Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 28 września 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. oddalił skargę Gminy Ś. na czynność Zarządu Województwa Dolnośląskiego z dnia [...] lipca 2017 r., w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z Budżetu Unii Europejskiej.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
Gmina Ś. zgłosiła do konkursu w ramach Osi priorytetowej 3 "Gospodarka niskoemisyjna", Działanie 3.1 "Produkcja i dystrybucja energii ze źródeł odnawialnych" - konkursy horyzontalne, schemat 3.1.C, nr naboru [...] projekt nr [...], pod nazwą "Mikroinstalacje służące wytwarzaniu energii z OZE w budynkach użyteczności publicznej i jednorodzinnych na terenie Gminy Ś.".
Dolnośląska Instytucja Pośrednicząca (DIP) dokonała negatywnej oceny formalnej projektu.
Zarząd Województwa Dolnośląskiego pełniący funkcję Instytucji Zarządzającej (IZ) Regionalnym Programem Operacyjnym dla Województwa Dolnośląskiego na lata 2014-2020 (RPO WD), objętą skargą czynnością, nie uwzględnił protestu gminy Ś.. Organ w motywach wskazał, że Gmina nie spełniła kryterium nr 6 – "Kwalifikowalność typu projektu", w ramach którego sprawdzane jest czy projekt jest zgodny z typem projektów wskazanym w regulaminie danego konkursu. Zgodnie z pkt. 4 Regulaminu konkursu celem projektów grantowych było udzielanie grantów na produkcję energii z OZE w mikroinstalacjach przez: osoby fizyczne i inne niż osoby fizyczne podmioty (Grantobiorcy), w budynkach jednorodzinnych lub w budynkach użyteczności publicznej w celu zaspokojenia własnych potrzeb zmierzających do ograniczenia niskiej emisji oraz zwiększenia udziału odnawialnych źródeł energii w bilansie energetycznym na określonym obszarze Dolnego Śląska (z wyłączeniem energii opartej na spadku wody).
Organ wskazał, że zgodnie z przypisem nr 5 Grantobiorca to odbiorca ostateczny będący podmiotem publicznym albo prywatnym, innym niż beneficjent projektu grantowego, wybrany w drodze otwartego naboru ogłoszonego przez beneficjenta projektu grantowego w ramach realizacji projektu grantowego. Grantobiorcą nie może być podmiot wykluczony z możliwości otrzymania dofinansowania. Podkreślił następnie, że zgodnie z zapisami pkt. 2.6 wniosku "Procedury realizacji projektu grantowego" skarżąca Gmina wskazała, że: "Zakłada się zakwalifikowanie do realizacji projektu około 10 domów jednorodzinnych, 20 budynków użyteczności publicznej (...)".
Również "wydatki na montaż i instalacje OZE" Gmina przyporządkowała do kategorii wydatków "P.1 Środki trwałe" - wydatków własnych, zamiast w kategorii "P.17 Wykaz ilościowy i rodzajowy mikroinstalacji OZE". W ocenie organu informacje te jednoznacznie wskazywały na zamiar Gminy realizacji projektu w ramach budynków będących własnością/ pozostających w jej dyspozycji. Oznaczałoby to, że wnioskodawca miałby być grantodawcą i grantobiorcą projektu, co stoi w sprzeczności z określonym w Regulaminie konkursu jego przedmiotem, w tym typem projektów podlegających dofinansowaniu.
Organ wskazał również, że jednostki samorządu terytorialnego wraz z ich jednostkami organizacyjnymi mogły zgłaszać projekty do Schematu 3.1.A "Przedsięwzięcia, mające na celu produkcję energii elektrycznej i/lub cieplnej polegające na budowie oraz modernizacji (w tym zakup niezbędnych urządzeń) infrastruktury służącej wytwarzaniu energii pochodzącej ze źródeł odnawialnych (w tym mikroinstalacji)" – nie będącymi projektami grantowymi.
Sąd I instancji oddalając skargę na czynność Zarządu Województwa Dolnośląskiego stwierdził, że sporną pomiędzy stronami była kwestia oceny spełnienia kryterium formalnego ogólnego pn.: "Kwalifikowalność typu projektu", czyli zgodnie z zapisami załącznika nr 3 do Regulaminu konkursu, sprawdzenie – czy projekt jest zgodny z typem projektów wskazanych w regulaminie danego konkursu. Jest to kryterium obligatoryjne, którego niespełnienie skutkuje odrzuceniem wniosku, przy czym brak jest możliwości jego korekty (lp. 6).
Przywołując treść regulaminu, jego punkt 4 (ramy konkursu 3.1.C), Sąd I instancji uznał, że organ prawidłowo dokonał negatywnej oceny formalnej projektu, z powodu niespełnienia, niepodlegającego korekcie, wymienionego kryterium nr 6 "Kwalifikowalność typu projektu". Ocena, że w rozpatrywanym przypadku doszło w istocie do utożsamienia grantodawcy z grantobiorcą na tle treści zgłoszonego do konkursu wniosku nie mogła być uznana za wadliwą, w kontekście wykładni normy art. 35 ust. 2, 3 i 5 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2016 r. poz. 217 ze zm.; dalej: ustawa wdrożeniowa), które to przepisy zostały recypowane do postanowień Regulaminu konkursu.
Sąd wskazał, że Zgodnie z ust. 2 art. 35 ustawy wdrożeniowej, projektem grantowym jest projekt, którego beneficjent udziela grantów na realizację zadań służących osiągnięciu celu tego projektu przez grantobiorców. Grantobiorcą, o czym mowa w ust. 3, jest podmiot publiczny albo prywatny, inny niż beneficjent projektu grantowego, wybrany w drodze otwartego naboru ogłoszonego przez beneficjenta projektu grantowego w ramach realizacji projektu grantowego. Grantem zaś (ust.
- 5) są środki finansowe programu operacyjnego, które beneficjent projektu grantowego powierzył grantobiorcy, na realizację zadań, o których mowa w ust. 2.
W ocenie Sądu I instancji, skoro należy rozgraniczyć pojęcie beneficjenta projektu grantowego od pojęcia beneficjenta dofinansowania w postaci grantu, czyli osobę grantodawcy od grantobiorcy, zaś zadania wpisujące się w cele projektu grantowego ma wykonywać w rzeczy samej grantobiorca i on właśnie ma być odbiorcą ostatecznym grantu, to nie można przy wyjaśnianiu tego aspektu podmiotowego ograniczać się jedynie do jego ujęcia w znaczeniu stricte formalnoprawnym, lecz trzeba mieć na względzie jego materialne znaczenie. Trzeba zatem ustalić, czy rzeczywiste rozróżnienie między tymi dwoma podmiotami w konkretnym przypadku występuje. Na tle art. 35 ust. 3 ustawy wdrożeniowej, przy badaniu, czy dany grantobiorca to podmiot "inny niż beneficjent projektu grantowego", należy mieć na uwadze nie tylko formalną odrębność podmiotowoprawną (osobowość prawną), ale chodzi o ustalenie, czy przesunięcie środków finansowych z tytułu grantu - od grantodawcy do innego podmiotu (grantobiorcy) – było faktyczne, czy doszło do rzeczywistego przysporzenia finansowego na rzecz grantobiorcy i na jego majątku, a nie dotyczyło finalnie tylko przysporzenia na mieniu grantodawcy.
W tym zakresie Sąd wskazał, że jak wynika z akt sprawy oraz niewadliwych ustaleń IZ, a uprzednio DIP, na przykład w kwestii dość licznie wymienionych w projekcie budynków świetlic wiejskich dzierżawionych przez inny podmiot prawa od skarżącej Gminy będącej ich właścicielem, doszłoby do ulepszenia przedmiotu dzierżawy wydzierżawianego przez Gminę jako grantodawcę. W tym ujęciu, w ostatecznym rozrachunku Gmina stałaby się zarazem grantobiorcą, gdyż przysporzenie pieniężne dotyczyłoby jej własnego majątku. Potwierdzeniem tego jest trafnie dokonana przez IZ oraz DIP analiza dokumentacji projektowej (punkty P.1 i P.17 wniosku), z której wynika, że wydatki na montaż i instalację OZE poniesie sama skarżąca Gmina, a nie potencjalni grantobiorcy. W istocie zatem nie dojdzie do dalszego przekazania innym podmiotom środków finansowych na realizację zadania a przedmiotowy projekt nie ma charakteru grantowego, przez co nie zostało zrealizowane sporne, obligatoryjne i nie podlegające korekcie, kryterium formalne, co wyklucza projekt z dalszego etapu konkursu.
W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji podała art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej.
Gmina Ś. skargą kasacyjną zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji zarzucając mu naruszenie:
- 1. przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:
- a) art. 35 ust. 2 i 3 oraz art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej poprzez przyjęcie, że Zarząd Województwa Dolnośląskiego – pełniący funkcję Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym dla Województwa Dolnośląskiego na lata 2014 – 2020, w rozważanym przypadku przeprowadził wybór projektów do dofinansowania – w tym formalną ocenę wniosku przedstawionego przez skarżącą – w sposób przejrzysty i rzetelny, błędnie uznając, że w przedmiotowej sprawie doszło w istocie do utożsamienia grantodawcy (beneficjenta projektu grantowego) z grantobiorcą, przez co nie dojdzie do udzielenia grantów na realizację zadań służących osiągnięciu celu tego projektu przez grantobiorców;
- b) art. 61 ust. 8 ustawy wdrożeniowej poprzez wydanie wyroku oddalającego skargę zamiast wyroku uwzględniającego skargę stwierdzającego, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazującego jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję;
- 2. przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, art. 134 § 1 w zw. z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm., dalej: p.u.s.a.), poprzez rozstrzygnięcie w szerszym zakresie niż wyznaczają to granice materialne sprawy sądowoadministracyjnej – sprawy czynności Zarządu Województwa Dolnośląskiego z dnia [...] lipca 2017 r. (nr [...]) w przedmiocie nieuwzględnienia protestu od negatywnego wyniku oceny formalnej projektu nr [...], pod nazwą "Mikroinstalacje służące wytwarzaniu energii z OZE w budynkach użyteczności publicznej i jednorodzinnych na terenie Gminy Ś.".
Podnosząc te zarzut skarżąca kasacyjnie Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku WSA we W. w całości, rozpoznanie i uwzględnienie pierwotnej skargi poprzez stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz jednocześnie przekazanie sprawy do rozpatrzenia przez właściwą instytucję – Zarząd Województwa Dolnośląskiego ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku WSA we W. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Gmina wniosła również o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zarząd Województwa Dolnośląskiego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji.
Gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, to w pierwszej kolejności należy rozpoznać ten drugi z zarzutów, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego (por. wyrok NSA z 9 marca 2005 t., FSK 618/04, ONSAiWSA 2005, nr 6, poz. 120; zob. szerzej J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 419).
Należy także podkreślić, iż z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wynika, że o ich skuteczności nie decyduje każde naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny przepisów procesowych, ale jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej.
Na wstępie ustosunkowując się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia przepisów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny uznał je za nie zasadne. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 134 § 1 w zw. z art. 1 § 1 p.u.s.a., poprzez rozstrzygnięcie w szerszym zakresie niż wyznaczają to granice materialne sprawy sądowoadministracyjnej – sprawy czynności Zarządu Województwa Dolnośląskiego z dnia [...] lipca 2017 r. W ocenie skarżącej kasacyjnie Gminy Sąd I instancji naruszył wskazane przepisy procesowe poprzez naruszenie granic sprawy sądowoadministracyjnej w aspekcie podmiotowym, co ma się wyrażać w tym, iż "przyjęto bowiem, że dla odróżnienia grantodawcy i grantobiorcy, których pojęcia określono normatywnie, należy brać pod uwagę inne elementy niż tylko ich odrębna podmiotowość" (s. 9 uzasadnienia skargi kasacyjnej).
Ponadto zdaniem skarżącej kasacyjnie Gminy Sąd I instancji doprecyzował za organ sposób rozumienia spornych przepisów ustawy wdrożeniowej i regulaminu, przez co w istocie przeszedł do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, podczas gdy winien ograniczyć się do zbadania zgodności z prawem działania organu w rozpatrywanej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny tych zarzutów nie podzielił. Zaznaczyć należy, iż Sąd I instancji nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Jak podkreśla się w doktrynie i judykaturze: "Wniesienie skargi powoduje jedynie wszczęcie postępowania sądowoadmistracyjnego. W tym zakresie jest ono oparte na zasadzie kontradyktoryjności. Nie będąc związany granicami skargi, sąd zobowiązany jest do wzięcia pod uwagę z urzędu (zasada oficjalności) wszelkich naruszeń prawa, a także wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze." (por.: J.P.
Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2006, s. 291 i wskazane tam orzecznictwo). Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, podziela pogląd NSA wyrażony w wielu wyrokach (np. w wyroku z dnia 6 lutego 2014 r. (sygn. akt II GSK 97/14; wyroku z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt II GSK 641/17), że zakres rozpoznania skargi przez sąd administracyjny obejmuje ocenę projektu, nie zaś informację o rozstrzygnięciu protestu. Na sądzie spoczywa obowiązek rozpoznania całokształtu sprawy zakończonej negatywną oceną projektu, nie zaś tylko jej fragmentu dotyczącego postępowania odwoławczego.
Nadto jak zasadnie podnosi organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną aby móc rozważać naruszenie przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez przekroczenie granic sprawy sądowoadministracyjnej w aspekcie podmiotowym, "konieczne byłoby przyjęcie, że Sąd w ramach rozpatrywania sprawy rozstrzygał także o prawach i obowiązkach innego podmiotu niż skarżąca." (s. 9 odpowiedzi na skargę kasacyjną). Nie doszło także do naruszenia przez WSA art. 1 § 1 p.u.s.a. Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie Gminy Sąd I instancji nie naruszył tego przepisu ustrojowego. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji podał podstawę prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, co jest zgodne z art. 141 § 4 p.p.s.a. Fakt, iż skarżąca kasacyjnie nie podziela tego poglądu Sądu I instancji nie stanowi jeszcze o naruszeniu przez tenże Sąd wskazanego przepisu ustrojowego, tj. art. 1 § 1 p.u.s.a.
Przechodząc do zarzutów naruszenia prawa materialnego, pomieszczonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał ich za zasadne. Skarżąca kasacyjnie Gmina zarzuciła Sądowi I instancji błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 35 ust. 2 i 3 oraz art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej poprzez przyjęcie, że IZ przeprowadziła wybór projektów do dofinansowania – w tym formalną ocenę wniosku przedstawionego przez skarżącą – w sposób przejrzysty i rzetelny, błędnie uznając, że w przedmiotowej sprawie doszło w istocie do utożsamienia grantodawcy (beneficjenta projektu grantowego) z grantobiorcą, przez co nie dojdzie do udzielenia grantów na realizację zadań służących osiągnięciu celu tego projektu przez grantobiorców. Rację ma Sąd I instancji uznając w rozpatrywanej sprawie, że aby móc przyjąć, że grantobiorca jest odrębnym podmiotem od grantodawcy należy rozważyć różne aspekty – m.in. czy dojdzie do przejścia składników majątku pomiędzy tymi podmiotami, a dokładnie pomiędzy ich masami majątkowymi.
Rację ma organ, co zasadnie zaakceptował Sąd I instancji w analizowanej sprawie, że gdy grantobiorcą byłaby szkoła podstawowa, a grantodawcą gmina, będąca dla tej szkoły podmiotem prowadzącym, wówczas nie ma możliwości aby stwierdzić, że dochodzi do relacji prawnej pomiędzy odrębnymi podmiotami prawa, ponieważ szkoła, gdy nabywa prawa majątkowe, korzysta z podmiotowości gminy i nabywa je na rachunek gminy. Zgodnie z treścią art. 35 ust. 5 ustawy wdrożeniowej grantem są środki finansowe programu operacyjnego, które beneficjent projektu grantowego powierzył grantobiorcy. Prawa i obowiązki grantobiorcy określa umowa o powierzenie grantu, która ma charakter cywilnoprawny i w swej naturze przypomina umowę o dofinansowanie. Niewątpliwie nie ma możliwości zawarcia umowy pomiędzy szkołą a gminą (jak w niniejszej sprawie), ponieważ byłaby to umowa z samym sobą, a nie pomiędzy dwoma odrębnymi podmiotami (grantobiorcą i grantodawcą), a powierzenie środków nie doprowadzi do przesunięcia określonych praw majątkowych (środków finansowych) z majątku grantodawcy do majątku grantobiorcy.
Nie znajduje uzasadnienia także zarzut skargi kasacyjnej dokonania przez Sąd I instancji błędnej wykładni (wykładni extra legem) przepisu art. 35 ust. 3 ustawy wdrożeniowe. Zgodnie z jego treścią: "Grantobiorcą jest podmiot publiczny albo prywatny, inny niż beneficjent projektu grantowego, wybrany w drodze otwartego naboru ogłoszonego przez beneficjenta projektu grantowego w ramach realizacji projektu grantowego." Sąd I instancji w ślad za organem dokonał prawidłowej wykładni tego przepisu ustawy uznając, iż grantobiorcą nie może być szkoła podstawowa (por. akta adm. sprawy – treść wniosku o dofinansowanie), w sytuacji gdy grandodawcą jest gmina będąca dla tejże szkoły organem prowadzącym, skoro szkoła ta nie posiada odrębnej od gminy osobowości, a występując w obrocie prawnym korzysta z podmiotowości tej gminy. Skarżąca Gmina w swoim wniosku nie wskazała w jaki sposób zamierza np. w stosunku do Szkoły Podstawowej nr [...] w Ś. – będącej jej jednostką – zaksięgować wydatki poniesione w ramach projektu. Zasadnie Sąd I instancji podkreślił za organem, iż mienie będące w dyspozycji gminnej jednostki oświatowej nie jest jej własnym mieniem, ale mieniem gminy.
Nie można uznać także argumentów skarżącej kasacyjnie Gminy, iż Sąd I instancji błędnie zaakceptował jako prawidłowe rozstrzygnięcie organu, w zakresie w jakim ten uznał, że gmina już we wniosku wskazała budynki użyteczności publicznej, których dotyczyć mają granty, podczas gdy na tym etapie nie jest możliwe wskazanie tych obiektów, skoro dopiero na etapie realizacji projektu dokonuje się wyboru grantobiorców, a w konsekwencji obiektów zgłaszanych przez nich do dofinansowania. Te twierdzenia skarżącej Gminy są niezgodne z treścią jej wniosku o dofinansowanie (por. akta adm. poz. N.3 wniosku o dofinansowanie), z którego wynika, iż "wybór" już został dokonany, ponieważ Gmina wskazała 20 konkretnych obiektów użyteczności publicznej, które zostaną zmodernizowane w ramach projektu.
W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż nie jest zasadny zarzut, pomieszczony w skardze kasacyjnej, naruszenia przez Sąd I instancji art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, tj. zarzut przeprowadzenia wyboru projektów do dofinansowania, w analizowanej sprawie, przez właściwą instytucję w sposób naruszający kryteria wyboru wskazane w tym przepisie, tj. kryterium przejrzystości, rzetelności i bezstronności. Dlatego też Sąd I instancji wydał zgodne z prawem rozstrzygnięcie w tej sprawie w oparciu o art. 61 ust. 8 pkt 2) ustawy wdrożeniowej.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o treść ar. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjna oddalił. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 204 pkt 1) p.p.s.a.