Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. wyrokiem z dnia 6 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Ol 504/12, po rozpoznaniu skargi F. Sp. z o.o. w W. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w O. z dnia [...] maja 2012 r. o umorzeniu postępowania w sprawie przedłużenia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] stycznia 2010 r.;
- 2. orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu oraz 3. zasądził na rzecz skarżącej spółki zwrot kosztów postępowania sadowego.
Od powyższego wyroku skargi kasacyjne złożyli: 1) Dyrektor Izby Celnej w O. oraz 2) F. Spółka z o.o. w W. Dyrektor Izby Celnej w O. zaskarżył powyższy wyrok w całości oraz wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W petitum skargi kasacyjnej zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a polegające na naruszeniu:
- - art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) i art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., poprzez przyjęcie przez WSA przy wyrokowaniu błędnego stanu rozpoznawanej sprawy i sformułowanie wadliwych wskazówek dla organu co do dalszego postępowania;
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 106 § 1 i art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 124, art. 127 i art. 210 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 749 ze zm.; powoływanej dalej jako: o.p.), przez przyjęcie, że organ naruszył zasadę przekonywania stron, zasadę dwuinstancyjności i nie uzasadnił wyczerpująco podstawy wydania decyzji;
- - art. 188 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 1 pkt 4 i 11 w zw. z art. 8 ust. 1 akapit pierwszy Dyrektywy nr 98/34/WE z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz. U. UE L. 98.204.37 ze zm.; powoływanej dalej jako: Dyrektywa nr 98/34/WE) w zw. z art. 138 ust. 1 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540; powoływanej dalej jako: u.g.h.) w świetle wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 lipca 2012 r. w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11 i C-217/11, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że organ powinien dokonać wykładni art. 138 ust. 1 u.g.h., czy powinien podlegać notyfikacji Komisji w trybie przepisu art. 8 ust. 1 Dyrektywy nr 98/34/WE, a wobec jej braku czy przepis ten nie mógł być stosowany w stosunku do podmiotów gospodarczych i innych jednostek przez organy administracji publicznej.
F. Spółka z o.o. w W. swoją skargą kasacyjną zaskarżyła powyższy wyrok w całości oraz wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych za wszystkie instancje.
Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. spółka zarzuciła wyrokowi naruszenie prawa materialnego oraz procesowego.
Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik F. Sp. z o.o. cofnął skargę kasacyjną.
Pełnomocnik Dyrektora izby Celnej na rozprawie wniósł oz zawieszenie postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjny, wywołanego wniesioną przez niego skargą kasacyjną, do czasu wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku w sprawie P 4/14.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
I i II. Wobec cofnięcia skargi kasacyjnej F. Sp. z o.o., Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 60 i art. 161 § 1 pkt 1 w związku z art. 193 oraz na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 i 2 sentencji postanowienia, tj. umorzył postępowanie wywołane skargą kasacyjną F. Sp. z o.o. i orzekł o zwrocie uiszczonego wpisu od skargi kasacyjnej.
III. Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu rozpoznającemu niniejszą sprawę, z urzędu jest wiadome, że postanowieniem z dnia 15 stycznia 2014 r. o sygn. akt II GSK 686/13 NSA przedstawił Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne: "Czy art. 14 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych są zgodne z: a) art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej; b) z art. 20 i 22 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej?". Pytanie to zostało w Trybunale Konstytucyjnym opatrzone sygnaturą P 4/14.
W uzasadnieniu powołanego postanowienia o sygn. akt II GSK 686/13 Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie wskazał, iż skutkiem wprowadzenia przepisów art. 14 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. jest likwidacja możliwości prowadzenia działalności gospodarczej w formie salonów gier na automatach oraz punktów gier na automatach o niskich wygranych, które funkcjonowały na podstawie wcześniej obowiązującej ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (Dz. U. Nr 4, poz. 27 ze zm.). Prowadzenie tego typu działalności stało się dopuszczalne jedynie przez podmioty posiadające koncesję na prowadzenie kasyna gry. Stanowi to bez wątpienia formę ograniczenia działalności gospodarczej i dlatego podlega ocenie z punktu widzenia zasady proporcjonalności, dla której podstawę stanowią art. 20 i 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.
W dalszej części NSA podkreślił, że skoro cała ustawa o grach hazardowych wprowadza bardzo daleko idące ograniczenia wolności działalności gospodarczej, to zakres swobody regulacyjnej ustawodawcy w odniesieniu do ograniczenia tej wolności wymaga oceny uwzględniającej fakt uczestnictwa Polski w zintegrowanym wspólnym rynku europejskim. Z uwagi na wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 lipca 2012 r., w którym orzekł on że przepisy krajowe tego rodzaju jak przepisy ustawy o grach hazardowych, które mogą powodować ograniczenie, a nawet stopniowe uniemożliwienie prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami i salonami gry, stanowią potencjalnie "przepisy techniczne" w rozumieniu przepisu art. 1 pkt 11 Dyrektywy nr 98/34/WE, ich projekt powinien zostać przekazany Komisji zgodnie z art. 8 ust. 1 akapit pierwszy wskazanej dyrektywy. Z uregulowań powyższej dyrektywy, a także rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2002 r. w sprawie sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych (Dz. U. Nr 239, poz. 2039) wynika, że rola Komisji Europejskiej w procedurze notyfikacji przepisów technicznych nie ma charakteru wyłącznie konsultacyjnego, lecz stanowczy.
Obowiązek notyfikacji wynika z aktów prawa unijnego, do których przestrzegania Polska zobowiązała się na mocy umowy międzynarodowej ratyfikowanej zgodnie z art. 90 Konstytucji RP. Przemawia to więc za zasadnością potraktowania braku notyfikacji jako istotnej wady postępowania ustawodawczego z punktu widzenia zasady rzetelnej procedury ustawodawczej (art. 2 Konstytucji RP) i legalizmu działania władz publicznych (art. 7 Konstytucji RP).
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym uważa, że wątpliwości odnośnie zgodności z Konstytucją RP przepisów ustawy o grach hazardowych, w tym art. 14 ust. 1 ustawy o grach hazardowych stanowią punkt wyjścia dla oceny zgodności z wyżej wymienionymi wzorcami konstytucyjnymi także takich przepisów jak te, które mają zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, a mianowicie art. 138 ust. 1 tej ustawy, z którego wynika, że zezwolenia, o których mowa w art. 129 ust. 1, nie mogą być przedłużane. Art. 14 ust. 1 u.g.h. został uznany przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej za przepis techniczny. Stanowisko Trybunału Konstytucyjnego w kwestii, czy art. 14 ust. 1 u.g.h. jako przepis techniczny wymagał notyfikacji oraz jakie są skutki prawne braku notyfikacji, będzie miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy niniejszej, w której zarzuty skargi kasacyjnej dotyczą m.in. wadliwie sformułowanych wskazówek dla organu, zaś skarżąca F. Sp. z o.o. prezentuje pogląd o bezskuteczności nienotyfikowanych przepisów technicznych.
W tym stanie rzeczy, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, rozstrzygnięcie TK będzie miało wpływ na ocenę zastosowania przepisów ograniczających możliwość prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych, w tym art. 138 ust. 1 u.g.h.
Zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd może zawiesić postępowanie z uwagi na prejudycjalność innego toczącego się postępowania. Zagadnienie wstępne (prejudycjalne) występuje w sytuacji, w której uprzednie rozstrzygnięcie określonego zagadnienia, które występuje w sprawie, może wpływać na wynik toczącego się postępowania, co w rezultacie uzasadnia celowość wstrzymania czynności w postępowaniu sądowoadministracyjnym do czasu rozstrzygnięcia tej istotnej kwestii. Przez zagadnienie wstępne (kwestię prejudycjalną) należy więc rozumieć przeszkodę powstającą lub ujawniającą się w toku postępowania sądowego, której usunięcie jest istotne z punktu widzenia możliwości prawidłowej realizacji celu postępowania sądowoadministracyjnego i ma bezpośredni wpływ na jego wynik (vide wyrok NSA z 19 kwietnia 2006 r., sygn.akt I FSK 845/05). Warunkiem skorzystania z tej podstawy, mającej związek z wynikiem innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego (w tym również Trybunałem Stanu – vide postanowienie NSA z 6 lipca 2011 r., sygn. akt II FZ 278/11 oraz Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej – vide np. postanowienie NSA z 6 lipca 2011 r. sygn. akt II FZ 278/11) oraz przed Trybunałem Konstytucyjnym, jest wystąpienie sytuacji, w której to inne postępowanie jest już rozpoczęte.
Zawieszenie postępowania z przyczyn enumeratywnie wymienionych w art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. ma charakter fakultatywny i zależy od uznania sądu. Rzecz jasna, nie może być ono jednak dowolne. Analizując celowość zawieszenia postępowania sąd winien wziąć pod uwagę wystąpienie w przyszłości przesłanek wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją lub innym aktem - art. 145 § 1 pkt 7 i art. 145a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267), art. 240 § 1 pkt 7, 8 i 11 ordynacji podatkowej, jak i przesłanek wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego (art. 272 p.p.s.a.) na skutek rozstrzygnięcia wydanego w innym, już toczącym się postępowaniu (Komentarz M. Niezgódka – Medek do art. 125 p.p.s.a., Lex Omega 39/2013). Możliwość zainicjowania tego rodzaju nadzwyczajnego postępowania nie może być jednak traktowana jako samoistna negatywna przesłanka fakultatywnego zawieszenia postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Względy ekonomii procesowej, sprawiedliwości, spójności systemu prawnego oraz jednolitości i stabilności orzecznictwa sądowego przemawiają za potrzebą zawieszenia postępowania w razie badania przez Trybunał Konstytucyjny kwestii zgodności z Konstytucją RP lub aktami wyższego rzędu, aktu normatywnego, który stanowi postawę do wydania zaskarżonego orzeczenia (vide: np. postanowienie NSA z 6 lipca 2011 r. sygn. akt II FZ 278/11).
W przedstawionej sytuacji uzasadnione jest zawieszenie z urzędu postępowania przez Naczelny Sąd Administracyjny do czasu wydania przez TK orzeczenia w przedmiocie konstytucyjności przepisu art. 14 ust. 1 u.g.h.
Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 w zw. z art. 193 p.p.s.a., z urzędu zawiesił postępowanie w sprawie ze skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Celnej w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. z dnia 6 grudnia 2012 r. do czasu rozpoznania przez Trybunał Konstytucyjny pytania prawnego sformułowanego w postanowieniu NSA z dnia 15 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 686/13.