Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2016 r. oddalił skargę Bogumiła K. (dalej: "skarżący") na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] stycznia 2016 r. w przedmiocie sprostowania omyłki w decyzji nakładającej karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia.
Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. Prezydent m. st. Warszawy w pkt 1 orzekł o wymierzeniu Bogumiłowi K., prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą "C." z siedzibą w Warszawie, kary pieniężnej za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego drogi wojewódzkiej Al. [...] w rejonie nr [...] i umieszczenie w nim dwóch dwustronnych diodowych reklam typu LED emitujących ruchome obrazy, zamocowanych prostopadle do elewacji frontowej budynku przy Al. [...], o łącznej powierzchni reklamowej:
- a) mała tablica LED - 0,30 m2 (1,00 m²),
- b) duża tablica LED-3,48 m² w okresie od dnia [...] maja 2014 r. do dnia [...] sierpnia 2014 r.
W pkt 2 ustalił wysokość kary na kwotę 40 768,00 zł, natomiast w punkcie 3 decyzji wskazał, że opłatę karną w wysokości 160,00 zł należy wpłacić na rachunek Zarządu Dróg Miejskich w terminie 14 dni.
Postanowieniem z dnia [...] listopada 2015 r., wydanym na podstawie art. 113 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.) dalej: "k.p.a.", Prezydent m. st. Warszawy sprostował z urzędu oczywistą pomyłkę pisarską w w/w decyzji w ten sposób, iż " W pkt 3 w miejsce: 3. Karę w wysokości 160,00 zł należy wpłacić na rachunek Zarządu Dróg Miejskich nr [...] w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stała się ostateczna. Przy dokonywaniu wpłaty należy podać numer decyzji." Wpisuje się: 3. Karę w wysokości 40 768,00 zł należy wpłacić na rachunek Zarządu Dróg Miejskich nr [...] w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stała się ostateczna. Przy dokonywaniu wpłaty należy podać numer decyzji."
Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] stycznia 2016 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, po rozpatrzeniu zażalenia Bogumiła K. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] listopada 2015 r.
W uzasadnieniu tego postanowienia organ wyjaśnił, że oczywistość zaistniałej omyłki wynika wprost z treści pkt 2 decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] lipca 2015 r., w którym ustalono wysokość kary jak również z treści uzasadnienia tego rozstrzygnięcia. Wobec powyższego, w ocenie organu nie sposób uznać, by na skutek sprostowania decyzji doszło do merytorycznej zmiany orzeczenia.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Bogumił K. wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz postanowienia Prezydenta m. st. Warszawy z [...] listopada 2015 roku wskazał, iż w drodze sprostowania nie można zmienić tej części decyzji, która rozstrzyga o jej treści. Decyzja, w której organ wzywa skarżącego do zapłaty kwoty 40.768 zł jest decyzją merytorycznie odmienną od decyzji, w której organ wzywa do zapłaty 160 zł. Skarżący podkreślił, że adresat decyzji wiedzę o rozmiarze nałożonego na niego obowiązku uzyskuje z sentencji rozstrzygnięcia, a nie z analizy uzasadnienia.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości podniesioną dotychczas argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Bogumiła K. uznając ją za bezzasadną.
Sąd I instancji wyjaśnił, że tryb sprostowania decyzji przewidziany w art. 113 § 1 k.p.a. może dotyczyć tylko nieistotnych wadliwości decyzji polegających na prostowaniu błędów pisarskich i rachunkowych oraz innych oczywistych omyłek. Sprostowanie decyzji na podstawie art. 113 § 1 k.p.a. nie może zatem prowadzić do merytorycznej zmiany orzeczenia i to nawet wówczas, gdy zaistniały rozbieżności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a uzasadnieniem, wyrażającym wolę organu. Sprostowaniu nie podlegają wady (błędy i omyłki) istotne m.in. w zakresie konsekwencji prawnych zastosowania określonej normy prawnej. Tym samym, w tej formie nie jest możliwe takie ingerowanie w treść decyzji administracyjnej, które - co do zasady - mogłoby przyczynić się do zmiany jej rozstrzygnięcia merytorycznego.
Oczywista omyłka pisarska to zatem widoczne, wbrew zamierzeniu organu niewłaściwe użycie wyrazu, widocznie mylna pisownia, widoczne niezamierzone opuszczenie jednego lub więcej wyrazów. Inne oczywiste omyłki to omyłki stojące na równi z błędami pisarskimi, polegające na tym, że w decyzji wyrażono treść, która widocznie jest niezgodna z myślą organu, a została wpisana przez przeoczenie.
Sąd I instancji wskazał, że w niniejszej sprawie, w zaskarżonej decyzji z dnia [...] lipca 2015 r. Prezydent m. st. Warszawy orzekł o wymierzeniu Bogumiłowi K., prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą "C." z siedzibą w Warszawie kary pieniężnej za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego drogi wojewódzkiej Al. [...] w rejonie nr [...] poprzez umieszczenie w nim dwóch dwustronnych diodowych reklam typu LED emitujących ruchome obrazy, zamocowanych prostopadle do elewacji frontowej budynku przy Al. [...], o łącznej powierzchni reklamowej: a) mała tablica LED - 0,30 m² (1,00 m²), b) duża tablica LED-3,48 m², w okresie od dnia [...].05.2014 r. do dnia [...].08.2014 r. w wysokości 40 768,00 zł. W punkcie 3 decyzji poinformował, że karę w wysokości 160,00 zł należy wpłacić na rachunek Zarządu Dróg Miejskich.
Przytaczając treść przepisów art. 40 ust. 3 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 460), które stanowią, iż za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę, będąca wynikiem iloczynu liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m² pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego oraz art. 40 ust. 12 pkt 1 w/w ustawy stanowiącego, że za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty za zajęcie pasa drogowego, Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że zarówno treść pkt 2 decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] lipca 2015 r., w którym ustalono wysokość kary za samowolne zajęcie pasa drogowego na kwotę 40 768,00 zł oraz treść uzasadnienia tego rozstrzygnięcia w którym organ wyjaśnił, że wysokość kary wynika z łącznej powierzchni reklamowej 4,48 m², ustalonej stawki opłaty w wysokości 10,00 zl/m2 powiększonej dziesięciokrotnie i 91 dni zajęcia terenu, potwierdzają, że wpisanie w punkcie 3 decyzji opłaty karnej w wysokości 160 zł ma charakter oczywistej omyłki, którą można było sprostować w trybie art. 113 § 1 k.p.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Bogumił K. zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz skarżącego kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 718) dalej: "p.p.s.a.", w związku z art. 141 § 4 tej ustawy i w związku z art. 113 § 1 k.p.a., które to uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż zaistniały błąd organu – jako błąd istotny z punktu widzenia konsekwencji prawnych – nie mógł podlegać procedurze sprostowania "oczywistej omyłki". Zdaniem skarżącego kasacyjnie kwota wskazana w pkt 3 decyzji z dnia [...] lipca 2015 r. nie stała w sprzeczności z zawartym w pkt 2 tej decyzji określeniem wysokości kary, gdyż różnica pomiędzy tymi dwoma kwotami mogła przypadać do zapłaty w innym terminie lub na inny rachunek albo zostać umorzona. Nie była to zatem omyłka "oczywista".
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze.
Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Z postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów, które oparte zostały na podstawie z pkt 2 art. 174 p.p.s.a. wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie w przedmiocie sprostowania omyłki w decyzji nakładającej karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia stwierdził, że postanowienie to nie jest niezgodne z prawem. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że w sytuacji, gdy rektyfikowana zaskarżonym postanowieniem decyzja charakteryzowała się złożoną sentencją, co polegało na tym, że w jej pkt 1. zawarty został szczegółowy opis deliktu administracyjnego przypisanego stronie, w pkt 2. ustalona została wysokość kary administracyjnej w kwocie 40 768,00 zł, zaś w pkt 3. sentencji tej decyzji wskazano, iż "[...] karę w wysokości 160,00 zł należy wpłacić na rachunek Zarządu Dróg Miejskich [...] w terminie 14 dni [...]" przyjąć należało, że dokonane zaskarżonym postanowieniem utrzymującym w mocy postanowienie Prezydenta m. st.
Warszawy sprostowanie pkt 3 sentencji tej decyzji polegające na wpisaniu w miejsce kwoty "160,00 zł" kwoty rzeczywiście nałożonej kary pieniężnej, a mianowicie kwoty "40 768,00 zł" nie jest niezgodne z prawem. Z tego mianowicie powodu, że pierwotne wpisanie w pkt 3 sentencji wymienionej decyzji kary pieniężnej w wysokości "160,00 zł" potraktować należało, jako oczywistą pomyłkę, której sprostowanie we wskazanym trybie nie skutkowało merytoryczną zmianą orzeczenia.
Według Naczelnego Sadu Administracyjnego orzekającego w rozpatrywanej sprawie, zarzuty skargi kasacyjnej nie podważają prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, z którego wynika, że kontrolowane postanowienie nie jest niezgodne z prawem. Zarzuty te nie zostały bowiem oparte na usprawiedliwionych podstawach.
Wbrew stanowisku strony skarżącej brak jest podstaw, aby twierdzić, że w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób w jaki przedstawiono to w skardze kasacyjnej.
W tym względzie wyjaśnić należy, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. jedynie wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie, uzasadnienie zaskarżonego wyroku w niewadliwy sposób realizuje funkcję perswazyjną - w tej mierze zupełnie inną kwestią jest siła przekonywania zawartych w nim argumentów, co prowadzi do wniosku, że brak przekonania strony o trafności rozstrzygnięcia sprawy, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku - jak również i funkcję kontroli trafności wydanego w sprawie orzeczenia, co nie pozbawia Naczelnego Sądu Administracyjnego możliwości skontrolowania zaskarżonego wyroku w granicach, które wyznaczone zostały podstawami wniesionego środka zaskarżenia.
Uwzględniając wnioski formułowane na tle analizy treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku w relacji do przedmiotu sprawy, w której orzekał Sąd I instancji - kontrola legalności postanowienia w przedmiocie sprostowania omyłki w decyzji nakładającej karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia - stwierdzić należy, że WSA w Warszawie nie dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób, w jaki przedstawia to skarga kasacyjna. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku jednoznacznie wynika, jakie konkretnie okoliczności stanu faktycznego sprawy Sąd I instancji przyjął za podstawę wyrokowania w sprawie - w tej mierze istotne znaczenie ma uwzględnienie faktu złożonego charakteru rektyfikowanej decyzji; podkreślenie znaczenia korespondencji rozstrzygnięcia zawartego w pkt 2 jej sentencji z jego uzasadnieniem odnoszącym się do konkretnych okoliczności stanu faktycznego ustalonego w postępowaniu o nałożenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia w relacji do przepisów art. 40 ust. 3 - 4 oraz ust. 12 pkt 1 i ust. 13 ustawy o drogach publicznych.
Uzasadnienie zaskarżonego wyroku wskazuje również podstawę prawną wydanego w sprawie rozstrzygnięcia oraz szczegółowo ją wyjaśnia, co w rozpatrywane sprawie odnosi się do art. 113 § 1 k.p.a., który to przepis stanowił wzorzec kontroli zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia.
Przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podejście Sądu I instancji do kontroli wykładni oraz zastosowania przez organ administracji w rozpatrywanej sprawie przepisu art. 113 § 1 k.p.a. nie jest - wbrew stanowisku strony skarżącej - nieprawidłowe. Podzielając rozbudowaną argumentację Sądu I instancji odnośnie do rozumienia pojęcia "innej oczywistej omyłki", którym ustawodawca operuje na gruncie przywołanego przepisu, nie ma podstaw aby twierdzić, że sprostowanie w pkt 3 sentencji decyzji nakładającej karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia wysokości nałożonej kary z pierwotnie wskazanej jako "160,00 zł" na "40 768,00 zł" dokonane zostało z naruszeniem 113 § 1 k.p.a., albowiem skutkowało merytoryczną zmianą rozstrzygnięcia.
Wbrew stanowisku strony skarżącej pokreślić należy, że uwzględniając okoliczność w postaci złożonej sentencji rektyfikowanej decyzji, nie może i nie powinno budzić żadnych wątpliwości to, że jej rozstrzygnięcie, a mianowicie nałożenie kary pieniężnej w wysokości 40 768,00 zł - za delikt administracyjny opisany w pkt 1. jej sentencji - zawarte zostało w pkt 2.
Wniosek ten nie dość, że znajduje swoje pełne odzwierciedlenie w treści (złożonej) sentencji wymienionej decyzji to również i w jej szczegółowym uzasadnieniu, co oznacza, że obydwa wymienione obligatoryjne elementy decyzji w pełnym zakresie ze sobą korespondują. Oznacza to, że pierwotne wpisanie w pkt 3. sentencji decyzji - o jego charakterze mowa będzie jeszcze dalej - "160,00 zł" zamiast "40 768,00 zł", traktować należy jako oczywistą omyłkę stanowiącą rezultat wyrażenia przez organ administracji myśli niekorespondujących z jego rzeczywistymi intencjami. Te bowiem, znajdując oparcie w materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu prowadzonym w sprawie o nałożenie kary pieniężnej za zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, znajdowały swoje odzwierciedlenie w opisie deliktu administracyjnego przypisanego stronie, za który to delikt nałożono na stronę administracyjną karę pieniężną w wysokości 10 - krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4 - 6 art. 40 ustawy o drogach publicznych.
Tym samym zaistniałą w sprawie sytuację w pełni zasadnie ocenić należało nie inaczej, jak tylko oczywisty błąd, co jednoznacznie wynika z porównania rozstrzygnięcia zawartego w pkt 2. decyzji z jej uzasadnieniem, zwłaszcza, gdy w tej mierze odwołać się do s. 2 - 3 uzasadnienia decyzji z dnia [...] lipca 2015 r. (por również wyrok NSA z dnia 21 września 2012 r., sygn. akt II OSK 940/11). Sprostowanie tego oczywistego błędu (oczywistej omyłki) nie odnosiło się więc, ani do elementów stanu faktycznego sprawy, jako pierwotnie błędnie (mylnie) wskazanych, ani też do podstawy prawnej decyzji, czy też zastosowanego przepisu prawa, jako pierwotnie błędnie (mylnie) wskazanych. Innymi słowy, kontrolowane przez Sąd i instancji postanowienie, gdy chodzi o jego przedmiot i zakres nie odnosiło się do stosowania prawa, a więc ustalenia stanu prawnego sprawy, jej stanu faktycznego i jego kwalifikacji prawnej oraz ustalenia konsekwencji prawnych zastosowania określonej normy prawnej, a co za tym idzie nie skutkowało merytoryczną zmianą decyzji (por. wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 782/12).
W tym też kontekście podnieść należy, że stanowiąca przedmiot sprostowania zaskarżonym postanowieniem decyzja, gdy chodzi o zawarte w niej powołanie podstawy prawnej - a mianowicie przytoczenie przepisów prawa materialnego, na których organ administracji publicznej oparł swoje rozstrzygnięcie - wprost i wyraźnie wskazywała, iż prawną podstawę jej wydania współstanowił art. 40 ust. 13 ustawy o drogach publicznych. Z przepisu tego wynika, że termin uiszczenia kary, o której mowa w ust. 12 - a więc, co wymaga szczególnego podkreślenia, kary pieniężnej w wysokości 10 - krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4 - 6 art. 40 - wynosi 14 dni od dnia, w którym decyzja ustalająca ich wysokość stała się ostateczna. Okoliczność ta - niezależnie od dotychczas już przedstawionych argumentów - nie jest również bez znaczenia dla oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, a mianowicie, że kontrolowane postanowienie nie naruszało art. 113 § 1 k.p.a. W świetle omawianego elementu rektyfikowanej decyzji oraz normatywnej treści ust. 13 art. 40 ustawy o drogach publicznych, za uzasadnione uznać należałoby bowiem również stanowisko, że podlegający sprostowaniu pkt 3 jej sentencji, w relacji do (zawierającego rozstrzygnięcie) jej pkt 3, miał walor subsydiarny, wręcz informacyjny.
Natomiast argumentom podnoszonym przez stronę na s. 2 uzasadnienia skargi kasacyjnej przeciwstawić należy nie dość, że argument właśnie z treści ust. 13 art. 40 ustawy o drogach publicznych, to również i ten argument, że wymierzając karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, organ administracji publicznej nie mógł egzekwować od strony obowiązku jej zapłaty, ani też rozstrzygać w przedmiocie udzielenia ulgi w jej zapłacie (przez umorzenie, czy też rozłożenie na raty) zanim, nie dość, że decyzja o nałożeniu tej kary została wydana, to również zanim stała się ostateczna.
W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.