Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 6 października 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 915/16 oddalił skargę A. Sp. j. z siedzibą w Ł. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przedstawił stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że w dniu 10 września 2015 r. w miejscowości [...] na drodze wojewódzkiej nr 975 zatrzymano do kontroli zespół pojazdów składający się z dwuosiowego ciągnika siodłowego marki Man nr rej. [...] oraz trzyosiowej naczepy marki Schmitz nr rej. [...]. Pojazdem kierował A.B., który wykonywał przewóz drogowy rzeczy (szafek, to jest ładunku innego niż niepodzielny) w imieniu skarżącej spółki z miejscowości [...] k. [...] do [...]. W wyniku pomiarów kontrolowanego pojazdu, stwierdzono następujące naruszenie dopuszczalnych norm: nacisk pojedynczej osi napędowej pojazdu z ładunkiem wyniósł 9,9 t, zatem przekroczył wartość dopuszczalną, przewidzianą dla dróg o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej do 8 t o wartość 1,9 t, to jest 23,75%. Kierowca nie okazał też zezwolenia na przejazd po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym.
Miejsce ważenia legitymowało się w dniu kontroli protokołem z pochylenia terenu na stanowisku ważenia pojazdów z 25 marca 2015 r. Pojazd został zważony przy pomocy przenośnych wag do pomiarów statycznych typu SAW 10C/II o nr fabrycznych [...] i [...] posiadających ważne świadectwa legalizacji. Kierowca został poinformowany o sposobie przeprowadzania pomiarów oraz przysługujących uprawnieniach. Przebieg kontroli utrwalono protokołem nr [...] z [...] września 2015 r.
W związku z powyższym [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z [...] stycznia 2016 r. na podstawie art. 64 oraz art. 140aa ust. 1 - 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 1137ze zm.) i art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.), nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 1500 zł za brak zezwolenia kategorii I. W wyniku odwołania skarżącego Główny Inspektor Transportu Drogowego zaskarżoną decyzją z [...] marca 2016 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 2 ust. 35a, art. 64 ust. 1 i 2, art. 140aa ust. 1, 3 i 4, art. 140ab ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym, art. 41 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 460 ze zm.) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu przytoczył treść przepisów mających zastosowanie w sprawie i stanowiących podstawę prawną nałożenia kary w wysokości 1500 zł, wyjaśnił kryteria ustalania kategorii zezwolenia, którym powinna legitymować się strona postępowania, omówił sposób rozumienia pojęć – "ładunek sypki" oraz "drewno", a także "należytej staranności" i "braku wpływu" powołując przykłady z orzecznictwa. Następnie odniósł się do zarzutów odwołania uznając je za bezzasadne. Organ zwrócił także uwagę na treść art. 140aa ust. 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym, w którym ustawodawca przewidział możliwość uwolnienia się podmiotu wykonującego przejazd od odpowiedzialności za stwierdzone naruszenie i stwierdził, że strona w toku postępowania, ani na etapie odwoławczym nie przedstawiła żadnych dowodów wskazujących, że dochowała należytej staranności w realizacji czynności związanych z przejazdem oraz nie miała wpływu na powstanie naruszenia.
W skardze na powyższą decyzję skarżący zarzucił naruszenie art. 2 Konstytucji RP, błędne zastosowanie sankcji określonej w art. 140 ab ust. 1 pkt 2, art. 140aa ust. 1-3 ustawy Prawo o ruchu drogowym w odniesieniu do stwierdzonego naruszenia - za brak zezwolenia kategorii I, art. 140 ab ust. 1 pkt 2, art. 140aa ust. 1-4 ustawy Prawo o ruchu drogowym poprzez niedostrzeżenie braku podstawy prawnej do ukarania za powyższe przekroczenie, gdyż obowiązujące przepisy wykluczają możliwość nałożenia sankcji administracyjnej w sytuacji, jaka zaistniała w trakcie kontroli drogowej oraz art. 7 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez: niepowiadomienie strony o zakończeniu postępowania administracyjnego, niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, załatwienie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu skarżącego, nieustosunkowanie się do wszystkich zarzutów skarżącego i niepodanie przyczyn, z powodu których argumentom skarżącego odmówiono wiarygodności.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko prezentowane w sprawie.
Sąd I instancji oddalając skargę na powyższą decyzję na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej: p.p.s.a. na wstępie przedstawił podstawę prawną wydania zaskarżonej decyzji i stwierdził, że organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy oraz zastosowały przepisy prawa, wyjaśniły motywy podjętych rozstrzygnięć, a przytoczona na ten temat argumentacja jest wyczerpująca.
W ocenie Sądu I instancji, czynności kontrolne w rozpoznawanej sprawie zostały przeprowadzone zgodnie z prawem, tj. pomiarów dokonano za pomocą wag, które posiadały stosowną legalizację Urzędu Miar, przed rozpoczęciem czynności kontrolnych kierowca miał możliwość sprawdzenia zgodności numerów fabrycznych wag ze świadectwami legalizacji, odczytu wskazań dokonano w jego obecności, a miejsce w którym dokonano kontroli legitymuje się odpowiednim dokumentem z pomiaru pochylenia terenu. Wbrew przekonaniu strony skarżącej, prawidłowo przeprowadzono ważenie pojazdu. Podczas kontroli stwierdzono jedynie przekroczenie dopuszczalnego nacisku na pojedynczej osi napędowej pojazdu. Naruszenie takie jest odrębną kategorią prawną naruszeń, gdyż możliwe jest przekroczenie dopuszczalnych nacisków osi pojazdu przy jednoczesnym nieprzekroczeniu dopuszczalnej ładowności pojazdu i dopuszczalnej / rzeczywistej masy całkowitej (DMC/RMC).
Sąd I instancji podkreślił, że decyzje – takie jak wydane w tej sprawie – mają charakter szczególny i nie stwarzają właściwym organom administracji żadnych "luzów" interpretacyjnych. W postępowaniu administracyjnym w tego rodzaju sprawach istotne jest przede wszystkim stwierdzenie faktu popełnienia wykroczenia i stwierdzenie odpowiedzialności za ten czyn niezależnie od winy przedsiębiorcy, możliwości przyczynienia się do jej powstania, czy ewentualnych żądań miarkowania wysokości kary. Organ inspekcji drogowej działa w takiej sytuacji w warunkach uznania związanego – stwierdzenie określonego ustawą wykroczenia musi spowodować jego odpowiednią, zgodną z przepisami ustawy kwalifikację, a następnie nałożenie kary w wymaganej tą ustawą wysokości. Zaistnienie określonych ustawą przesłanek odpowiedzialności zobowiązuje właściwy organ do wymierzenia kary.
Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że skarżąca spółka nie przedstawiła dowodów wskazujących, że dochowała należytej staranności w realizacji czynności związanych z przejazdem oraz nie miała wpływu na powstanie naruszenia, podczas gdy okoliczności wyłączające odpowiedzialność za stwierdzone naruszenie powinien udowodnić podmiot wykonujący przejazd. Organ administracji szeroko odniósł się do okoliczności wyłączających odpowiedzialność przewoźnika i wyjaśnił, jak należy rozumieć dochowanie należytej staranności i brak wpływu na powstanie naruszenia. Niewiedza przewoźnika w zakresie obowiązków jakie nakładają na niego przepisy prawa stanowi okoliczność obciążającą przewoźnika i wyłącza możliwość zastosowania umorzenia, o którym stanowi art. 140aa ust. 4 pkt 1 ustawy – Prawo o ruchu drogowym. Odpowiedzialność załadowcy jest odpowiedzialnością odrębną od odpowiedzialności przewoźnika, stąd przewoźnik nie może zwolnić się od odpowiedzialności własnej, jedynie przez wskazywanie na nieprawidłowe załadowanie towaru przez załadowcę.
W konkluzji Sąd I instancji stwierdził, że decyzje organów obu instancji nie naruszają art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ustalona we wskazany sposób sytuacja faktyczna i jej implikacje prawne uzasadniały nałożenie na skarżącą spółkę kary za przejazd pojazdem nienormatywnym bez wymaganego zezwolenia. Dlatego skarga została oddalona.
W skardze kasacyjnej skarżący zaskarżył powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucił bezpodstawne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny winy skarżącego polegającej na korzystaniu z drogi przez pojazd nieodpowiadający wymaganym warunkom, a w szczególności – na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 w związku z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, to jest:
- - art. 140aa ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym,
- - art. 3 ust. 1 i art. 7 dyrektywy Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. ustanawiającej dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym (Dz.U.UE.L.1996. 235.59), a to z uwagi na okoliczności wskazane w uzasadnieniu niniejszej skargi, w tym zwłaszcza na skutek nieuwzględnienia prymatu prawa wspólnotowego (Unii Europejskiej), dodatkowo z uwzględnieniem zasady równości wobec prawa, a zatem poprzez zastosowanie pozostających w sprzeczności z prawem unijnym norm prawa krajowego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację na poparcie podniesionych zarzutów.
Główny Inspektor Transportu Drogowego nie skorzystał z prawa udzielenia odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie, jakkolwiek nie wszystkie jej zarzuty oparte zostały na usprawiedliwionych podstawach.
Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze.
Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Ze skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego w przedmiocie kary za przejazd po drodze publicznej pojazdem nienormatywnym bez wymaganego zezwolenia stwierdził, że decyzja ta nie jest niezgodna z prawem. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że niewadliwe przeprowadzone przez organ administracji ustalenia faktyczne uzasadniały – zdaniem Sądu I instancji – po pierwsze, przyjęcie ich za podstawę wyrokowania w rozpatrywanej sprawie, po drugie, zaakceptowanie dokonanej na ich podstawie oceny o naruszeniu przez stronę zakazu przejazdu pojazdem nienormatywnym, za które to naruszenie należało orzec karę pieniężną, jak za przejazd bez zezwolenia.
Skarga kasacyjna zasadnie podważa zgodność z prawem zaskarżonego wyroku, jakkolwiek nie wszystkie jej zarzuty należało uznać za usprawiedliwione.
Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, skutku oczekiwanego przez stronę skarżącą nie może odnieść zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 140aa ust. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych.
Zarzut ten nie dość, że nie wskazuje formy, w jakiej miałoby, zdaniem strony skarżącej, dojść do naruszenia wymienionego przepisu prawa materialnego – jego konstrukcja nie udziela w tej mierze żadnych wskazówek odnośnie do tego, czy chodzi o błędną wykładnię, czy też o niewłaściwe zastosowanie tego przepisu prawa, czy też o obydwie formy jego naruszenia jednocześnie – to również, jeżeli nie przede wszystkim, nie został uzasadniony, jak należałoby tego zasadnie oczekiwać w świetle wymogów wynikających z art. 176 p.p.s.a.
Według Naczelnego Sądu Administracyjnego zadość wymienionemu wymogowi nie czyni bowiem argumentacja uzasadnienia skargi kasacyjnej, która w kontekście eksponowanych przez stronę okoliczności odnoszących się do standardu drogi, którą wykonywany był przejazd – w tym jego następczej w relacji do daty kontroli zmiany – stwierdzonego nacisku na pojedynczą oś napędową oraz w kontekście krytycznych uwag odnoszących się do miejsca ważenia pojazdu (por. s. 3 uzasadnienia skargi kasacyjnej), w ogóle nie odnosi się przepisu art. 140aa ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym, koncentrując się wyłącznie na zagadnieniach dotyczących konsekwencji wynikających z dyrektywy nr 96/53/WE (por. s. 3 – 7 uzasadnienia skargi kasacyjnej). Prezentowana przez stronę skarżącą argumentacja w związku z tym, że nie pozostaje w jakimkolwiek związku z normatywną treścią wymienionego przepisu prawa nie może być więc uznana za przydatną dla wykazania jego naruszenia.
Z art. 140aa ust. 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym, którego naruszenie zarzuca strona skarżąca wynika – a przepis ten określa przesłanki egzoneracyjne w sprawach nałożenia kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez wymaganego zezwolenia – że nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej wobec podmiotu wykonującego przejazd, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli: 1) okoliczności sprawy i dowody wskazują, że ten podmiot: a) dochował należytej staranności w realizacji czynności związanych z przejazdem, b) nie miał wpływu na powstanie naruszenia, lub 2) rzeczywista masa całkowita pojazdu nienormatywnego nie przekracza dopuszczalnej wielkości lub wielkości określonej w zezwoleniu, o którym mowa w art. 64 ust. 1 pkt 1, a przekroczenie dotyczy wyłącznie nacisku osi pojazdu w przypadku przewozu ładunków sypkich oraz drewna. Z logiki rozwiązań prawnych przyjętych na gruncie art. 140aa ust. 4 pkt 1 lit. a) i b) ustawy Prawo o ruchu drogowym wynika, że wykazanie wymienionych przesłanek wyłączających odpowiedzialność spoczywa na podmiocie, któremu jest przypisywana odpowiedzialność za zaistnienie stanu niezgodnego z prawem, a mianowicie na przewoźniku.
To przewoźnik powinien bowiem wskazać okoliczności i dowody potwierdzające, że dochował należytej staranności w realizacji czynności związanych z przejazdem i nie miał wpływu na powstanie naruszenia, skoro wywodzi z nich określone – korzystne dla siebie – skutki prawne. W tej mierze, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się (por. wyrok NSA z dnia 12 października 2017 r., sygn. akt II GSK 3602/15) – a pogląd ten należy podzielić – że zachowanie należytej staranności i brak wpływu na powstanie naruszenia przez przewoźnika wiązać należy z właściwą oceną posiadanych informacji o przewożonym ładunku, w tym zwłaszcza w relacji do dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu wynikającej z jego dokumentów rejestracyjnych, a w tym kontekście (nawet) przy nieprzekroczeniu dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu w relacji do nacisku na osie dopuszczalnego na drogach, którymi zamierza wykonywać przewóz.
Podmiot wykonujący przewóz powinien więc wykazać, co uczynił dla zapewnienia wykonywania przewozu zgodnie z prawem oraz że nie mógł zrobić nic więcej, zaś to co zrobił, pozwalało mu pozostać w uzasadnionym przekonaniu, iż nie naruszy prawa.
W związku z tym, jeżeli konsekwencją zasady dyspozycyjności obowiązującej w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, o której mowa była na wstępie jest to, że Sąd ten nie może domniemywać granic zaskarżenia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, albowiem te wyznaczają granice zarzutów skargi kasacyjnej, a nie jest dopuszczalna rozszerzająca wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie czy uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej bądź precyzowanie ich za stronę skarżącą kasacyjnie (por. np. wyrok NSA z dnia 17 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 1695/13), to omawiany zarzut kasacyjny, wobec wszystkich wykazanych jego deficytów, nie mógł być uznany za skuteczny.
Według Naczelnego Sądu Administracyjnego za usprawiedliwiony należało natomiast uznać zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 oraz art. 7 dyrektywy nr 96/53/WE, który – jak wynika to z uzasadnienia skargi kasacyjnej i co należy podkreślić – postawiony został w powiązaniu z zarzutem naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 32 Konstytucji RP.
W punkcie wyjścia należy podnieść – co nie jest bez znaczenia w sprawie – że wyrokiem z dnia 21 marca 2019 r. w sprawie C – 127/17 Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej stwierdził, że nakładając na przedsiębiorstwa transportowe wymóg posiadania specjalnych zezwoleń umożliwiających poruszanie się na niektórych drogach publicznych, Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na podstawie przepisów art. 3 i art. 7 dyrektywy Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. ustanawiającej dla niektórych pojazdów drogowych poruszających na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym, zmienionej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2015/719 z dnia 29 kwietnia 2015 r., w związku z pkt 3.1 i 3.4 załącznika I do tej dyrektywy 96/53.
Jakkolwiek faktem jest, że przejazd w związku z wykonywaniem którego nałożono na stronę karę pieniężną, był przejazdem wykonywanym w ruchu krajowym, zaś wymieniony judykat zapadł na tle podnoszonego we wniosku Komisji Europejskiej zagadnienia odnoszącego się do (oceny) wynikających z prawa polskiego ograniczeń w ruchu międzynarodowym pojazdów, to jednak za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że orzeczenie to ma dalej idące konsekwencje, albowiem prezentowana w jego uzasadnieniu argumentacja ma ten walor, że jest jednak szerzej zorientowana.
Z orzeczenia tego bowiem jednoznacznie wynika, że ograniczenie (w jakikolwiek sposób) dopuszczalnego nacisku poniżej 10 t dla pojedynczej osi nienapędowej oraz poniżej 11,5 t dla każdej osi napędowej (por. odpowiednio pkt 3.1 oraz pkt 3.4 załącznika I do dyrektywy) jest niezgodne z prawem unijnym stanowiąc naruszenie zobowiązań Państwa wynikających z art. 3 i art. 7 dyrektywy Rady 96/53/WE.
Jeżeli tak, to za uzasadniony należy uznać wniosek, że jakkolwiek przywołany judykat Trybunału dotyczył formalnie transportu międzynarodowego, co determinowane było wnioskiem Komisji, to jednak w kontekście deklarowanych w dyrektywie celów do osiągnięcia dotyczył wspólnego rynku transportowego UE oraz tej jego zasady, którą jest swoboda konkurencji.
Zasada ta zaś – co należy uznać za oczywiste i co należy podkreślić – stanowi wspólny mianownik wykonywania międzynarodowego oraz krajowego ruchu pojazdów. Znajduje to swoje potwierdzenie w tym argumencie, który w świetle celów deklarowanych w pkt 11 i pkt 12 wprowadzenia do wymienionej dyrektywy nakazuje stwierdzić, że dopuszczalność przyjęcia przez Państwa Członkowskie na swoim terytorium wobec pojazdów poruszających się w ruchu krajowym innych wartości niż określone w dyrektywie dotyczy – jak w pełni zasadnie należałoby przyjąć – takich wartości i parametrów, które nie mają charakteru znacząco określających warunki konkurencji w sektorze transportowym – "inne wartości", o których mowa w przywołanym pkt 12, to bowiem te, które nie są "parametrami określającymi warunki konkurencji", o których mowa w pkt 11.
Siłą rzeczy, wspólnego mianownika wykonywania międzynarodowego oraz krajowego ruchu pojazdów dowodzą również następujące argumenty.
Mianowicie, jakkolwiek z art. 3 ust. 1 przywołanej dyrektywy wynika, że Państwo Członkowskie nie może na swoim terytorium odmówić lub zabronić używania w ruchu międzynarodowym pojazdów zarejestrowanych lub dopuszczonych do ruchu w jednym z pozostałych Państw Członkowskich, z przyczyn odnoszących się do masy lub wymiarów, zaś w ruchu krajowym pojazdów zarejestrowanych lub dopuszczonych do ruchu w jednym z pozostałych Państw Członkowskich z przyczyn odnoszących się do ich wymiarów, pod warunkiem że pojazdy te odpowiadają wartościom maksymalnym określonym w załączniku nr I – co oznacza, że w ruchu międzynarodowym oraz w ruchu krajowym pojazdów obowiązują odrębne kryteria stanowiące, po ich spełnieniu, warunek używania pojazdów, a mianowicie masa oraz wymiary dla ruchu międzynarodowego oraz wymiary dla ruchu krajowego – to jednak, z punktu widzenia istoty spornej w sprawie kwestii należy podkreślić, pojęcia międzynarodowego, jak i krajowego ruchu pojazdów są wolne od jakichkolwiek konotacji w odniesieniu do konkretnej infrastruktury drogowej, co jasno i jednoznacznie zaakcentował Trybunał Sprawiedliwości w przywołanym powyżej orzeczeniu (por. pkt 51 – 53).
Jeżeli tak, to z punktu widzenia istoty spornej w sprawie kwestii nie można tracić z pola widzenia tego aspektu zagadnienia, który odnosi się do oceny znaczenia konsekwencji wynikających z art. 7 dyrektywy nr 96/53/WE.
Z akapitu pierwszego art. 7 przywołanej dyrektywy wynika, że akt ten nie stanowi przeszkody dla stosowania obowiązujących przepisów drogowych w każdym Państwie Członkowskim i ograniczających ciężar i/lub wymiary pojazdów na niektórych drogach lub obiektach inżynieryjnych - niezależnie od państwa rejestracji lub dopuszczenia do ruchu takich pojazdów.
Akapit drugi tego przepisu stanowi natomiast, że obejmuje to również możliwość nakładania lokalnych ograniczeń na maksymalne dopuszczalne wymiary i/lub ciężary pojazdów, które mogą być używane, w przypadku gdy infrastruktura nie jest przystosowana do długich i ciężkich pojazdów, w określonych obszarach lub na określonych drogach, takich jak centra miast, małe wioski lub miejsca o szczególnym znaczeniu przyrodniczym.
Ze stanowiska TSUE wynika – co nie jest bez znaczenia w rozpatrywanej sprawie – że wymieniona regulacja prawna, jako wyjątek od ustanowionej w art. 3 ust. 1 dyrektywy nr 96/53/WE zasady swobodnego ruchu pojazdów (tak w ruchu międzynarodowym, jak i w ruchu krajowym) podlegać powinna wykładni ścisłej (zawężającej) co oznacza, że przewidziany w przywołanym przepisie brak dostosowania infrastruktury drogowej należy odnosić – co należy podkreślić – do sytuacji szczególnych, a mianowicie do sytuacji przykładowo w przepisie tym wymienionych (por. pkt 80 – 81 wyroku).
Ma to tę konsekwencję, że za równoważne wymienionym sytuacjom szczególnym nie można uznać sytuacji kreowanych na gruncie krajowej ustawy o drogach publicznych, której art. 41 ust. 2 i ust. 3 ustanawia dalej jeszcze idące wyjątki oraz warunki przemieszczania się po drogach krajowych pojazdów odpowiadających określonym w pkt 3.1 i pkt 3.4 załącznika nr I do wymienionej dyrektywy unijnej wartościom nacisku osi, albowiem – z uwagi na ich zakres oraz powszechnie obowiązujący charakter – sytuacje te stanowią ograniczenia w stosowaniu zasady swobodnego ruchu pojazdów.
Tym samym, wynikające z prawa krajowego ograniczenia mające zastosowanie w zależności od rodzajów dróg – co motywowane jest niską jakością infrastruktury drogowej pozostając jednocześnie w opozycji do cezury czasowej okresu przejściowego (31 grudnia 2010 r.) – nie mogą być usprawiedliwiane treścią art. 7 przywołanej dyrektywy, gdyż wynikający z tego przepisu wyjątek niweczyłby zasadę ustanowioną art. 3 tej dyrektywy (pkt 82 – 88 wyroku).
Co istotne, ograniczenia wynikające z przywołanej regulacji krajowej, która uznana została za niekorespondującą z art. 3 i art. 7 przywołanej dyrektywy, w równym i takim samym stopniu oddziałują również na krajowy ruch pojazdów.
Z art. 41 ustawy o drogach publicznych co do zasady bowiem wynika, że (wszystkie) pojazdy (bez względu na ruch, w którym uczestniczą) o maksymalnym nacisku osi napędowej nieprzekraczającym wartości 11,5 t objęte są zakresem ograniczeń wynikających z art. 41 ust. 2 i ust. 3 wymienionej ustawy krajowej, zaś pojazdy nieprzekraczające maksymalnego nacisku pojedynczej osi wynoszącego 10 t, objęte są zakresem ograniczeń wynikających z art. 41 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 przywołanej ustawy. Zniesienie zaś wskazanych ograniczeń w ruchu tych pojazdów – to jest zarówno w ruchu międzynarodowym, jak i w ruchu krajowym – wymaga spełnienia warunku posiadania specjalnego płatnego zezwolenia niepozostającego w jakimkolwiek związku ze stanem (stopniem uszkodzenia) dróg publicznych lub ich odcinków.
Powyższe, w nieuchronny wręcz sposób stawia kwestię relacji stanowiska Trybunału Sprawiedliwości oraz prezentowanej w jego uzasadnieniu argumentacji do wykonywania krajowego ruchu pojazdów, a ściślej rzecz ujmując do możliwości, a zarazem zasadności oceny prawidłowości wykonywania krajowego ruchu pojazdów z pozycji argumentów odnoszących się do międzynarodowego ruchu pojazdów, w świetle których doszło do sformułowania zarzutu o naruszeniu przez Polskę przepisów art. 3 i art. 7 dyrektywy nr 96/53/WE.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, dokonywanie takiej oceny jest prawnie usprawiedliwione.
Brak jest bowiem jakichkolwiek podstaw do akceptowania tego rodzaju podejścia, które wyrażałoby się w stosowaniu dwóch reżimów prawnej oceny przejazdu, a mianowicie jednego dla przejazdu wykonywanego w ruchu międzynarodowym oraz drugiego dla przejazdu wykonywanego w ruchu krajowym. Sprzeciwiają się temu – co z całą mocą należy podkreślić – konstytucyjne oraz wspólnotowe zasady proporcjonalności oraz równego traktowania i niedyskryminacji, których rdzeń aksjologiczny, gdy chodzi o źródło, treść oraz znaczenie tych zasad, jest tożsamy.
Jeżeli bowiem, pojęcia międzynarodowego, jak i krajowego ruchu pojazdów pozbawione są jakichkolwiek konotacji w odniesieniu do konkretnej infrastruktury drogowej, to siłą rzeczy ma to tę konsekwencję, że dostępność ("otwarcie") infrastruktury drogowej – a więc innymi słowy możliwość korzystania z dróg – w ruchu międzynarodowym, nie może uzasadniać braku jej dostępności ("zamknięcia") w ruchu krajowym zwłaszcza w sytuacji, gdy miałaby to być ta sama infrastruktura drogowa. Oznaczałoby to bowiem niczym nieuzasadnione dyskryminowanie przewoźników wykonujących ruch krajowy.
Ponadto, jeżeli równoważnymi sytuacjom szczególnym, o których mowa w art. 7 dyrektywy nr 96/53/WE, nie są sytuacje kreowane na gruncie krajowej ustawy o drogach publicznych, której art. 41 ust. 2 i ust. 3 dotyczy także przewoźników wykonujących ruch krajowy, podobnie jak i system płatnych zezwoleń niepowiązany ze stanem (stopniem uszkodzenia) dróg publicznych lub ich odcinków, to również wymienione ograniczenia należałoby uznać za dyskryminujące, albowiem ich istnienia nie sposób jest uzasadnić potrzebą ochrony jakiejkolwiek wartości usprawiedliwiającej różne traktowanie wobec prawa.
W korespondencji do przedstawionych argumentów nie można również tracić z pola widzenia znaczenia tego elementu, którym jest brak pożądanej spójności, a co za tym idzie również brak funkcjonalności propozycji stosowania dwóch reżimów prawnej oceny przejazdu – a mianowicie jednego dla przejazdu wykonywanego w ruchu międzynarodowym oraz drugiego dla przejazdu wykonywanego w ruchu krajowym – w relacji do zasady swobodnego ruchu pojazdów, tak w ruchu międzynarodowym, jak i krajowym oraz swobody konkurencji w sektorze transportowym (por. pkt 56 wyroku).
Jedyna różnica, którą w analizowanym zakresie można byłoby dostrzec to ta, która osadzona jest na gruncie w pełni zobiektywizowanych przesłanek, a mianowicie różnica dotycząca punktu przeznaczenia, gdy chodzi o realizację ruchu międzynarodowego oraz ruchu krajowego. W świetle przedstawionych argumentów nie sposób jest jednak twierdzić, aby mogła być ona uznana za na tyle doniosłą, jako cecha prawnie relewantna, a tym samym za taką, która – wobec przedstawionego powyżej zbioru cech wspólnych towarzyszących przejazdowi międzynarodowemu i przejazdowi krajowemu, które obrazują skalę oraz znaczenie wspólnego mianownika tych przejazdów – mogłaby dostatecznie mocno uzasadniać stosowanie dwóch reżimów prawnej oceny tychże przejazdów.
Przedstawione argumenty czynią więc zasadnym wniosek o obowiązku dokonywania oceny prawidłowości wykonywania krajowego ruchu pojazdów z pozycji argumentów odnoszących się do międzynarodowego ruchu pojazdów, w świetle których doszło do stwierdzenia naruszenia przez Polskę przepisów art. 3 i art. 7 dyrektywy nr 96/53/WE, a więc innymi słowy, na podstawie takich samych – a co za tym idzie również systemowo spójnych – kryteriów prawnych. W świetle porządku krajowego – art. 2 i art. 32 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP – oraz unijnego – art. 2 Traktatu o Unii Europejskiej – nie ma bowiem podstaw do diametralnie różnego traktowania podmiotów znajdujących się w zasadniczo tożsamej sytuacji.
W związku z powyższym, za uzasadniony należy uznać wniosek, że kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji przeprowadzona została przez Sąd I instancji z naruszeniem art. 3 i art. 7 dyrektywy nr 96/53/WE.
Przedstawione argumenty sprzeciwiają się bowiem stanowisku, że organ administracji publicznej bez naruszenia prawa nałożył na stronę skarżącą karę za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia w wysokości 1.500 zł. Stwierdzony w toku kontroli nacisk pojedynczej osi napędowej pojazdu wynoszący 9,9 t, w związku z tym, że był niższy od maksymalnego dopuszczalnego nacisku osi napędowej pojazdu ustanowionego w pkt 3.4.1 załącznika nr I do dyrektywy nr 96/53/WE na poziomie 11,5 t – w świetle wszystkich powyżej przedstawionych argumentów – nie uzasadniał przypisania stronie naruszenia, za które nałożono na nią karę pieniężną.
Stwierdzając więc, że kontrolowany wyrok nie odpowiada prawu i powinien podlegać uchyleniu, wobec dostatecznego wyjaśnienia istoty sprawy oraz spornej w niej kwestii, korzystając na podstawie art. 188 p.p.s.a. z kompetencji do rozpoznania skargi strony na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego w przedmiocie kary za przejazd po drodze publicznej pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w świetle przedstawionych argumentów skarga ta jest zasadna, w rezultacie czego należało ją uwzględnić i uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu administracji I instancji, a następnie umorzyć postępowanie administracyjne w sprawie.
W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135, art. 145 § 3 i art. 200, art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) i § 2 pkt 2) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.
- - ---------------------- 13 14