Uzasadnienie
Wyrokiem z 17 sierpnia 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 961/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Grupy Producentów Rolnych "A." Spółki z o.o. w S. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] października 2014 r. w przedmiocie odmowy przyznania środków finansowych z tytułu pomocy finansowej na wspieranie grup producentów rolnych.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
Grupa Producentów Rolnych "A." Spółka z o.o. w S. (dalej Grupa, skarżąca) listopada 2013 r. złożyła w Lubuskim Oddziale Regionalnym ARiMR wniosek o płatność w ramach działania "Grupy producentów rolnych", za okres od [...] października 2012 r. do [...] października 2013 r.
Decyzją z [...] czerwca 2014 r. Dyrektor Lubuskiego Oddziału Regionalnego ARiMR odmówił przyznania Grupie środków finansowych z tytułu pomocy finansowej na wspieranie grup producentów rolnych, w okresie od [...] października 2012 r. do [...] października 2013 r., to jest za 2 rok korzystania z pomocy finansowej.
Decyzją z [...] października 2014 r. Prezes ARiMR utrzymał w mocy powyższą decyzję.
WSA w Warszawie wyrokiem z 24 kwietnia 2015 r. sygn. akt V SA/Wa 3334/14, oddalił skargę Grupy na powyższą decyzję.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 28 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 2381/15, uchylił powyższy wyrok i orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego. NSA uznał za zasadne zarzuty naruszenia art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm., dalej ustawa o wpieraniu rozwoju), a w oparciu o art. 174 pkt 1 naruszenia art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) z dnia 27 stycznia 2011 r. Nr 65/2011 ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L Nr 25 poz. 8; dalej rozporządzenie nr 65/2011).
Naczelny Sąd Administracyjny, mając na uwadze okoliczności rozpoznawanej sprawy, uznał, że Sąd pierwszej instancji powinien rozważyć w świetle wskazań zawartych w wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 12 września 2013 r. sygn. akt: C-434/12 (w sprawie Słynczewa siła EOOD przeciwko Izpylnitelen direktor na Dyrżawen fond "Zemedelie" - Razplasztatelna agencija), czy organ wywiązał się z konieczności precyzyjnego wykazania, że skarżącą sztucznie stworzyła warunki do otrzymania płatności w rozumieniu art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011.
Ponownie rozpoznając sprawę, WSA w Warszawie oddalił skargę.
Zdaniem Sądu szereg działań podejmowanych przez podmioty tworzące grupę oraz samą grupę wskazywało na dążenie do uzyskania korzyści sprzecznych z celami wsparcia. W dniu [...] października 2011 r., decyzją Marszałka Województwa Lubuskiego nr [...], Grupa Producentów Rolnych "A." Sp. z o.o. została wpisana do Rejestru Grup Producentów Rolnych. Przedmiotowa grupa składa się z pięciu członków, tj. "N." Sp. z o.o., L. W., M. W., "S." Sp. z o.o. oraz "M." Sp. z o.o. i jako spółka z ograniczoną odpowiedzialnością została zarejestrowana przez Sąd Rejonowy w Zielonej Górze, VIII Wydział Gospodarczy Krajowego Rejestru Sądowego w dniu [...] lipca 2011 r.
Sąd podkreślił, że "B." Sp. z o.o. (były członek pierwotnie działającej Grupy Producentów Rolnych "C." Sp. z o.o.) podzieliła swoje gospodarstwo i wydzierżawiła członkom Grupy Producentów Rolnych "A." Sp. z o.o. część swoich nieruchomości. W dniu [...] lipca 2011 r. "B." Sp. z o.o. wydzierżawiła "S." Sp. z o.o. nieruchomość położoną w miejscowości S., przy ul. [...] na działce ewidencyjnej nr [...]. Również [...] lipca 2011 r. "B." Sp. z o.o. wydzierżawiła "N." Sp. z o.o. nieruchomość położoną w miejscowości S., przy ul. [...] na działkach ewidencyjnych nr [...], [...], [...].
Na ww. obiektach "B." Sp. z o.o. prowadziła działalność w zakresie hodowli drobiu będąc członkiem Grupy Producentów Rolnych "C." Sp. z o.o., która pierwotnie wpisana została do rejestru Marszałka Województwa Lubuskiego [...] października 2008 r.
Zdaniem WSA, nie jest sporne to, że członkowie Grupy "A." Sp. z o.o., tj. "M." Sp. z o.o. oraz "N." Sp. z o.o. rozpoczęli prowadzenie działalności w zakresie chowu i hodowli drobiu [...] sierpnia 2011 r., natomiast "S." Sp. z o.o., L. W. oraz M. W. [...] sierpnia 2011 r. (we wskazanych powyżej terminach nadany został bowiem ww. podmiotom weterynaryjny numer). Natomiast [...] października 2011 r. Grupa złożyła do Marszałka Województwa Lubuskiego wniosek o wpis do Rejestru Grup Producentów Rolnych. Z kolei [...] października 2011 r. Grupa Producentów Rolnych "A." Sp. z o.o. została zarejestrowana przez Marszałka Województwa Lubuskiego w Rejestrze Grup Producentów Rolnych.
WSA przypomniał również, że "S." Sp. z o. o., "N." Sp. z o.o. oraz "M." Sp. z o.o. mają siedzibę w tej samej miejscowości, pod tym samym adresem, ul. [...], [...] S.. Pod tym samym adresem znajduje się również siedziba Grupy "A." Sp. z o.o., "C." Sp. z o.o. oraz dwóch jej członków "J." Sp. o.o. oraz "Z." Sp. z o. o., jak również Grupy "D." Sp. z o.o. oraz jej członków "K." Sp. z o.o., "T." Sp. z o. o, oraz "O." Sp. z o.o.
W ocenie organu, jak i Sądu, podział bazy produkcyjnej M. W. "B." Sp. z o.o. oraz A. W. poprzez wydzierżawienie kurników położonych w miejscowości L., S. i S. poszczególnym członkom grup producentów rolnych, tj. J. W., K. P., "J." Sp. z o.o., "S." Sp. z o.o., "N." Sp. z o. o, "K." Sp. z o.o. oraz "O." Sp. z o.o., miało na celu dekoncentrację, tj. rozdzielenie, potencjału produkcyjnego trzech podmiotów, a następnie ponowne ich połączenie w celu stworzenia trzech osobnych grup producentów rolnych.
Utworzenie grupy producentów rolnych z 5 członków, z których 2 członków prowadzi działalność rolniczą wyłącznie na dzierżawionych gruntach, będących wcześniej w posiadaniu innego członka, zdaniem WSA, wskazywało, że doszło do podziału gospodarstwa celem umożliwienia skorzystania z danego działania poprzez obejście przepisów prawa związanych z ograniczeniami dotyczącymi wymaganej minimalnej liczby 5 członków, wynikającym z załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 kwietnia 2008 r. w sprawie wykazu produktów i grup produktów, dla których mogą być tworzone grupy producentów rolnych, minimalnej rocznej wielkości produkcji towarowej oraz minimalnej liczby członków grupy producentów rolnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 642), a w konsekwencji także do sztucznego stworzenia warunków do otrzymania płatności w rozumieniu art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011.
Sąd podzielił stanowisko organu, że chronologia kolejnych zdarzeń, poprzedzających utworzenie Grupy wskazuje, że zamiarem osób zawiązujących Grupę "A." Sp. z o.o., jak również Grup "C." Sp. z o.o. oraz "D." Sp. z o.o. było ominięcie warunku wskazanego w art. 35 ust. 1 lit. b rozporządzenia 1968/2005 oraz zwielokrotnienie otrzymywanych płatności w ramach działania "Grupy Producentów Rolnych".
Aby wypełnić warunek minimalnej liczby członków zostały utworzone spółki kapitałowe, na potrzebę których od prowadzącego działalność rolniczą pierwotnego członka Grupy "C." Sp. z o.o. wydzielona została część gruntów rolnych, tak aby i one również mogły się wykazać produkcją. Zdaniem WSA, powyższe wskazuje, że zamiarem skarżącej było stworzenie sztucznych warunków w celu sprzecznym z celami systemu wsparcia. Wobec tego Sąd uznał, że wypełnione zostały przesłanki wskazane w art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz strony kosztów postępowania, a także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Na podstawie 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 176 § 1 pkt 2 zarzuciła:
- I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj., art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. 190 p.p.s.a., art. w zw. z art. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. polegające na:
- a) niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej i niezastosowaniu się przez Sąd I instancji – przy ponownym rozpoznawaniu sprawy – do wiążącej wykładni prawa materialnego dokonanej w tej samej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 28 marca 2017 r. (sygn. akt II GSK 2381/15), tj. do wykładni art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2001, zgodnie z którą Sąd I instancji powinien dokonać zbadania przesłanki uzyskania korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia, którą to przesłankę w poprzednim postępowaniu Sąd I instancji pominął, co w konsekwencji doprowadziło do nieprawidłowego rozstrzygnięcia skargi.
- b) niezastosowaniu się przez Sąd pierwszej instancji – przy ponownym rozpoznawaniu sprawy – do wiążącej wykładni prawa proceduralnego dokonanej w tej samej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 28 marca 2017 r. (sygn. akt II GSK 2381/15), tj. do wykładni art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2017 r., poz. 1856 dalej ustawa o wspieraniu) przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie i zaakceptował przerzucenie całego ciężaru dowodowego na wnioskodawcę, nie badając w sposób wszechstronny, staranny, logiczny i przekonywający, że miało miejsce stworzenie sztucznych warunków wymaganych do otrzymania płatności, w sytuacji gdy to na organie ciąży obowiązek udowodnienia faktów, z których wywodzi skutki prawne, tj. wykazania tych sztucznych warunków.
- II. art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieprawidłowe sporządzenie uzasadnienia wyroku, które to naruszenie polegało na nieodniesieniu się przez Sąd I instancji do wiążącej wykładni Naczelnego Sądu Administracyjnego.
W uzasadnieniu przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania, której przesłanki, określone w § 2 tego przepisu, nie występują. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.
Stawiając zaś zarzut oparty na przepisie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., autor skargi kasacyjnej powinien nie tylko wskazać, jaki przepis postępowania został naruszony, lecz również uzasadnić, jaki wpływ na wynik sprawy miało to naruszenie. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej a zaskarżonym orzeczeniem sądu I instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy (vide: wyrok NSA z 15 grudnia 2010 r., sygn. akt II FSK 1333/09).
Ponadto przypomnieć należy, że sprawa niniejsza była już uprzednio przedmiotem rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 28 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 2381/15, uwzględniając skargę kasacyjną spółki, uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 24 kwietnia 2015 r., sygn. akt V SA/Wa 3334/14, i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania. W sprawie zastosowanie zatem znajduje art.190 p.p.s.a. Adresatami powyższego przepisu są zarówno wojewódzki sąd administracyjny, któremu w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej została sprawa przekazana do ponownego rozpoznania (art. 185 § 1 p.p.s.a.), jak i wnoszący skargę kasacyjną od orzeczenia wydanego przez sąd pierwszej instancji po ponownym rozpoznaniu sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny, ponownie rozpoznając sprawę, jest związany wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w tej sprawie, nie może też wykraczać poza zakres kontroli i orzekania tego Sądu, który był związany granicami skargi kasacyjnej (z wyjątkiem wad określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a.).
Ponadto z art. 190 p.p.s.a. wynika wprost, że stronom nie można opierać skargi kasacyjnej od wyroku wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez NSA.
Zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się do kwestionowania tego, Sąd I instancji, ponownie rozpoznając skargę spółki, wypełnił wskazania zawarte w wyroku z 28 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 2381/15.
Jak wynika z powyższego wyroku, NSA nakazał Sądowi I instancji rozważenie w świetle wskazań zawartych w wyroku TSUE z 12 września 2013 r. sygn. akt C-434/12, czy organ wywiązał się z konieczności precyzyjnego wykazania, że skarżąca sztucznie stworzyła warunki do otrzymania płatności w rozumieniu art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011.
NSA stwierdza, że ponownie rozpoznając skargę, Sąd I instancji opisał działania podejmowane przez podmioty tworzące Grupę i wskazał, że miały one na celu dekoncentrację potencjału produkcyjnego trzech pomiotów, a następnie ponowne ich połączenie w celu stworzenia trzech osobnych grup producentów rolnych. Następnie WSA stwierdził, że utworzenie grupy producentów rolnych z 5 członków – z których 2 członków prowadzi działalność rolniczą wyłącznie na dzierżawionych gruntach, będących wcześniej w posiadaniu innego członka – wskazywało, że doszło do podziału gospodarstwa celem umożliwienia skorzystania z danego działania poprzez obejście przepisów prawa związanych z ograniczeniami dotyczącymi wymaganej minimalnej liczby 5 członków, wynikającym z załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 kwietnia 2008 r., a w konsekwencji także do sztucznego stworzenia warunków do otrzymania płatności w rozumieniu art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011.
W konsekwencji powyższego Sąd uznał, że zamiarem strony było stworzenie sztucznych warunków w celu sprzecznym z celami systemu wsparcia.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, tak sporządzone uzasadnienie nie odpowiada wskazaniom wynikającym z wyroku NSA z 28 marca 2017 r. Sąd I instancji nie przeprowadził bowiem analizy zaskarżonej decyzji pod kątem tego, czy organ precyzyjnie wykazał, że skarżąca sztucznie stworzyła warunki do otrzymania płatności w rozumieniu art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011. NSA uznaje, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zabrakło ustalenia, czy organ wskazał, jaki jest konkretnie cel wsparcia przyznanego grupom producentów rolnych i czy działania skarżącej były nakierowane na otrzymanie płatności sprzecznych z tym celem.
Wobec powyższego, Naczelny Sad Administracyjny uznał, że zasadny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 190 p.p.s.a., określony łącznie w obu punktach petitum skargi kasacyjnej Sąd I instancji nie zastosował się bowiem do wskazań wynikających z prawomocnego wyroku NSA z 28 marca 2017 r. i nie dokonał analizy sprawy w zakresie oceny, czy organy dokonały ustaleń dotyczących przez skarżącą sztucznych warunków do otrzymania płatności. Jak słusznie wskazał autor skargi kasacyjnej, Sąd I instancji nie wykazał sprzeczności otrzymanych przez skarżącą korzyści z celami wsparcia, do czego był zobligowany na mocy ww. wyroku.
Zadaniem WSA będzie ponowna ocena skargi pod kątem wskazań wynikających z wyroku z 28 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 2831/15.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. i w związku z § 14 § 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. Nr 1800 ze zm.). Koszty postępowania należne skarżącej wynoszą 560 zł i obejmują poniesione przez nią opłaty sądowe, w tym: opłatę kancelaryjną za odpis orzeczenia z uzasadnieniem (100 zł) oraz wpis od skargi kasacyjnej (100 zł), a także wynagrodzenie pełnomocnika reprezentującego stronę za sporządzenie skargi kasacyjnej i udział w rozprawie przed NSA (360 zł).