Uzasadnienie
Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. - po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. P. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej - w punkcie 1. uchylił zaskarżoną decyzję; w punkcie 2. stwierdził, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; w punkcie 3. zasądził od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego A. P. kwotę 1157 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Sąd orzekał w następującym stanie sprawy.
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2008 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego, po rozpatrzeniu odwołania A. P. od decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego we W. z dnia [...] października 2007 roku,
- - w punkcie 1. utrzymał decyzję organu I instancji w mocy w zakresie stwierdzonych naruszeń: okazania podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, która nie zawiera wszystkich danych o okresach aktywności kierowcy, z tytułu którego łączna kara wynosi 1300,00 zł; okazana podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówka nie zawiera przepisowych wpisów imienia lub nazwiska kierowcy, z tytułu którego łączna kara wynosi 750,00 zł ograniczona do 500,00 zł, okazana podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówka, nie zawiera przepisowych wpisów miejsca i daty końcowej używania wykresówki, z tytułu, którego łączna kara wynosi 100,00 zł, okazana podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówka nie zawiera przepisowych wpisów stanu licznika kilometrów w chwili zakończenia użytkowania pojazdu z tytułu, którego łączna kara wynosi 100,00 zł; jednoczesne używanie kilku wykresówek przez kierowcę, z tytułu, którego łączna kara wynosi 1000,00 zł, nieokazania wykresówki lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu podczas kontroli w przedsiębiorstwie, z tytułu, którego łączna kara wynosi 11500,00 zł, nieuzasadnione użycie kilku wykresówek w ciągu tego samego 24- godzinnego okresu, z tytułu, którego łączna kara wynosi 1000,00 zł, używanie nieprawidłowych lub niewłaściwych wykresówek: okazanie wykresówki brudnej lub uszkodzonej, pojazdu z tytułu, którego łączna kara 1400,00 zł, wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie: prowadzenia wymaganej dokumentacji dotyczącej pracy kierowcy, z tytułu którego łączna kara wynosi 1000,00 zł,
- - w punkcie 2. uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia w zakresie stwierdzonych naruszeń: skrócenie dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego, z tytułu, którego łączna kara wynosi 4.400 zł; przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego, z tytułu którego łączna kara wynosi 6250,00 zł, przekroczenie maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu przy wykonywaniu przewozu drogowego, z tytułu którego łączna kara wynosi 2400,00 zł,
- - w punkcie 3. uchylił decyzję organu I instancji w zakresie nałożonej kary pieniężnej w wysokości 30.000 zł i na podstawie art. 92 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 125, poz. 874 ze zm.),dalej: u.t.d., i nałożył karę pieniężną w wysokości 30.000 zł.
W uzasadnieniu decyzji Główny Inspektor Transportu Drogowego wyjaśnił, iż naruszenia zostały stwierdzone podczas kontroli przedsiębiorcy A. P., przeprowadzonej w dniach 20 listopada - 7 grudnia 2007 r. i zakończonej sporządzeniem protokołu oraz przytoczył treść przepisów mających zastosowanie w sprawie.
Odnośnie utrzymania w mocy decyzji organu I instancji w zakresie stwierdzonych naruszeń wskazanych w pkt. 1 zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał, iż przedmiotowe naruszenia miały miejsce. W toku postępowania administracyjnego starannie dokonano ustaleń faktycznych i stosownie do tego zastosowano obowiązujące przepisy prawne. Podkreślił, że kary w transporcie drogowym określono w sposób sztywny w ramach poszczególnych naruszeń a decyzja wydawana na podstawie tych przepisów ma związany, a nie uznaniowy charakter. GITD stwierdził, iż za działalność przedsiębiorstwa zawsze ponosi odpowiedzialność osoba, która je prowadzi, na niej spoczywa ciężar odpowiedzialności za ewentualne skutki działań osób (w tym kierowcy), którymi się posługuje w wykonywaniu działalności gospodarczej. Zdaniem organu, zgodnie z zasadą ryzyka pracodawcy, to pracodawca obciążony jest skutkami niewłaściwego doboru pracowników i zmuszony jest ponosić straty wynikłe wskutek ich niezaradności i braku należytego przygotowania do pracy.
Uzasadniając pkt 2 zaskarżonej decyzji organ II instancji powołał art. 77 § 1 k.p.a. uznając, iż w zakresie wskazanych w tym punkcie naruszeń należy przeprowadzić dodatkowe postępowanie wyjaśniające.
Jako podstawę prawną nałożenia kary pieniężnej w wysokości 30.000 zł (pkt 3 decyzji) organ wskazał art. 92 ust. 2 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym.
W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. A. P., zwany dalej skarżącym, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w punkcie 1 i 3 i umorzenie postępowania, ewentualnie uchylenie decyzji w tym zakresie do ponownego rozpoznania, wstrzymanie jej wykonania oraz zasądzenie kosztów postępowania w sprawie.
W obszernym uzasadnieniu skargi skarżący szeroko wywodził m.in., iż materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania wyjaśniającego wskazywał, że przedsiębiorcy nie można zarzucić winy, co do powstałych naruszeń, gdyż nie miał wpływu na ich powstanie - były one wynikiem okoliczności lub zdarzeń, których nie mógł przewidzieć. Wskazał na art. 92 a ust. 4 u.t.d.
W odpowiedzi na skargę GITD wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe argumenty.
Rozstrzygając sprawę WSA uznał, że skarga jest uzasadniona i prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji, aczkolwiek z innych przyczyn niż podniesione w skardze.
Zdaniem Sądu I instancji w przedmiotowej sprawie, organ odwoławczy obowiązany był ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą w pierwszej instancji - zgodnie z zasadą dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 k.p.a. Wyjaśnił przy tym, że chodzi o rozpatrzenie sprawy ponownie - merytorycznie w jej całokształcie. Stwierdził, iż sprawą ponownie rozstrzyganą przez GITD było nałożenie kary pieniężnej za stwierdzone podczas kontroli przedsiębiorstwa naruszenia przepisów u.t.d. Według Sądu wydana w sprawie decyzja o nałożeniu kary pieniężnej stanowiła niepodzielną całość.
W ocenie WSA organ odwoławczy uchylając zaskarżoną decyzję w części i przekazując organowi I instancji część sprawy administracyjnej do ponownego rozpatrzenia a w drugiej części sprawy utrzymując w mocy część decyzji dopuścił się naruszenia art. 138 § 1 i § 2 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.
Sąd wskazał także, że jeżeli organ odwoławczy uznał, że sprawa wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, winien uchylić w całości zaskarżoną decyzję. Za niezrozumiałe WSA uznał rozstrzygnięcie zawarte w pkt. 3 zaskarżonej decyzji i zauważył, iż łączna kara za naruszenia wymienione w punkcie 1 zaskarżonej decyzji a więc w części utrzymującej decyzję organu I instancji w mocy wynosi 17 900 złotych a łączna kara ustalona przez organ odwoławczy w punkcie 3 decyzji została określona na kwotę 30 000 złotych.
W konkluzji Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, jako wadliwa winna być wyeliminowana z obrotu prawnego i dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję.
Główny Inspektor Transportu Drogowego zaskarżył powyższy wyrok w całości skargą kasacyjną, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm.
Zaskarżonemu orzeczeniu organ zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 1 pkt 1, 12 § 1,104 oraz 138 § 1 i § 2 k.p.a., a także art. 15 k.p.a. polegające na uznaniu przez Sąd, że przedmiotem postępowania była jedna sprawa administracyjna, oraz że organ odwoławczy podjął rozstrzygnięcia nie przewidziane w art. 138 k.p.a., czym dopuścił się naruszenia tego przepisu, a także, że sprawa nie została dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, czym naruszono zasadę dwuinstancyjności, podczas gdy organ w ramach jednej decyzji rozstrzygnął o kilku sprawach i w ramach każdej ze spraw podjął rozstrzygnięcie zgodne z art. 138 k.p.a., co mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podniósł, że przedmiotem decyzji było tyle spraw administracyjnych, które tą decyzją zostały załatwione, ile stwierdzonych naruszeń. W rezultacie organ nie wydał decyzji administracyjnej o sentencji innej niż wskazana w art. 138 § 1 i § 2 k.p.a. Każde z rozstrzygnięć przybrało bowiem jedynie procesową formę jednej, a nie wielu decyzji administracyjnych. Zabieg polegający na rozstrzygnięciu jedną decyzją administracyjną kilku spraw administracyjnych, mimo że niepoprzedzony postanowieniem o wyłączeniu tych spraw do odrębnego rozpoznania, nie może być uznany za sprzeczny z ww. przepisami. Organ podkreślił, że postępowanie odwoławcze było kontynuacją postępowania pierwszoinstancyjnego, w którym - w formie decyzji administracyjnej - łącznie rozpatrzono kilka spraw.
GITD wyraził pogląd, że w sytuacji stwierdzenia wielu podobnych naruszeń, z których każde podlega odrębnej karze, nałożenie jednej kary za całą grupę tych samych rodzajowo naruszeń stanowi jedno rozstrzygnięcie i jedną sprawę. Jeżeli natomiast decyzja zawiera rozstrzygnięcie co do wielu przedmiotów (wielu kar pieniężnych za wiele naruszeń) to rozstrzyga ona kilka spraw. Poszczególne grupy stwierdzonych naruszeń przepisów prawa (indywidualne sprawy) konkretyzują różne normy prawa materialnego zawarte bądź to w tym samym akcie prawnym bądź nawet w odrębnych aktach prawnych, a więc podstawy prawne poszczególnych spraw (grup naruszeń) są odmienne, mimo że wynikają ze wspólnego w znacznej części materiału dowodowego.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. P. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania oraz kosztów zastępstwa procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Bezzasadnie przyjmuje się w niej, że w razie stwierdzenia w toku jednej kontroli wielu naruszeń różnych przepisów prawa, istnieje wiele spraw tożsamych podmiotowo, ale różniących się przedmiotowo, z których każda jest załatwiania odrębnie, ale w formie jednej decyzji. W rezultacie takiego założenia Główny Inspektor Transportu Drogowego przy wydaniu decyzji w postępowaniu odwoławczym naruszył art. 138 § 1 i 2 k.p.a. orzekając w sposób nieznany temu unormowaniu.
Należy przede wszystkim wskazać, że w dniach od 20 listopada do 7 grudnia 2006 r. organ I instancji przeprowadził kontrolę przedsiębiorcy A. P. i stwierdził tam liczne naruszenia przepisów, które opisał w protokole kontroli. Następnie decyzją z dnia [...] października 2007 r. nałożył na przedsiębiorstwo karę pieniężną w kwocie 60650,00 zł i podał w jej uzasadnieniu zestawienie kar za poszczególne naruszenia wymienionych przepisów podkreślając, że stosownie do art. 92 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym maksymalna kara za naruszenia stwierdzone podczas takiej kontroli zostaje zmniejszona do kwoty 30.000 zł. Z sentencji decyzji wynikało bezspornie, że organ ten nałożył karę w jednej sprawie administracyjnej załatwionej jedną decyzją, za czym przemawia dodatkowo inna jej wysokość w stosunku do sumy kar za poszczególne naruszenia przepisów. Decyzja organu I instancji pozwala jednoznacznie stwierdzić, że jej przedmiotem było nałożenie kary pieniężnej, stwierdzone naruszenia były zaś elementem stanu faktycznego ustalonego w sprawie.
W tej sytuacji, jak trafnie przyjęto w zaskarżonym wyroku, organ odwoławczy mógł tylko orzec w określonych przez art. 138 § 1 i 2 k.p.a. granicach. W żadnym razie z jednej sprawy rozstrzygniętej przez organ I instancji jedną decyzją administracyjną nie można było w postępowaniu odwoławczym wyodrębnić wielu spraw i decyzji niekonsekwentnie zresztą identyfikowanych jako stanowiących części sprawy łącznej mającej różne zakresy i kwalifikującej się do takiego rozdzielenia. Zasadnie zatem Sąd I instancji stwierdził, że Główny Inspektor Transportu Drogowego naruszył art. 138 § 1 i 2 k.p.a. zawierający zamknięty katalog rozstrzygnięć.
Zgodnie z art. 138 § 1 k.p.a. organ odwoławczy może bądź to utrzymać w mocy zaskarżoną decyzją bądź też uchylić ją – w całości lub w części – i w tym zakresie orzec do istoty sprawy bądź też uchylając decyzję – umorzyć postępowanie I instancji.
Stosownie do art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymanie w mocy decyzji oznacza utrzymanie w mocy jej podstawowego, koniecznego elementu, jakim jest rozstrzygnięcie. W rozpoznawanej sprawie rozstrzygnięciem co do istoty sprawy w decyzji organu I instancji było zaś – jak wyżej wskazano – nałożenie kary pieniężnej. Z tych względów utrzymanie w mocy przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji w zakresie części stwierdzonych naruszeń uchybia ww. przepisowi.
Uchylenie decyzji organu I instancji w całości lub w części – na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. – także odnosi się do rozstrzygnięcia, nie zaś do elementów stanu faktycznego sprawy. Ponadto przepis ten nie przewiduje nadto możliwości przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia – przewidziane art. 138 § 2 k.p.a. – może zaś nastąpić tylko w razie uchylenia zaskarżonej decyzji w całości.
Tym samym zaskarżona do WSA decyzja GITD - utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji w zakresie części stwierdzonych przez ten organ naruszeń, jednocześnie uchylająca tę decyzję co do innych naruszeń i przekazująca sprawę w tym zakresie do ponownego rozpatrzenia, a nadto uchylająca tę decyzję w zakresie kary i nakładająca karę - nie mieści się w zamkniętym katalogu rozstrzygnięć decyzji odwoławczych.
Trafnie Sąd I instancji zauważył przy tym, że nałożona przez organ odwoławczy kara (pkt 3 decyzji GITD) przekracza wysokość kar za stwierdzone naruszenia (pkt 1 decyzji GITD).
W skardze kasacyjnej - zarzucając WSA naruszenie art. 138 § 1 i § 2 k.p.a. - nawiązano do pojęcia sprawy administracyjnej jako relacji pomiędzy nierównorzędnymi podmiotami stosunku administracyjnoprawnego, dającą możliwość ukształtowania praw i obowiązków stron tego stosunku i wskazano, że sprawę administracyjną tworzą więc: strony, stan faktyczny i norma prawna mająca do niego zastosowanie. Kasator wywodził, iż nałożenie na podstawie art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym kar pieniężnych za naruszenie obowiązków przewidzianych w różnych przepisach - które muszą być dowiedzione w odmienny sposób - eliminuje możliwość uznania, iż w takim przypadku, mimo wydania jednej decyzji, mamy do czynienia z jedną, tożsamą w znaczeniu materialnym, sprawą administracyjną. Ten wywód został przejęty z uzasadnienia wyroków NSA z dnia 22 kwietnia 2008 r. II GSK 55/08 i z dnia 15 maja 2008 r. II GSK 65/08.
Podkreślić należy jednak, że taki sposób rozumienia sprawy administracyjnej dotyczącej nałożenia omawianej kary, nie został zaaprobowany w ugruntowanym już orzecznictwie NSA, o czym świadczą przykładowo jego wyroki: z dnia 11 kwietnia 2008 r. II GSK 29/08, z dnia 30 czerwca 2009 r. II GSK 1049/08, z dnia 8 lipca 2009 r. II GSK 1083/08, z dnia 14 lipca 2009 r. II GSK 1091/08, z dnia 30 lipca 2009 r. II GSK 1109/08 i z dnia 27 sierpnia 2009 r. II GSK 9/09 zawierające argumentację wykorzystaną również w motywach tego wyroku.
W uzasadnieniach powyższych wyroków przesądzono jednoznacznie, że w tego typu sprawach przedmiotem sprawy administracyjnej jest nałożenie kary pieniężnej za wszystkie naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli. Skład orzekający w rozpoznawanej sprawie pogląd ten w pełni podziela.
Odnosząc się do wskazanego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez WSA art. 15 k.p.a. przypomnieć należy, iż Sąd I instancji przepis ten przywołał celem wskazania, że poszanowanie wyrażonej w nim zasady dwuinstancyjności oznacza obowiązek organu odwoławczego ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia tej samej sprawy, która była przedmiotem decyzji pierwszoinstancyjnej. W świetle zatem tego co zostało wyżej powiedziane odnośnie przedmiotu sprawy o nałożenie kary pieniężnej na podstawie przepisów ustawy o transporcie drogowym jak i prawidłowego zastosowania w postępowaniu odwoławczym art. 138 k.p.a. – zarzut ten jest chybiony.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 i art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.), orzekł jak w sentencji.