Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 24 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 412/13

Uzasadnienie

I

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 9 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 1190/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, działając na podstawie art. 30c ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jednolity: Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.; dalej zwanej również "u.z.p.p.r."), oddalił skargę A. Z. na informację Zarządu Województwa [...] (działającego poprzez Departament Zarządzania Funduszami i Projektami Unijnymi Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] - pełniący funkcję Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa [...] na lata 2007-2013) z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...], o negatywnym rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej rozstrzygnięciem Departamentu Wdrażania Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] (dalej: Departament Wdrażania RPO) z dnia [...] sierpnia 2012 r. stwierdzającym, że wniosek skarżącego o dofinansowanie nie spełnia kryteriów merytoryczno-technicznej dopuszczalności projektu.

Sąd pierwszej instancji przedstawił w swoim rozstrzygnięciu ustalenia faktyczne oraz stanowisko Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa [...] (dalej powoływanej także jako "Instytucja Zarządzająca RPO" lub "Departament Zarządzania Funduszami"). Wskazał, że skarżący złożył wniosek o dofinansowanie realizacji projektu pn. "[...]", którego przedmiotem jest uruchomienie działalności gospodarczej polegającej na oferowaniu na rynku usług turystycznych - wycieczek jachtem. Wniosek ten został złożony w toku konkursu nr [...] zorganizowanego w ramach Osi Priorytetowej 5 (Wzmocnienie konkurencyjności przedsiębiorstw) Działanie 5.2 (Wsparcie inwestycji przedsiębiorstw) Poddziałanie 5.2.1 (Wsparcie inwestycji mikroprzedsiębiorstw) Schemat 1 (Projekt będzie realizowany w gminie, w której dotychczas nie realizowano projektu mikroprzedsiębiorstwa w ramach Działania 5.2 Wsparcie inwestycji przedsiębiorstw RPO [...], a bezrobocie w powiecie obejmującym daną gminę jest większe niż 24%).

Pismem z dnia [...] sierpnia 2012 r. Departament Wdrażania RPO poinformował wnioskodawcę, że wniosek otrzymał negatywną ocenę na etapie oceny merytorycznej i z tego powodu został odrzucony jako niespełniający:

1. - podkryterium "a" [Czy cele projektu są zgodne z zapisami Uszczegółowienia Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] dla Poddziałania 5.2.1.: zwiększenie konkurencyjności mikroprzedsiębiorstw poprzez ich unowocześnienie i zwiększenie efektywności ich działania?] w ramach kryterium B.1.1. [Cele projektu wspierają realizację celów określonych dla Poddziałania 5.2.1. Wsparcie inwestycji mikroprzedsiębiorstw],
2. - podkryterium "c" [Czy założone wartości wskaźników produktu i rezultatu są realne do osiągnięcia?] w ramach kryterium B.1.2. [Wykonalność techniczna, technologiczna i instytucjonalna projektu], a także
3. - podkryterium "a" [Czy planowane wydatki kwalifikowane są zgodne z przepisami prawa oraz z Wytycznymi w zakresie kwalifikowalności wydatków w związku z realizacją Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007-2013] oraz podkryterium "f" [Czy koszty kwalifkowalne są uzasadnione i zaplanowane w odpowiedniej wysokości?] w ramach kryterium B.1.3. [Wykonalność finansowa i ekonomiczna projektu].

Pismem z dnia [...] listopada 2012 r. Instytucja Zarządzająca RPO poinformowała skarżącego o negatywnym rozstrzygnięciu jego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Departament Zarządzania Funduszami uwzględnił zarzuty strony jedynie w zakresie oceny dotyczącej niespełnienia przez wnioskodawcę podkryterium f) w ramach kryterium B.1.3. - natomiast w pozostałym zakresie podtrzymał stanowisko Departamentu Wdrażania RPO. Instytucja Zarządzająca RPO uznała, że złożony przez skarżącego wniosek nie spełnia podkryterium "a" w ramach kryterium B.1.1., bowiem projekt nie zmierza do realizacji celu Poddziałania 5.2.1. (to jest zwiększenia konkurencyjności mikroprzedsiębiorstw poprzez unowocześnienie i zwiększanie efektywności ich działania), gdyż przedsiębiorca będzie prowadził zasadniczą część swojej działalności poza granicami kraju (na terenie regionu jacht będzie jedynie przechowywany), a zatem wywierany przez niego wpływ na otoczenie gospodarcze będzie minimalny.

Na zmianę oceny Instytucji Zarządzającej RPO w tym zakresie nie wpłynęły argumenty wnioskodawcy, dotyczące m.in. umiejscowienia na terenie województwa budynku serwisowego, a także wskazujące na okoliczność przyszłego odprowadzania podatków związanych z prowadzoną działalnością gospodarczą. Zdaniem Departamentu Zarządzania Funduszami, wniosek skarżącego nie spełniał także podkryterium "c" w ramach kryterium B.1.2., bowiem przedstawiony przez wnioskodawcę proces (to jest znalezienie klientów, zebranie i sformowanie grupy 8-10 osób na dany rejs, zapewnienie dojazdu grupy oraz odbycie 7-10 dniowego rejsu) nie stanowi nowej technologii świadczenia usług.

W ocenie Instytucji Zarządzającej RPO, możliwość wprowadzenia nowej technologii do procesu świadczenia usług lub procesu produkcji mają przedsiębiorstwa, które rozpoczęły już działalność gospodarczą. Departament Zarządzania Funduszami uznał również, że wniosek strony nie spełnia także podkryterium "a" w ramach kryterium B.1.3., bowiem skoro projekt (a więc również ponoszone w jego ramach wydatki) nie służy realizacji celu Poddziałania 5.2.1., to tym samym wydatki te są sprzeczne z postanowieniami RPO [...] i wobec tego eksperci prawidłowo zakwestionowali możliwość finansowania ze środków UE wydatków, które nie sprzyjają realizacji celów, na które zostały przeznaczone.

Sąd pierwszej instancji uznał, że ocena projektu dokonana przez Instytucję Zarządzającą RPO nie naruszała prawa, zaś zarzuty skargi nie zasługiwały na uwzględnienie.

Za niezasadny uznał Sąd pierwszej instancji zarzut naruszenia art. 31 ust. 1 u.z.p.p.r. oraz § 17 ust. 6 Trybu składania wniosków o dofinansowanie projektu w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007-2013 dla Osi priorytetowej 5. Wzmacnianie konkurencyjności przedsiębiorstw, Działania 5.2 Wsparcie inwestycji przedsiębiorstw, Poddziałania 5.2.1 Wsparcie inwestycji mikroprzedsiębiorstw (stanowiącego załącznik nr 2 do Uchwały nr [...] Zarządu Województwa [...] z dnia [...] września 2011 r.; dalej powoływanego jako "Tryb składania wniosków") poprzez dokonanie oceny w zakresie rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy bez udziału ekspertów. Zdaniem Sądu, zarzut ten wykracza poza granice wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy według narzuconej procedury odwoławczej, bowiem skarżący w żądaniu zawartym we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie postulował o zastosowanie trybu z § 17 ust. 6 Trybu składania wniosków (to jest powołania dwóch niezależnych ekspertów), zresztą wspomniany tryb jest przewidziany dla organu a nie dla wnioskodawcy.

Sąd podkreślił jednak, że w sprawie zapewniony był udział ekspertów posiadających specjalistyczną wiedzę na etapie oceny merytorycznej projektu, zatem norma wyrażona w art. 31 ust. 1 u.z.p.p.r. została przez organ zrealizowana.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, nie był uzasadniony również zarzut naruszenia art. 31 ust. 3 u.z.p.p.r. poprzez niewymienienie nazwisk ekspertów biorących udział w ocenie wniosku. Żaden przepis nie narzuca bowiem obowiązku ujawniania danych osobowych ekspertów. Sąd stwierdził, że procedura oceny wniosków nie przewiduje ujawniania wnioskodawcom nazwisk ekspertów dokonujących oceny, co ma ograniczyć do minimum możliwość wpływania i nacisków pod adresem osób oceniających.

W ocenie Sądu pierwszej instancji na uwzględnienie nie zasługiwały również zarzuty naruszenia przepisów: B.1.1, B.1.2 i B.1.3a Kryteriów oceny projektów (stanowiących załącznik do uchwały Nr [...] Komitetu Monitorującego RPO z dnia [...] września 2011 r.; dalej powoływanych jako "Kryteria oceny").

Odnosząc się do oceny spełnienia kryterium B.1.1., Sąd stwierdził, że brak jest podstaw do podważenia stanowiska organu, iż projekt nie będzie powodował wsparcia regionu. Sąd przyjął, że nie posiada w tym względzie możliwości proceduralnych do podważenia merytorycznego stanowiska ekspertów, iż miejsce faktycznego wykonywania usług będzie położone poza obszarem województwa. Stanowiska tego nie zmienia usytuowanie budynku serwisowego ze względu na funkcję, którą ten obiekt będzie pełnił. Zdaniem Sądu, brak jest również podstaw do podważenia stanowiska Departamentu Zarządzania Funduszami, że zasadnicza część projektu, a w związku z tym generowane koszty będą ponoszone poza terenem województwa [...].

W ocenie Sądu, organ słusznie ponadto przyjął, że obowiązek uiszczania określonych danin publiczno-prawnych nie prowadzi dodatkowo i uzupełniająco do pobudzenia rozwoju społeczno-ekonomicznego regionu. Sąd pierwszej instancji nie znalazł również podstaw proceduralnych do podważenia stanowiska ekspertów odnośnie do oceny w zakresie wpływu zatrudnienia na rozwój społeczny regionu. Stwierdził, że organ uzasadnił prawnie stanowisko, iż pozyskanie sternika z odpowiednimi wymaganiami w związku z parametrami technicznymi jachtu wiąże się z koniecznością zatrudnienia sternika jachtowego morskiego. Ekspert trafnie również zakwestionował przedstawione przez wnioskodawcę kryteria naboru pracowników, bowiem zastosowanie kryterium miejsca zamieszkania prowadzi do różnicowania pracowników, którzy spełniają identyczne wymogi merytoryczne i jest przejawem dyskryminacji. Przyjęcie przez wnioskodawcę takiego kryterium zatrudnienia naruszało art. 16 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz. Urz. UE L 210 z dnia 31 lipca 2006 r., s. 25 ze zm.; dalej powoływanego jako "rozporządzenie nr 1083/2006"), który dotyczy równości mężczyzn i kobiet oraz niedyskryminacji.

Zdaniem Sądu, organ słusznie uznał, że projekt nie spełnia także kryterium B.1.2.c. Sąd podzielił w tym zakresie podgląd Instytucji Zarządzającej RPO, że wprowadzenie nowej technologii do procesu świadczenia usług lub produkcji wiąże się z sytuacjami, gdy przedsiębiorstwo świadczy już usługi, a dokładnie prowadzi działalność na etapie składania wniosku o dofinansowanie. Zgodnie z Metodologią oceny kryteriów wyboru projektów dla RPO [...] na lata 2007-2013, działanie 5.2.1 Wsparcie inwestycji mikroprzedsiębiorstw, konkurs Nr [...], (stanowiącą załącznik do uchwały Nr [...] Komitetu Monitorującego RPO [...] z dnia [...] listopada 2011 r.; dalej powoływaną jako "Metodologia oceny kryteriów") nowa technologia ma być wprowadzona do procesu świadczenia usług lub do procesu produkcji, a zatem chodzi tu o procesy, które już funkcjonują.

Sąd pierwszej instancji podzielił również stanowisko organu o niespełnieniu przez projekt kryterium B.1.3a. Zdaniem Sądu, ocena dokonana w tym zakresie przez ekspertów jest prawidłowa, bo projekt nie spełnia kryterium B.1.1., nie służy realizacji celu poddziałania 5.2.1. i jest sprzeczny z postanowieniami RPO [...] (Uszczegółowienia RPO). W ocenie Sądu, skoro projekt nie spełnia kryterium celowości zgodnie z RPO, to logiczne jest zakwestionowanie przez ekspertów wydatków na ten program.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, niezasadny okazał się także zarzut naruszenia § 19 ust. 3 Trybu składania wniosków (zgodnie z którym w przypadku pozytywnego rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy na etapie oceny merytorycznej, wniosek o dofinansowanie projektu wraca do etapu oceny merytorycznej celem ponownej weryfikacji w zakresie kryteriów oceny projektów, stanowiących przedmiot rozstrzygniętego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy). Sąd wskazał, że organ przyznał wnioskodawcy rację co do jednego z kryteriów (B.1.3f), natomiast nie uwzględnił w całości żądania zawartego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w stosunku do pozostałych kryteriów.

W ocenie Sądu, uwzględnienie przez organ jednego z zarzutów środka zaskarżenia nie stanowi podstawy do uwzględnienia całego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Konieczne jest bowiem, aby wniosek został uwzględniony w całości - co do wszystkich zakwestionowanych przez organ kryteriów.

II

Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji złożył A. Z. Zaskarżył to orzeczenie w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów wynagrodzenia radcy prawnego, według norm przepisanych.

Wnoszący skargę kasacyjną zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie:

1. 1) przepisu postępowania, to jest art. 31 ust. 3 u.z.p.p.r. poprzez jego błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że brak jest obowiązku ujawnienia danych ekspertów oceniających projekt, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, jako że doprowadziło do pozbawienia skarżącego możliwości weryfikacji, czy w ocenie projektu brali udział eksperci podlegający wyłączeniu, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, jako że w konsekwencji doprowadziło Sąd pierwszej instancji do naruszenia art. 30c ust. 3 pkt 1 i 2 u.z.p.p.r. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaistniały przesłanki do jej uwzględnienia i stwierdzenia, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo oraz przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ,
2. 2) przepisu postępowania, to jest art. 31 ust. 1 u.z.p.p.r. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że WSA nie jest uprawniony do merytorycznej weryfikacji oceny projektu przez ekspertów, a dopuszczalna jest jedynie weryfikacja formalna tej oceny, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, jako że doprowadziło Sąd pierwszej instancji do naruszenia art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.; dalej zwanej "p.p.s.a.") w związku z art. 30e u.z.p.p.r. poprzez zaniechanie zbadania zarzutów skarżącego co do naruszenia zasad oceny projektu,
3. 3) przepisu postępowania, to jest § 17 ust. 3 pkt 2 Trybu składania wniosków – poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że rozstrzygnięcie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy może nastąpić w sposób negatywny wyłącznie w przypadku, gdy uzasadnione są wszystkie zarzuty podniesione przez skarżącego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, co miało istotny wpływ na wynik spawy, jako że doprowadziło WSA do naruszenia art. 30c ust. 3 pkt 1 i 2 u.z.p.p.r. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaistniały przesłanki do jej uwzględnienia i stwierdzenia, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo oraz przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ, a to na skutek naruszenia § 17 ust. 3 pkt 1 Trybu składania wniosków poprzez jego zastosowanie w sprawie i negatywne rozstrzygnięcie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, mimo zasadności zarzutów skarżącego oraz do naruszenia § 19 ust. 3 Trybu składania wniosków poprzez jego niezastosowanie na skutek negatywnego rozstrzygnięcia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy,
4. 4) przepisu postępowania, to jest art. 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a. w związku z art. 30e u.z.p.p.r. poprzez:
5. a) sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób wewnętrznie sprzeczny poprzez przyjęcie, że WSA nie jest uprawniony do merytorycznego badania prawidłowości oceny projektu przez ekspertów przy jednoczesnym dokonaniu w uzasadnieniu wyroku merytorycznej oceny co do spełnienia przez projekt kryteriów B.1.1. oraz B.1.2.c. Kryteriów oceny projektów,
6. b) zaniechanie rozpatrzenia zarzutów skarżącego co do wadliwej oceny projektu w ramach kryteriów B.1.1. oraz B.1.3.a. Kryteriów oceny projektów, a to poprzez ograniczenie się do stwierdzenia, że nie ma w powyższym zakresie podstaw dla zakwestionowania stanowiska organu, co miało istotny wpływ na wynik sprawy w postaci sporządzenia uzasadnienia niepoddającego się kontroli kasacyjnej;
7. 5) przepisu prawa materialnego, to jest:
8. a) przepisu B.1.1. Kryteriów oceny projektów w związku z art. 26 ust. 2 u.z.p.p.r. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że:
9. - projekt nie spełnia celów RPO, co pozostaje w sprzeczności z treścią Szczegółowego opisu osi priorytetowych RPO [...] na lata 2007-2013 (Uszczegółowienie RPO), będącego załącznikiem do uchwały nr [...] Zarządu Województwa [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. (ze zmianami), co w konsekwencji doprowadziło WSA do naruszenia przepisu B.1.3.a Kryteriów oceny projektów w związku z art. 26 ust. 2 u.z.p.p.r. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wydatki wskazane przez skarżącego we wniosku, a ocenione jako niestanowiące realizacji celów projektu, nie mogą być uznane za wydatki kwalifikowane, co pozostaje w sprzeczności z treścią § 13 ust. 2 Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach RPO [...] na lata 2007-2013 (załącznik do uchwały nr [...] Zarządu Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. ze zmianami; dalej powoływanych jako "Wytyczne w zakresie kwalifikowalności wydatków"),
10. - projekt pozostaje w sprzeczności z art. 16 rozporządzenia nr 1083/2006, a to z uwagi na zastosowanie dyskryminacyjnego kryterium w zakresie zatrudnienia pracowników,
11. b) przepisu B.1.2.c. Kryteriów oceny projektów w związku z art. 26 ust. 2 u.z.p.p.r. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wprowadzenie nowej technologii lub usługi jest możliwe wyłącznie w sytuacji, gdy podmiot ubiegający się dofinansowanie już prowadzi działalność gospodarczą, co pozostaje w sprzeczności z treścią Metodologii oceny kryteriów, przy czym powyższe uchybienia doprowadziły WSA do naruszenia art. 30c ust. 3 pkt 1 i 2 u.z.p.p.r. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaistniały przesłanki do jej uwzględnienia i stwierdzenia, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo oraz przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ.

W uzasadnieniu wnoszący skargę kasacyjną przedstawił argumenty, które – jego zdaniem – przemawiają za uwzględnieniem zarzutów wskazanych w petitum złożonego środka odwoławczego.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Autor skargi kasacyjnej oparł ją na obydwu podstawach wskazanych w art. 174 p.p.s.a., stawiając zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, jak i zarzuty naruszenia przepisów postępowania o istotnym wpływie na wynik sprawy. W tej sytuacji Sąd odwoławczy ustosunkował się w pierwszej kolejności do zarzutów proceduralnych.

Wnoszący skargę kasacyjną dopatruje się błędnej wykładni art. 31 ust. 3 u.z.p.p.r. w tym, że Sąd pierwszej instancji przyjął, iż brak jest obowiązku podawania danych ekspertów oceniających projekt. Zdaniem skarżącego, bez wymienienia tych danych w informacji dotyczącej oceny projektu nie jest możliwe ocenienie przez uczestnika konkursu, czy zaistniała przesłanka wyłączenia eksperta od oceny. Stosownie do art. 31 ust. 1 u.z.p.p.r. ekspert ma dokonać rzetelnej i bezstronnej oceny, jednak bez wiedzy na temat osoby eksperta podmiot ubiegający się o dofinansowanie nie ma możliwości kwestionowania spełnienia tych wymagań.

Ponadto zawarte w art. 31 ust. 3 ustawy odwołanie do przepisów k.p.a., wskazuje na konieczność dokonania wykładni wymienionego wyżej przepisu z uwzględnieniem gwarancyjnego wobec strony charakteru norm procesowych o wyłączeniu pracownika i organu. Ewentualne dokonanie oceny przez eksperta podlegającego wyłączeniu stanowiłoby naruszenie zasad przewidzianych w art. 31 ust. 1 i 3 ustawy i oznaczałoby konieczność powtórzenia oceny.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut ten nie jest zasadny. Zgodnie z art. 31 ust. 1 u.z.p.p.r.: "w celu zapewnienia rzetelnej i bezstronnej oceny projektów w procesie wyboru projektów do dofinansowania mogą uczestniczyć eksperci posiadający specjalistyczną wiedzę lub umiejętności z poszczególnych dziedzin objętych programem operacyjnym". Ekspert przed przystąpieniem do oceny projektu składa instytucji korzystającej z jego usług oświadczenie, że nie zachodzi żadna z okoliczności powodujących wyłączenie go z udziału w ocenie projektu na podstawie przepisów k.p.a. dotyczących pracownika lub organu oraz że nie zachodzą żadne okoliczności mogące budzić uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności względem podmiotu ubiegającego się o dofinansowanie lub podmiotu, który złożył wniosek będący przedmiotem oceny. Oświadczenie takie składane jest pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań (art. 31 ust. 4 ustawy).

W myśl art. 31 ust. 3 u.z.p.p.r., przy korzystaniu z usług świadczonych przez ekspertów stosuje się odpowiednio przepisy k.p.a. dotyczące wyłączenia pracownika oraz organu. Posłużenie się przez ustawodawcę w tym przepisie terminem "odpowiednio" wyłącza stosownie k.p.a. wprost w sytuacji, gdy kwestie związane z korzystaniem z usług eksperta zostały uregulowane w przepisach u.z.p.p.r. Przepisy k.p.a. znajdują zastosowanie z uwzględnieniem specyfiki postępowania dotyczącego wyboru projektów do dofinansowania na gruncie omawianej ustawy.

Z regulacji tej wynika, iż w celu zapewnienia należytej przejrzystości procesu wyboru projektów przewiduje się możliwość skorzystania w tym procesie z usług niezależnych ekspertów, a adresatem art. 31 ust. 3 ustawy jest podmiot korzystający z usług eksperta a nie podmiot ubiegający się o dofinansowanie. Za prawidłowością takiego stanowiska przemawia również treść art. 37 u.z.p.p.r., zgodnie z którą do postępowania w zakresie ubiegania się oraz udzielenia dofinansowania na podstawie ustawy ze środków pochodzących z budżetu państwa lub ze środków zagranicznych nie stosuje się przepisów k.p.a.

Instytucja zarządzająca w świetle przepisów omawianej ustawy nie ma obowiązku w informacji o ocenie projektu podawania wnioskodawcy danych ekspertów dokonujących tej oceny. Skarżący nie wykazał również w skardze kasacyjnej, że ocena projektu przeprowadzona z udziałem ekspertów została dokonana z naruszeniem przepisów prawa i wywołuje wątpliwości co do bezstronności i rzetelności oceniających.

Skarżący w ramach podstawy wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił zaskarżonemu orzeczeniu również naruszenie art. 31 ust. 1 u.z.p.p.r. poprzez błędną wykładnię tego przepisu, polegającą na przyjęciu, że Sąd nie jest uprawniony do merytorycznej weryfikacji oceny projektu przeprowadzonej ekspertów, a jedynie do jej weryfikacji formalnej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego tak sformułowany zarzut jest całkowicie chybiony, ponieważ z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd dokonał merytorycznej kontroli złożonej przez niego skargi tzn. zbadał, czy ocena projektu dokonana przez ekspertów została przeprowadzona zgodnie z kryteriami oceny projektów, stanowiącymi załącznik do Uchwały Nr [...] Komitetu Monitorującego PRO z dnia [...] września 2011 r. Sąd natomiast nie może zastępować ekspertów i dokonywać samodzielnej oceny projektu; taki też był kontekst wypowiedzi Sądu w tej kwestii. W postępowaniu sądowoadministracyjnym dokonywana jest bowiem kontrola prawidłowości oceny projektu przez Instytucję Zarządzającą pod kątem zgodności z kryteriami oceny, co oznacza w rezultacie weryfikację wyniku oceny projektu.

Kolejnym zarzutem procesowym autor skargi kasacyjnej objął § 17 ust. 3 pkt 2 Trybu składnia wniosku o dofinansowanie projektu w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007-2013 dla osi priorytetowej 5. Wzmacnianie konkurencyjności przedsiębiorstw. Działania 5.2. Wspieranie inwestycji przedsiębiorstw. Podziałania 5.2.1. Wsparcie inwestycji mikroprzedsiębiorstw, stanowiącego załącznik nr 2 do Uchwały Nr [...] Zarządu Województwa [...] z dnia [...] września 2011 r.

Zgodnie z brzmieniem tego przepisu, rozstrzygnięcie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy polegać może na uznaniu, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy jest: 1) pozytywny – w przypadku, gdy na podstawie zebranych informacji i dokumentacji Departament Rozwoju Regionalnego uzna, że ocena zgodności projektu z przyjętymi kryteriami wyboru nie została przeprowadzona w sposób właściwy;

1. 2) negatywny, w przypadku, gdy ocena zgodności projektu z przyjętymi kryteriami wyboru została przeprowadzona w sposób właściwy.

Skarżący podniósł, że fakt stwierdzenia wadliwości oceny projektu w odniesieniu do niektórych kryteriów nakazuje pozytywne rozpatrzenie wniosku, gdyż powyższy zapis nie daje podstaw do rozróżnienia podejmowanego rozstrzygnięcia od oceny całości uchybień, których dopuścił się organ ani ich istotnego wpływu na rozstrzygniecie. W takiej sytuacji, w ocenie skarżącego, powinien mieć zastosowanie § 19 ust.3 Trybu: "W przypadku pozytywnego rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy na etapie oceny merytorycznej, wniosek o dofinansowanie projektu wraca do etapu oceny merytorycznej, celem ponownej weryfikacji w zakresie kryteriów oceny projektów, stanowiących przedmiot rozstrzygniętego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy".

Naczelny Sąd Administracyjny podzielił w tej kwestii stanowisko zaprezentowane przez WSA w Bydgoszczy, że ocenę kryteriów projektu należy postrzegać jako całość, co wynika z redakcji § 16 ust. 2 Trybu. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy swoim zakresem musi odnosić się do wszystkich kryteriów mających wpływ na negatywną ocenę wniosku. Analogiczna sytuacja ma miejsce w procedurze odwoławczej, która musi uwzględniać wszystkie zarzuty zgłoszone we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, aby można mówić o pozytywnym jego rozpatrzeniu. Uwzględnienie przez organ tylko jednego z zarzutów środka odwoławczego nie stanowi podstawy do uwzględnienia całego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Za nieusprawiedliwiony uznać należało również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W myśl tego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięźle przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie te ustawowo wymienione elementy.

Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Żadna z tych sytuacji nie wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. Natomiast podnoszona w zarzucie okoliczność, że w zaskarżonym wyroku w zakresie oceny projektu w ramach kryteriów B.1.1. oraz B.1.3a, Sąd podzielił stanowisko organu stwierdzając, iż nie ma podstaw do jego zakwestionowania i nie odniósł się szczegółowo do zarzutów skargi, mogłaby stanowić naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. tylko w sytuacji wykazania wpływu tego uchybienia na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej takiego wpływu nie wykazał. Nadto zarzutem naruszenia omawianego przepisu nie można skutecznie podważać oceny dokonanej przez Sąd pierwszej instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny także za prawidłowe uznał stanowisko Sądu pierwszej instancji, że ocena projektu została dokonana zgodnie z założeniami Metodologii oceny kryteriów wyboru projektów i Kryteriami oceny projektów.

Niezasadny jest zarzut naruszenia prawa materialnego tj. B.1.1. Kryteriów oceny w związku z art. 26 ust. 2 u.z.p.p.r. polegający na jego błędnej wykładni. Przyczyną odrzucenia projektu nie była okoliczność, że jest on faktycznie realizowany poza województwem [...], lecz fakt, że projekt w takim kształcie, w jakim go przedstawił we wniosku skarżący nie wspiera celów Podziałania 5.2.1. poprzez stymulowanie rozwoju społeczno-ekonomicznego regionu.

Instytucja Zarządzająca RPO jest zobowiązana do oceny, czy przedłożony przez wnioskodawcę projekt przyczynia się w istocie do osiągnięcia celów określonych w ramach danego konkursu, bez znaczenia jest natomiast okoliczność, czy projekt zakłada zakup środków instalowanych na stałe czy też nie. Podmioty ubiegające się o wsparcie w ramach tego konkursu mogą uzyskać dofinansowanie w sytuacji, gdy przedstawiony projekt przyczyni się do rozwoju regionu [...]. Z uzasadnienia dokumentacji projektowej wynika, że zasadnicza część projektu będzie realizowana poza granicami kraju i tam też będą ponoszone wydatki związane z obsługą rejsów. Również fakt zatrudnienia dwóch sterników morskich nie oznacza spełnienia celu Podziałania 5.2.1., gdyż ze względu na specyfikę wymagań niezbędnych do wykonywania tej specjalizacji, nie odnosi się tylko do osób z lokalnej społeczności.

Nieusprawiedliwiony jest kolejny zarzut skargi kasacyjnej powiązany z zarzutem wyżej przedstawionym, dotyczący naruszenia kryterium B.1.3.a. zgodności planowanych wydatków kwalifikowanych z przepisami prawa oraz Wytycznymi w zakresie kwalifikowalności wydatków w związku z realizacją Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007-2013. Wnioskodawca zamierza bowiem świadczyć swoje usługi zasadniczo poza terytorium regionu, ale także kraju. Z tego powodu ponoszone przez firmę koszty, takie jak np.: zakup paliwa, wody, środków żywności, korzystanie z usług miejscowych przedsiębiorstw czy też ponoszenie opłat, będzie wpływało na zwiększenie obrotu firm zagranicznych a nie regionalnych.

Preferencje w rekrutacji pracowników spośród osób zamieszkałych na terenie gminy [...] niewątpliwie stanowią naruszenie zasady równości. Skarżący podnosi, że dyskryminacja może nastąpić najwcześniej na etapie nawiązywania stosunku pracy i że nie można czynić założeń hipotetycznych, jednakże należy przypomnieć, iż ocena jest dokonywana na podstawie informacji przedstawionych przez wnioskodawcę.

Chybiony jest również zarzut naruszenia kryterium B.1.2. Wykonalność techniczna, technologiczna i instytucjonalna projektu, podkryterium c, dotyczące wskaźników produktu i rezultatu. Przedstawiony przez wnioskodawcę proces nie stanowi nowej technologii świadczenia usług, przez którą należy rozumieć całokształt wiedzy dotyczącej konkretnej metody wytworzenia usługi i która w rezultacie powinna zmierzać do zmiany dotychczasowego procesu produkcji lub świadczenia usług, a jedynie zawiera opis zespołu różnych czynności powiązanych ze sobą, mających na celu prowadzenie określonej działalności gospodarczej.

Mając na uwadze powyższe i działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.