Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2016 r. sygn. akt V SA/Wa 3201/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B. S.K.A. w Warszawie na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania.
Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że w dniu [...] maja 2014 r. do Biura Powiatowego ARiMR [...] z siedzibą w W. wpłynął wniosek B. S.K.A. o przyznanie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (płatność ONW). W tym samym dniu wpłynął także wniosek o wpis spółki do ewidencji producentów w celu nadania numeru identyfikacyjnego.
Z uwagi na brak odpowiedzi na wezwanie do usunięcia braków formalnych wniosku o wpis do ewidencji, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w dniu [...] czerwca 2014 r. poinformował stronę o odmowie nadania numeru identyfikacyjnego.
Następnie decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. Kierownik BP ARiMR odmówił spółce przyznania płatności ONW na rok 2014. W uzasadnieniu organ podkreślił, że zgodnie z § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW), objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013" (Dz. U. Nr 40, poz. 329 ze zm.), płatność ONW przysługuje rolnikowi jeżeli – oprócz innych wymogów – został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. W związku z powyższym, brak numeru identyfikacyjnego uniemożliwia przyznanie wnioskowanej płatności.
Po rozpoznaniu odwołania strony od powyższej decyzji, Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z dnia [...] października 2014 r. utrzymał ją w mocy. Organ podkreślił, że nadanie numeru identyfikacyjnego jest niezbędne do przyznania płatności, gdyż umożliwia identyfikację rolników oraz prowadzenie postępowania w zakresie przyznawania płatności. Aby rolnik mógł korzystać z przysługujących uprawnień, na początku powinien dokonać wpisu i zarejestrować się w systemie ARiMR jako producent rolny. W rozpoznawanej sprawie numer identyfikacyjny został nadany po wydaniu decyzji organu I instancji.
Spółka wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, podnosząc, że organ nie uwzględnił faktu nadania jej numeru identyfikacyjnego po wydaniu decyzji I instancji, a przed wydaniem decyzji przez organ II instancji. Zdaniem skarżącej, warunek posiadania przez wnioskującego numeru identyfikacyjnego nie musi być spełniony przez rolnika w momencie składania wniosku o przyznanie płatności, a najpóźniej w momencie wydawania decyzji w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2016 r. oddalił skargę.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji podkreślił, że podstawą rozstrzygnięcia organów obu instancji było nieposiadanie przez spółkę numeru identyfikacyjnego w dniu składania przez nią wniosku o płatność. Tymczasem z § 2 rozporządzenia z dnia 11 marca 2009 r. wynika, że aby otrzymać pomoc ONW rolnik musi łącznie spełnić wszystkie przesłanki zawarte w tym przepisie, a wśród nich – mieć nadany numer identyfikacyjny, który otrzymuje po zarejestrowaniu się w systemie ARiMR.
A. S.K.A. (dawniej B. S.K.A.) złożyła od wyroku WSA w Warszawie z dnia 22 kwietnia 2016 r., sygn. akt V SA/Wa 3201/15 skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości. Skarżąca wniosła, w razie uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej uwzględnienie i stwierdzenie nieważności w całości zaskarżonej decyzji lub jej uchylenie, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Skarżąca wniosła ponadto o zasądzenie kosztów postępowania.
Skarżąca zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisu postępowania, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez wadliwe uzasadnienie wyroku, polegające na niewłaściwym zaprezentowaniu stanu sprawy oraz niewłaściwym wyjaśnieniu podstaw prawnych rozstrzygnięcia, co w szczególności polegało na tym, że uzasadnienie wyroku przy przedstawianiu podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnianiu sprowadza się jedynie do: (i) stwierdzenia, że zarzuty skargi są niezasadne, (ii) zaprezentowania poglądu sądu na sprawę w formie samych tez bez ich uzasadnienia i rzeczowej polemiki z przedstawionym w skardze stanowiskiem skarżącej, przede wszystkim w odniesieniu do wykładni przepisu prawa materialnego, będącego podstawą zaskarżonej decyzji (tj. § 2 rozporządzenia MRiRW w sprawie płatności ONW), co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż brak należytego wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia nie pozwala stwierdzić, dlaczego sąd uznał zaskarżoną decyzję za zgodną z prawem, w tym w szczególności dlaczego uznał za niezasadne zarzuty podniesione w skardze, co w konsekwencji uniemożliwia poddanie zaskarżonego wyroku pełnej kontroli kasacyjnej.
Z ostrożności na wypadek nieuwzględnienia powyższego zarzutu skarżąca postawiła również zarzut naruszenia przepisu postępowania, tj. art. 3 § 2 pkt 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 6 i art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej "k.p.a.") w zw. z art. 15 k.p.a., polegające na niesłusznym przyjęciu w zaskarżonym wyroku, że decyzja, której legalność była kontrolowana przez sąd, nie narusza zasady praworządności (art. 6 k.p.a.) oraz zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) poprzez przyjęcie na etapie orzekania przez organ drugiej instancji (art. 15 k.p.a.), że nie jest on zobligowany do uwzględnienia zmiany stanu faktycznego sprawy, która nastąpiła od momentu wydania decyzji w pierwszej instancji do czasu wydania decyzji przez organ drugiej instancji, i nieuwzględnieniu faktu nadania skarżącej numeru identyfikacyjnego w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, który to fakt nastąpił po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji, a przed wydaniem decyzji przez organ drugiej instancji, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ gdyby sąd, dokonujący kontroli zaskarżonej decyzji przyjął, że organ drugiej instancji, zgodnie z zasadą praworządności i zasadą prawdy obiektywnej, obowiązującą w postępowaniu przed organem drugiej instancji, tak samo jak przed organem pierwszej instancji, uwzględnił ww. zmianę stanu faktycznego sprawy, powinien zaskarżoną decyzję uchylić lub nawet stwierdzić jej nieważność.
Ponadto skarżąca postawiła zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego, tj. § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r., poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że koniecznym warunkiem przyznania płatności na podstawie tego przepisu jest posiadanie przez wnioskującego o nią rolnika numeru identyfikacyjnego w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów już w momencie składania przez niego wniosku o tę płatność, podczas gdy według wykładni prawidłowej warunek ten nie musi być spełniony przez rolnika w momencie składania wniosku o przyznanie płatności, a najpóźniej w momencie wydawania ostatecznej decyzji w sprawie, która to błędna wykładnia miała wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziła sąd do uznania, że organ drugiej instancji słusznie przyjął, że pomimo tego, iż skarżąca w momencie wydawania zaskarżonej decyzji posiadała numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, nie należało jej przyznać tej płatności,
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podniosła, że organ drugiej instancji bezpodstawnie i świadomie zignorował fakt, że skarżąca w momencie wydawania zaskarżonej decyzji posiadała numer identyfikacyjny.
Zdaniem skarżącej, z literalnego brzmienia § 2 rozporządzenia MRiRW w sprawie płatności ONW nie wynika, że przesłanka posiadania numeru identyfikacyjnego ma być zrealizowana na dzień składania wniosku lub w innym momencie. Wymóg posiadania numeru identyfikacyjnego ma charakter formalno-organizacyjny i nie ma nic wspólnego z celami przyznawanych płatności. Zatem otrzymanie numeru przez rolnika po złożeniu wniosku o płatność, a zanim wydana została ostateczna decyzja, nie powinno prowadzić do odmowy przyznania płatności. Przeciwko temu nie przemawiają żadne względy, czy to proceduralne czy to materialne (w tym celowościowe).
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw prawnych i nie zasługuje na uwzględnienie. Zarzuty kasacyjne nie są bowiem uzasadnione.
Zarzuty naruszenia prawa procesowego i prawa materialnego zmierzają w istocie do zakwestionowania stanowiska organów administracyjnych zaakceptowanego przez Sąd I instancji co do tego, że wnioskujący o przyznanie płatności ONW powinien legitymować się numerem identyfikacyjnym, nadanym w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, w dniu złożenia wniosku o tę płatność. Według wnoszącej skargę kasacyjną, która uzyskała numer identyfikacyjny dopiero po wydaniu decyzji przez organ I instancji, organ odwoławczy powinien uwzględnić ten fakt i orzec według stanu faktycznego istniejącego w chwili wydania decyzji odwoławczej.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tego stanowiska.
Najdalej idącym w skutkach prawnych zarzutem kasacyjnym jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., tj. zarzut pkt 1 petitum skargi kasacyjnej, co uzasadnia jego rozpoznanie w pierwszej kolejności.
Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a., zawierający obligatoryjne elementy uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego, może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną jedynie wówczas gdy uzasadnienie to zostało sporządzone w sposób, który uniemożliwia stronie oraz sądowi odwoławczemu prześledzenie dotychczasowego przebiegu postępowania w sprawie, a także – zapoznanie się z procesem myślowym, który doprowadził Sąd I instancji do podjęcia zaskarżonego orzeczenia. Uzasadnienie wyroku, zawierające braki w tym zakresie, nie pozwala na poznanie motywów podjętego przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia co do przyjętej podstawy prawnej i faktycznej, a w konsekwencji uniemożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej.
Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie uzasadnienie zaskarżonego wyroku – pomimo sporządzenia go w sposób zwięzły i syntetyczny - spełnia określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. wymagania. Sąd I instancji odniósł się zarówno do zarzutu naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, jak i zarzutu błędnej wykładni spornej w tej sprawie przesłanki przyznania płatności ONW, jaką jest nadanie numeru identyfikacyjnego producentowi rolnemu. Wskazał też powody, dla których wniosek o płatność ONW nie mógł zostać uwzględniony. Zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku rozważania są, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wystarczające, aby możliwa była ocena prawidłowości rozstrzygnięcia sprawy.
Należy podkreślić, że sama skarżąca kasacyjnie – zarzucając naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. – nie wskazuje na brak któregokolwiek z wymienionych w tym przepisie elementów, a jedynie zarzuca niedostateczne odniesienie się do zarzutów skargi.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że wnioskodawca powinien spełnić warunki niezbędne do uzyskania płatności ONW w chwili złożenia wniosku. Wynika to z treści § 5 ust. 1 pkt 1 wspomnianego wyżej rozporządzenia MRiRW z 11 marca 2009 r. w sprawie płatności ONW, który stanowi, że wniosek o przyznanie płatności ONW, poza elementami podania określonymi w przepisach k.p.a. z wyłączeniem adresu, zawiera numer ewidencyjny wnioskodawcy.
Należy też podkreślić, że według § 5 ust. 2 tego rozporządzenia MRiRW z 11 marca 2009 r. wniosek o przyznanie płatności ONW składa się co roku, w terminie określonym do składania wniosków o przyznanie płatności w rozumieniu przepisów o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Te terminy określa zaś ustawa z 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. W myśl art. 18 ust. 2 i 3 tej ustawy, wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich składa się w terminie od dnia 15 marca do dnia 15 maja i termin ten nie podlega przywróceniu.
Z tych przepisów wynika zatem, że uzupełnienie wniosku o płatności ONW w zakresie elementów wymaganych przepisami prawa, w tym przez podanie numeru ewidencyjnego wnioskodawcy, jest dopuszczalne jedynie przed upływem ostatecznego terminu do złożenia wniosku (przed dniem 15 maja).
Przedstawione wnioski znajdują potwierdzenie w mających zastosowanie w takiej sprawie przepisach rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z 30 listopada 2009r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina.
Przepis art. 12 ust. 1 tego rozporządzenia określa elementy wniosku o pomoc - informacje niezbędne do ustalenia kwalifikowalności do pomocy, w szczególności poza tożsamością rolnika i systemem pomocy, którego dotyczy wniosek – identyfikację uprawnień do płatności zgodnie z odpowiednim system identyfikacji i rejestracji. Konsekwencje braków wniosku w zakresie elementów stanowiących o kwalifikowalności do określonej płatności przewiduje natomiast art. 23 tego rozporządzenia. Polegają one na obniżeniu płatności, a w skrajnym przypadku, jeżeli wniosek nie został złożony lub uzupełniony w ciągu 25 dni od upływu ostatecznego terminu wyznaczonego do składania wniosków - uznaje się go za niedopuszczalny.
W świetle tych wszystkich przepisów prawnych przedstawiony opisowo zarzut skargi kasacyjnej, że organ odwoławczy powinien uwzględnić uzupełnienie wniosku o płatność ONW przez podanie informacji o wpisie do ewidencji uzyskanym 31 lipca 2014 r. i rozpatrzyć go pozytywnie, jest całkowicie bezzasadny. Tym samym bezzasadne są również zarzuty naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa procesowego i prawa materialnego.
Na marginesie tych rozważań Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że rozstrzygnięcie sprawy, sprowadzające się do odmowy przyznania płatności, wskazuje na merytoryczne rozpoznanie sprawy. Tymczasem rzeczywistą podstawę tego rozstrzygnięcia stanowiła przesłanka formalno-procesowa – brak numeru identyfikacyjnego. W skardze kasacyjnej nie zakwestionowano jednak sposobu rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny związany granicami (zarzutami) skargi kasacyjnej zwraca więc jedynie uwagę na to, że stosownie do art. 23 ust. 1 przywołanego wyżej rozporządzenia nr 1122/2009, odnoszącego się również do płatności ONW złożenie wniosku o przyznanie pomocy w okolicznościach takich jak w rozpatrywanej sprawie prowadzi (o czy była już mowa) do uznania wniosku za niedopuszczalny, co oznacza, że wniosek nie podlega merytorycznemu rozpoznaniu.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego, obejmujących wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika organu, orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 września 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804).