dnia [...] lutego 2006 r. o przyznaniu płatności dla gospodarstwa niskotowarowego. Ciążący na organach administracji obowiązek informowania strony o jej sytuacji prawnej nie zwalnia samej strony od zachowania należytej staranności w związku z prowadzeniem swoich spraw.
II
Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji złożył M. D. Zaskarżył to rozstrzygnięcie w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz wydanych w sprawie decyzji organów administracji.
Zaskarżonemu wyrokowi wnoszący skargę kasacyjną zarzucił:
- I. w oparciu o postanowienia art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.; zwanej dalej: p.p.s.a.) - naruszenie prawa materialnego, a w szczególności postanowień § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. przez błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie:
- - strona skarżąca nie zrealizowała obowiązku złożenia pisemnego oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięcia, mimo bezspornego zrealizowania powyższego przedsięwzięcia, co powinno skutkować zdaniem Sądu pozbawieniem strony otrzymania pomocy finansowej w czwartym i piątym etapie realizowania przedsięwzięcia tak, jakby nieistotnym była realizacja przedsięwzięcia, lecz zrealizowanie obowiązku złożenia oświadczenia,
- - na stronie ciąży obowiązek domagania się od strony przeciwnej stosownego druku oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięcia w sytuacji, gdy bezspornie istnieje cała gama oświadczeń, do których złożenia strona jest zobowiązana w ramach realizacji określonego przedsięwzięcia;
- II. w oparciu o postanowienia art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności postanowień art. 141 § 4 i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 9 k.p.a. przez niewłaściwą wykładnię podstawowej zasady nakazującej wyczerpujące informowanie strony o jej prawach i obowiązkach w drodze przyjęcia, że poinformowanie strony o złożeniu stosownego oświadczenia jest spełnieniem tego obowiązku w sytuacji, gdy do zasadniczej decyzji o przyznaniu pomocy ze środków Unii Europejskiej nie dołączono stosownego druku "oświadczenia", a także nie udostępniono tego druku po blisko 4 latach, jak też nie powiadomiono strony o upływie terminu do zrealizowania przedsięwzięcia po upływie 3 lat.
W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej stwierdził, że nie było celem prawodawcy unijnego oraz ustawodawcy krajowego pozbawienie strony pomocy ze środków unijnych jedynie z przyczyn formalnych, lecz zasadniczym celem udzielenia pomocy ze źródeł Unii Europejskiej była realizacja określonego przedsięwzięcia inwestycyjnego. Dlatego też nie do przyjęcia jest postawienie przez ustawodawcę krajowego w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. dodatkowego warunku złożenia formalnego oświadczenia związanego ze zrealizowaniem przewidzianego przedsięwzięcia inwestycyjnego – i to w dodatku na specjalnym druku, który nie został dołączony do decyzji o przyznaniu pomocy finansowej, ani w okresie późniejszym.
Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR nie skorzystał z prawa złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną.
III
Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, co następuje:
Przystępując do rozpoznania skargi kasacyjnej należy przypomnieć, że stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania sądowego. Oznacza to, że zakres rozpoznania sprawy przez NSA, poza nieważnością postępowania, która w sprawie niniejszej nie zachodzi, jest ograniczony do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają podstawy kasacyjne. W ramach tych podstaw należy postawić zarzuty kasacyjne tj. przywołać konkretne przepisy prawa, które naruszył sąd pierwszej instancji oraz określić sposób naruszenia tych przepisów.
Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona.
Na wstępie przypomnieć należy, że zgodnie z art.1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że sądy kontrolują, czy organy administracji publicznej działały zgodnie z przepisami prawa. Sądy administracyjne oceniają zatem, czy organy administracji prawidłowo ustaliły stan faktyczny, czy zastosowały właściwe przepisy prawa do tego stanu faktycznego, czy dokonały prawidłowej wykładni stosowanych przepisów prawa i czy prawidłowo wybrane i prawidłowo rozumiane przepisy prawa zostały właściwie zastosowane, zatem kontrolują, czy doszło do naruszenia prawa.
Mając na względzie powyższe rozważania można przystąpić do oceny zarzutów kasacyjnych.
Zarzut pierwszy dotyczący naruszenia prawa materialnego tj. § 8 rozporządzenia z dnia 7 grudnia 2004 r. nie jest usprawiedliwiony. W sprawie jest niesporne, że skarżący zrealizował przedsięwzięcie w terminie przewidzianym rozporządzeniem, jest jednak także niesporne, że w ogóle, także w toku postępowania dotyczącego wstrzymania płatności czwartej i piątej raty, nie złożył oświadczenia o wykonaniu przedsięwzięcia. W sprawie niniejszej ani organ, ani Sąd pierwszej instancji nie twierdziły, że przedsięwzięcie nie zostało zrealizowane, twierdziły natomiast, zgodnie z rzeczywistością, że oświadczenie na stosownym formularzu i w stosownym terminie nie zostało złożone.
Wskazać należy, że § 8 ust. 1 rozporządzenia z dnia 7 grudnia 2004 r. przewiduje dwa warunki wypłaty czwartej i piątej raty. Warunki te to: 1. zrealizowanie przedsięwzięcia i 2. złożenie organowi oświadczenia o wykonaniu przedsięwzięcia. Jednocześnie § 9 ust. 1 cytowanego rozporządzenia stanowi, że płatność podlega wstrzymaniu w czwartym i piątym roku, jeżeli producent rolny nie dotrzymał warunków określonych w § 8 ust.
1. Te warunki to wskazane wyżej 1. zrealizowanie przedsięwzięcia i 2. złożenie organowi oświadczenia o wykonaniu przedsięwzięcia. Nie oceniając trafności przyjętego uregulowania, należy uznać, że jest ono jednoznaczne: rozporządzenie przewiduje dwa warunki płatności, a jednym z nich jest złożenie oświadczenia, zatem samo wykonanie przedsięwzięcia nie jest wystarczające do dalszych płatności. Zarzut kasacyjny dotyczący błędnej wykładni prawa materialnego nie jest więc zasadny. Kwestie związane z charakterem terminu do złożenia oświadczenia oraz ewentualnej możliwości jego przywrócenia nie była przedmiotem sprawy niniejszej.
Nie jest także zasadny zarzut dotyczący niedostrzeżenia przez Sąd, że to na organie ciążył obowiązek przesłania stronie stosownego formularza oświadczenia. W § 8 ust. 2 rozporządzenia mowa jest o formularzu udostępnionym przez Agencję. Gdyby ustawodawca chciał nałożyć na Agencję obowiązek przesłania stronie formularza, wyraziłby to wprost w akcie prawnym, czego jednak nie uczynił. Na marginesie można tylko zaznaczyć, że w innych aktach prawnych regulujących pomoc z funduszy UE dla rolnictwa, obowiązek taki został wprost i wyraźnie ustanowiony. W art. 3a ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz.
40) oraz w art. 25 ust. 2 zastępującej ją ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tekst jednolity: Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051) wyraźnie postanowiono, że w kolejnych latach to Agencja przesyła rolnikowi stosowny formularz. To rozwiązanie prawne, wygodne zarówno dla rolnika, jak i dla Agencji, nie zostało jednak zastosowane w rozporządzeniu z dnia 7 grudnia 2004 r. Agencja nie miała zatem obowiązku wysłania rolnikowi formularza oświadczenia.
Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego nie są więc usprawiedliwione.
Nie są także uzasadnione zarzuty procesowe dotyczące niewywiązania się przez organ z obowiązku informacyjnego wynikającego z art. 9 k.p.a.
Rzeczywiście, w omawianych sprawach na Agencji ciąży obowiązek informacyjny z art. 9 k.p.a. W decyzji z dnia [...] lutego 2006 r. o przyznaniu płatności Agencja wywiązała się z tego obowiązku i poinformowała rolnika o konieczności wykonania przedsięwzięcia i złożenia oświadczenia oraz o terminach i formie tych działań. Pouczenie jest jasne, zatem nie można postawić organowi zarzutu naruszenia przepisów prawa, a zarzut kasacyjny w tej kwestii jest nieusprawiedliwiony.
Na marginesie tylko Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że praktyka wskazuje, iż przesłanie rolnikowi przez Agencje, mimo braku takiego obowiązku prawnego, niezwłocznie po dokonaniu wypłaty trzeciej raty, ponownej informacji o konieczności wykonania przedsięwzięcia i złożenia oświadczenia wraz z formularzem oświadczenia i pouczeniem o terminach, uchroniłoby wielu rolników przed niewywiązaniem się z obowiązków spowodowanym brakiem stosownej orientacji prawnej, a Agencji zaoszczędziłoby pracy przy prowadzeniu procedur związanych ze wstrzymaniem płatności czwartej i piątej raty oraz zapewniłoby lepszą realizację celów zawartych w polskich i unijnych przepisach o pomocy dla gospodarstw niskotowarowych.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a uznał wszystkie zarzuty kasacyjne za nieusprawiedliwione i oddalił skargę kasacyjną.