Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 20 czerwca 2024 r., sygn. akt II GSK 417/24

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 23 sierpnia 2023 r., sygn. akt VI SA/Wa 3461/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 22 lutego 2023 r., nr BP.501.791.2022.1284.WA7.369488, w przedmiocie kary pieniężnej uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz B. sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 4017 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym.

W dniu 4 marca 2021 r. około godziny 08:50, funkcjonariusze Policji przeprowadzili w Warszawie na Al. [...] kontrolę drogową pojazdu marki VOLKSWAGEN PASSAT o nr rej. [...], którym kierował R. B. W toku kontroli stwierdzono, że kierowca odpłatnie przewoził dwóch pasażerów w Warszawie na trasie z ul. [...] na Dworzec Centralny. Przewóz zamówiono za pomocą aplikacji Bolt, która po zrealizowaniu przewozu wskazała kwotę 5,60 zł należności za przewóz. Pasażerowie zapłacili gotówką 6 zł, nie otrzymując paragonu. Funkcjonariusze zabezpieczyli podczas kontroli zrzuty z telefonu, fakturę z aplikacji z danymi przedsiębiorcy U. J. B. Kierowca nie okazał licencji na wykonywanie zarobkowego transportu drogowego osób. W toku kontroli nie okazano także żadnych dokumentów uprawniających do wykonywania przedmiotowego przewozu osób. Na fotografiach udokumentowano, że poddany kontroli pojazd nie był oznakowany jako taksówka, w pojeździe znajdowało się 5 miejsc siedzących. Ustalono, że pojazd jest zarejestrowany do przewozu 5 osób. Kontrolę udokumentowano protokołem kontroli drogowej nr 416A/21 z dnia 4 marca 2021 r.

W odpowiedzi na zawiadomienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego o wszczęciu postępowania administracyjnego z urzędu w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej z tytułu naruszenia Ip. 2.20 załącznika nr 3 do u.t.d., pełnomocnik Skarżącej pismem z dnia 7 lutego 2022 r. złożył wyjaśnienia w sprawie. Podniósł, że B. nie miał żadnego wpływu na powstanie naruszenia, które powstało wskutek zdarzeń i okoliczności, których nie mógł przewidzieć. Odnosząc się do zmiany u.t.d. wprowadzającej pośrednictwo przy przewozie osób i zamierzeń ustawodawcy, pełnomocnik wskazał, że Skarżąca wystąpiła o wydanie licencji na wykonywanie transportu drogowego w zakresie pośrednictwa przy przewozie osób i po spełnieniu ustawowych wymagań w dniu 1 kwietnia 2020 r. taką licencję B. uzyskał. Podniósł również, że partner flotowy, tj. U. J. B. (przewoźnik), stosownie do art. 27b ust. 1 lit. a u.t.d., na dzień kontroli posiadał licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką na terenie m.st.

Warszawy (w załączeniu przesłano kopię licencji dla pośrednika, instrukcję rejestracji floty w aplikacji Bolt, przykładowe informacje wysyłane do flot, Ogólne Warunki Świadczenia Usług za pośrednictwem platformy Bolt, kopię licencji udzielonej flocie U. J. B. oraz fakturę z aplikacji Bolt z dnia 4 marca 2021 r.).

Mazowiecki WITD, działając na podstawie art. 92a u.t.d., decyzją z dnia 23 marca 2022 r. nałożył na Skarżącą karę pieniężną w wysokości 12000 zł.

Rozpatrując odwołanie od tej decyzji Główny Inspektor Transportu Drogowego podniósł, że w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego ustalił, że na dzień kontroli, tj. 4 marca 2021 r., przedsiębiorca U. J. B. posiadał licencję nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką udzieloną w dniu 23 marca 2020 r. przez Prezydenta m.st. Warszawy, a pojazd marki Volkswagen Passat o numerze rejestracyjnym [...] został zgłoszony do tej licencji. Tym samym przewoźnik na dzień kontroli posiadał uprawnienie do wykonywania krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką na terenie m.st. Warszawy, do którego wykonywania był zgłoszony pojazd poddany kontroli.

Jednocześnie, z ustaleń kontroli, w szczególności dokumentacji fotograficznej, wynika bezspornie, że pojazd marki Volkswagen Passat o nr rej. [...] nie był oznakowany, ani wyposażony jako taksówka, w tym nie posiadał lampy z napisem TAXI. Organ odwoławczy stwierdził więc, że wymienionym pojazdem wykonywano przewóz okazjonalny, a nie przewóz taksówką.

Organ administracji wyjaśnił, że wystąpił do Skarżącej o udzielenie informacji dotyczących zlecenia przewozu realizowanego w dniu 4 marca 2021 r. około godziny 08:50 w Warszawie na trasie z ul. [...] na Dworzec Centralny za pośrednictwem aplikacji BOLT. Pismem z dnia 25 listopada 2022 r. spółka poinformowała że: przejazd w dniu 4 marca 2021 r. pojazdem marki Volkswagen Passat o nr rej. [...] zlecono o godzinie 08:43:23 przedsiębiorcy U. J. B.; ww. podmiotowi udzielono licencji nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką; B. zweryfikował przed rozpoczęciem współpracy, czy przedsiębiorca, któremu przekazał zlecenie ww. przewozu osób posiada odpowiednią licencję, o której mowa w art. 5b ust. 1 u.t.d.

W tym też kontekście organ odwoławczy podniósł, że jakkolwiek podmiot wykonujący przewóz posiadał uprawnienia do jego wykonywania, do których został zgłoszony pojazd poddany kontroli, to jednak skoro pojazd ten nie był taksówką, kontrolowany przewóz nie mógł być wykonywany na podstawie uprawnienia taksówkarskiego.

Główny Inspektor Transportu Drogowego podniósł, że pojęcia "transport drogowy osób" oraz "przewóz okazjonalny" nie są pojęciami tożsamymi. Ustawodawca dokonał rozróżnienia uprawnień do wykonywania krajowego transportu drogowego osób na trzy rodzaje licencji: na wykonywanie transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym, pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób i nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą, taksówką.

Podkreślił, że z zebranego materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że poddany kontroli pojazd marki Volkswagen Passat o numerze rej. [...] nie był oznakowany i wyposażony jako taksówka, w lampę z napisem TAXI. Tym samym bez znaczenia jest to, że przewoźnik posiadał licencję nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką, do której został zgłoszony wymieniony pojazd, albowiem pojazd ten nie był oznakowany jako taksówka. W pojeździe brak było również taksometru. Nie wystawiono i nie wydano również paragonu za pomocą kasy wirtualnej powiązanej z aplikacją. W tej sytuacji wykonywany przewóz osób nie mógł być wykonywany na podstawie ww. licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką, nie będąc faktycznie taksówką.

Wobec przedmiotu sprawy, organ odwoławczy podkreślił, że Skarżąca zweryfikowała jedynie, czy przewoźnik posiada licencję, natomiast nie zweryfikowała, czy pojazd marki Volkswagen Passat jest taksówką. Zdaniem organu, pośrednik powinien upewnić się, czy udzielone zlecenie dotyczy przewozu taksówką. W innym przypadku aktualizuje się zakaz określony w art. 5e u.t.d. Zdaniem GITD, pośrednik powinien działać tak, by nie naruszać obowiązków wynikających z obowiązujących przepisów prawa, w tym u.t.d., które uniemożliwiają prowadzenie pośrednictwa przy przewozie osób w przewozach okazjonalnych wykonywanych pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 7 osób łącznie z kierowcą. Skarżąca ograniczyła się tylko do weryfikacji uprawnienia, jakie posiadał podmiot, któremu zleciła przewóz osób, nie zweryfikowała natomiast, jakim pojazdem będzie realizowany ten przewóz, a mianowicie, czy przewóz będzie wykonywany pojazdem zgodnym z posiadaną licencją.

Główny Inspektor Transportu Drogowego podkreślił w tym kontekście, że obowiązki pośrednika nie mogą ograniczyć się jedynie do tych określonych wprost w art. 27b u.t.d.. Pośrednik jest zobowiązany do przestrzegania pozostałych przepisów u.t.d., w tym art. 5e oraz m.in. art. 18 ust. 4b tej ustawy. Wyjaśnił, że to rolą Skarżącej jako podmiotu pośredniczącego w przekazywaniu zleceń przewozu osób zamawianych z wykorzystaniem aplikacji mobilnej powinno być takie dostosowanie tego narzędzia, aby wyeliminować naruszenie obowiązujących przepisów, polegające właśnie m.in na przekazywaniu współpracującym przewoźnikom zleceń na obszar, na który nie posiadają oni wymaganej licencji, czy też korzystają z pojazdu, który nie jest właściwy do realizacji przewozu w zakresie licencji jaką dysponują. Ustawodawca nie narzucił w tym zakresie gotowych rozwiązań, zatem to w gestii podmiotu zlecającego przewóz jest odpowiednie i zgodne z przepisami prawa jego zorganizowanie.

Pośrednik, podobnie jak i przewoźnik, musi mieć świadomość obowiązków, jakie nakładają na niego przepisy prawa. Jakakolwiek niewiedza w tym zakresie stanowi okoliczność obciążającą i wyłącza możliwość zastosowania przypisów egzoneracyjnych. Naruszenie norm prawa bezwzględnie obowiązującego świadczy o niedochowaniu przez stronę należytej staranności oraz o jej wpływie na powstanie naruszenia. Należy mieć na względzie fakt, że to pośrednik zleca konkretny przewóz. Musi więc upewnić się, czy przewoźnik jest do niego stosownie przygotowany, a wykonanie tego przewozu nie spowoduje naruszenia obowiązujących przepisów.

Kontrolując legalność wymienionej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że nie jest ona zgodna z prawem, co uzasadniało jej uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a.

Podniósł, że pośrednictwo przy przewozie osób, jako nowa kategoria usługi transportowej, została wprowadzona dnia 1 stycznia 2020 r. na mocy ustawy o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw z dnia 16 maja 2019 r. (Dz.U. z 2019 r. poz. 1180), a celem wprowadzanych zmian było zapewnienie warunków uczciwej i równej konkurencji na rynku przewozowym oraz wprowadzenie jasno określonych zasad prowadzenia działalności gospodarczej związanej z pośrednictwem przy przewozie osób. Nowelizacja podyktowana została koniecznością dostosowania obowiązujących przepisów do nowych form działalności gospodarczej na rynku przewozów osobowych, zwłaszcza szybkiej ekspansji przedsiębiorstw oferujących usługi za pośrednictwem aplikacji internetowych. Jak wskazał Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w wyroku z dnia 20 grudnia 2017 r. w sprawie C-434/15, usługę pośrednictwa – która polega na odpłatnym umożliwianiu nawiązywania kontaktów, poprzez aplikację na inteligentny telefon, między właścicielami pojazdów niebędącymi zawodowymi kierowcami a osobami chcącymi przebyć trasę miejską – należy uznać za usługę nierozerwalnie związaną z usługą przewozową, a tym samym za usługę wchodzącą w zakres "usług w dziedzinie transportu" w rozumieniu art. 58 ust. 1 TFUE.

Sąd I instancji podniósł, że w sprawie nie jest kwestionowany jej stan faktyczny, natomiast sporna jest jedynie wykładnia prawa. Istota sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy na podstawie ustalonego stanu faktycznego organy prawidłowo uznały, że Skarżąca, jako przedsiębiorca prowadzący pośrednictwo przy przewozie osób, przekazała przewóz osób podmiotowi, który nie posiada odpowiedniej licencji, o której mowa w art. 5b ust. 1 u.t.d., lub z naruszeniem art. 5e tej ustawy.

W ocenie Sądu I instancji, argumentacji prezentowanej w uzasadnieniu obu decyzji nie sposób podzielić. Materiał dowodowy nie potwierdza, że Skarżąca przekazała zlecenie przewozu przedsiębiorcy nieposiadającemu odpowiedniej licencji lub z naruszeniem art. 5e u.t.d. Brak jest bowiem podstaw, aby w jakikolwiek sposób dyskwalifikować dowód z przedstawionej przez skarżącą kserokopii licencji. Fakt jej posiadania przez przewoźnika stanowi – zdaniem Sądu I instancji – okoliczność istotną dla końcowego załatwienia sprawy. Organ administracji publicznej nie może odrzucić – bez przeprowadzenia przeciwdowodu – istnienia faktu stwierdzonego w dokumencie urzędowym, nawet jeżeli strona przedstawia tylko jego kopię. W ramach uzupełniającego postępowania dowodowego organ odwoławczy ustalił, że na dzień kontroli, tj. dnia 4 marca 2021 r., przedsiębiorca U. J. B. posiadał licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego taksówką i pojazd marki Volkswagen Passat o numerze rej. [...] był na dzień kontroli zgłoszony do ww. licencji dopiero na podstawie informacji udzielonej przez Prezydenta m.st.

Warszawy w dniu 28 listopada 2022 r. Skarżąca udostępniła również informację, o której mowa w art. 27b ust. 1 pkt 4 u.t.d. Sąd I instancji uznał, że organ odwoławczy, konwalidując niejako braki postępowania I instancyjnego, winien był merytorycznie ustosunkować się do tej okoliczności, a nie poprzestać jedynie na zakomunikowaniu tego faktu i wykazaniu, że ww. pojazd nie stanowił taksówki wbrew treści ww. pisma Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 28 listopada 2022 r.

Zdaniem Sądu I instancji, udzielenie licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką determinuje kwalifikację przewozu. Jeżeli przewoźnik posiadał ww. licencję, a wykonana przez niego usługa przewozu polegała na przewozie osoby pojazdem zgłoszonym do tej licencji i to w dodatku na wskazanym w licencji obszarze (m.st. Warszawa), to wbrew założeniom organów nie można wywodzić, że przewoźnik wykonał okazjonalny przewóz osób bez wymaganej licencji oraz, że nie był to transport drogowy taksówką. Dopiero gdyby przewoźnik, któremu Skarżąca przekazała zlecenie przewozu, takiej licencji nie posiadał albo pojazd, którym wykonywał przewóz nie byłby zgłoszony do tej licencji, lub byłoby to poza obszarem prowadzenia przewozów wynikającym z tej licencji, to wówczas do ustalenia pozostawałby charakter spornego przejazdu.

W ocenie Sądu I instancji, organy administracji pomijały fakt, że przewoźnik w dniu kontroli drogowej posiadał licencję na przewóz osób taksówką, zaś pojazd, którym była świadczona usługa transportowa, był zgłoszony do tejże licencji, a obszar prowadzenia przewozu wynikający z licencji pokrywał się z miejscem kontroli (m.st. Warszawa). Sąd I instancji uznał, że prowadząc postępowanie pod z góry założoną tezę, zgodnie z którą Skarżąca przekazała przewóz przedsiębiorcy, który świadczył przewóz okazjonalny, bez uwzględniania wskazanej okoliczności, organy administracji dopuściły się naruszenia zasady prawdy materialnej wyrażającej się w wydaniu decyzji bez przeprowadzenia dostatecznie wnikliwego postępowania wyjaśniającego. Organ naruszył również zasadę zaufania do władzy publicznej, wynikającą z art. 8 § 1 k.p.a. w stopniu mogący mieć wpływ na wynik sprawy. Skarżącej nie można było bowiem skutecznie zarzucić, że przekazała rzeczony przewozu osób podmiotowi, który nie posiada odpowiedniej licencji, o której mowa w art. 5b ust. 1 u.t.d., lub z naruszeniem art. 5e tej ustawy, a w konsekwencji nałożyć kary pieniężnej wskazanej w lp. 2.20 załącznika nr 3 do u.t.d..

W ocenie Sądu I instancji, czym innym jest wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką z naruszeniem posiadanej licencji, w szczególności pojazdem niespełniającym wymagań technicznych przewidzianych dla taksówki lub pobieraniem opłaty niezgodnie z zasadami przewidzianymi przy przewozie osób taksówką, a czym innym w ogóle nieposiadanie licencji na taki przewóz.

Zdaniem Sądu I instancji, zgromadzony materiał dowodowy uzasadniał przyjęcie, że wykonywana usługa była przewozem osób taksówką, a nie przewozem niespełniającym kryteriów ustawowych. Organy administracji błędnie zakwalifikowały przejazd, będący przedmiotem kontroli, jako przejazd okazjonalny, jednocześnie zakładając, że przewoźnik powinien legitymować się licencją na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym. Odwołując się do poglądu wyrażonego w sprawie II GSK 1116/22 podkreślił, że pojazd wpisany do licencji upoważniającej do wykonywania przewozu osób taksówką jest taksówkę bez względu na to, czy posiada wszystkie, czy tylko niektóre elementy wyposażenia i oznaczenia. Wykonywanie przy pomocy takiego pojazdu przewozu osób powinno zaś podlegać ocenie przez właściwe organy według kryterium zgodności z przepisami określającymi wymagane dla taksówki cechy i wyposażenie.

Ewentualne zaś braki w oznaczeniu czy stosownym wyposażeniu pojazdu będącego taksówką, obok odpowiedzialności wykroczeniowej (np. z art. 96 § 1 Kodeksu wykroczeń) mogą być uznane za rażące naruszenie warunków wykonywania działalności objętej licencją, co może prowadzić do jej cofnięcia na podstawie art. 15 ust. 1 pkt 2 u.t.d. Zasadne jest zatem przyjęcie, że w przypadku, w którym określony pojazd wpisany jest do licencji na wykonywanie przewozu osób taksówką, i wykonywany jest nim przewóz osób, to powinien być traktowany jako taksówka, a ocenie uprawnionych organów podlegać powinno w tym przypadku to, czy posiada obowiązkowe dla taksówki oznaczenie i wyposażenie, oraz czy kierowca posiada w samochodzie licencję lub jej oryginalny wypis. Stwierdzenie braku któregokolwiek z wymienionych elementów wyposażenia nie powoduje utraty cech taksówki przez wpisany do licencji pojazd, rodzi natomiast odpowiedzialność wykonującego transport za wykonywanie przewozu pojazdem niespełniającym warunków technicznych, czy też za brak wymaganych dokumentów podczas kontroli.

Podkreślił, że organy administracji nie mogą wywodzić negatywnych skutków prawnych dla skarżącej z faktu braku oznaczeń właściwych dla taksówki, braku lampy na dachu z napisem taxi, braku taksometru i niewystawienia/niewydania paragonu za pomocą kasy wirtualnej powiązanej z aplikacją przez przewoźnika. Uchybienia te mogą bowiem obciążać jedynie przewoźnika, który może ewentualnie odpowiadać za wykroczenie z tego tytułu. Zwłaszcza, że nałożony przez ustawodawcę na Skarżącą obowiązek, o którym mowa w art. 27b ust. 1 u.t.d., dotyczy tylko i wyłącznie weryfikacji, czy przedsiębiorca, któremu przekazuje zlecenia przewozu osób, posiada odpowiednią licencję, o której mowa w art. 5b ust. 1, nie później niż: a) przed rozpoczęciem współpracy, b) w terminie 7 dni od dnia upływu terminu ważności licencji posiadanej przez przedsiębiorcę, któremu przedsiębiorca prowadzący pośrednictwo przy przewozie osób przekazuje zlecenia przewozu osób. Przy czym przez pojęcie odpowiedniej licencji należy rozumieć licencję, która będzie właściwa dla konkretnej kategorii przewozu, który przekazał pośrednik.

Sąd I instancji podzielił ponadto stanowisko Skarżącej, że organ administracji publicznej nie może egzekwować od niej obowiązków, które nie zostały wprost wyartykułowane w akcie prawa powszechnie obowiązującego, ponieważ takie działanie organu stanowi nie tylko naruszenie zasady praworządności, o której mowa w art. 7 Konstytucji RP, ale przede wszystkim, naruszenie art. 31 ust. 2 zd. drugie Konstytucji RP, zgodnie z którym nikogo nie wolno zmuszać do czynienia tego, czego prawo mu nie nakazuje.

W rekapitulacji Sąd I instancji stwierdził, że organy administracji publicznej rozstrzygnęły sprawę nie tylko z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, ale także z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

Ze skargą kasacyjną od powyższego wyroku wystąpił Główny Inspektor Transportu Drogowego zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz zasądzenie na jego rzecz od strony przeciwnej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. 1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, dalej – "k.p.a."), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
2. - poprzez przyjęcie, że organy nie wyjaśniły wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy, bowiem nie ustosunkowały się do przedstawionej w toku postępowania kserokopii licencji na transport drogowy taksówką udzielonej przewoźnikowi, w sytuacji gdy organ nie kwestionował faktu posiadania przez przewoźnika licencji na transport drogowy taksówką i wprost wskazał na tą okoliczność w uzasadnieniu uchylonej decyzji, niemniej jednak uznał, że w chwili kontroli wykonywany był przewóz okazjonalny, stąd fakt posiadania przez przewoźnika licencji taksówkowej nie mógł mieć znaczenia dla wyniku tej sprawy,
3. - poprzez ocenę działań organów administracji w oderwaniu od poczynionych przez nie ustaleń stanu faktycznego i błędne przyjęcie przez Sąd, że fakt posiadania przez przewoźnika licencji taksówkowej może mieć znaczenie dla kwalifikacji wykonywanego w chwili kontroli przewozu, podczas, gdy o charakterze przewozu nie decyduje rodzaj uprawnień jakimi dysponuje przewoźnik, ale okoliczności konkretnego przewozu, a poczynione przez organy ustalenia faktyczne wskazywały jednoznacznie, że kontrolowany przewóz nie miał cech przewozu taksówkowego, wobec czego stanowił przewóz okazjonalny;
4. 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 2 pkt 43 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2022 r. poz. 988, dalej – "p.r.d."), § 24 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz. U. z 2016 r. poz. 2022, dalej – "rozporządzenia w sprawie warunków technicznych), art. 4 pkt 11 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2022 r., poz. 2201, dalej – "u.t.d.), poprzez błędne przyjęcie, że o kwalifikacji przewozu jako transportu drogowego taksówką decyduje wyłącznie fakt posiadania licencji na transport drogowy taksówką oraz wpisania pojazdu do tej licencji, podczas gdy analiza powołanych przepisów prowadzić powinna do wniosku, że konstytutywną cechą transportu drogowego taksówką obok posiadania stosownej licencji na transport drogowy taksówką jest także oznakowanie pojazdu w sposób określony w § 24 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, a brak takiego oznaczenia jest równoznaczny z tym, że pojazd nie jest taksówką;
5. 3) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 5d w zw. z art. 5b ust. 1 pkt 1-3 oraz art. 5e, art. 27 ust. 1 pkt 1, art. 92a ust. 1 i 6 u.t.d. w zw. z lp. 2.20 załącznika nr 3 do u.t.d. poprzez błędne przyjęcie, że w okolicznościach tej sprawy nie doszło do naruszenia przez pośrednika obowiązków z art. 5d, art. 5e i art. 27 ust. 1 pkt 1 u.t.d., co w konsekwencji skutkowało odmową zastosowania w sprawie art. 92a ust. 1 u.t.d. oraz lp. 2.20 załącznika nr 3 do u.t.d.

W piśmie procesowym z dnia 20 maja 2024 r. Skarżąca wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego oraz o zasądzenie na jej rzecz od organu administracji kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze.

Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Ze skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym w zakresie odnoszącym się do przekazywania zleceń przez przedsiębiorcę prowadzącego pośrednictwo przy przewozie osób przewozu osób podmiotowi, który nie podsiada odpowiedniej licencji, o której mowa w art. 5b ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, lub z naruszeniem art. 5e tej ustawy (lp. 2.20 załącznika nr 3 do wymienionej ustawy) stwierdził, że decyzja ta nie jest zgodna z prawem, co uzasadniało jej uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika – najogólniej rzecz ujmując – że fakt posiadania przez przewoźnika w dniu kontroli licencji na przewóz osób taksówką nie jest pozbawiony znaczenia z punktu widzenia prawidłowej prawnej kwalifikacji wykonywanego przewozu, albowiem niezależnie od tego, czy pojazd samochodowy, którym przewóz ten był wykonywany posiadał wszystkie, czy też tylko niektóre elementy wyposażenia i oznaczenia, jako taksówki, jest taksówką w rozumieniu przepisów obowiązującego prawa, jeżeli – tak jak w rozpatrywanej sprawie – został wpisany do licencji upoważniającej do wykonywania przewozu osób taksówką, co zdaniem Sądu I instancji nie mogło pozostawać bez wpływu na wniosek, że kara pieniężna została nałożona na stronę skarżącą na podstawie wadliwie ustalonego oraz wadliwie ocenionego stanu faktycznego.

Skarga kasacyjna, której zarzuty wyznaczają, zgodnie z zasadą dyspozycyjności, granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku uzasadnia twierdzenie, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie tego wyroku, której konsekwencją powinno być jego uchylenie.

Wobec konstrukcji i uzasadnienia zarzutów kasacyjnych oraz istoty stawianej na ich gruncie kwestii, co uzasadnia, aby zarzuty te rozpoznać łącznie, w punkcie wyjścia przypomnienia wymaga, że w rozumieniu ustawy o transporcie drogowym pośrednictwo przy przewozie osób oznacza działalność gospodarczą, która – stanowiąc również, co nie mniej istotne, transport drogowy (art. 4 pkt 3 lit. c) tej ustawy) – polega na przekazywaniu zleceń przewozu osób samochodem osobowym, pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 i nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą lub taksówką oraz: a) zawieraniu umowy przewozu w imieniu klienta lub przedsiębiorcy wykonującego przewóz osób lub b) pobieraniu opłaty za przewóz osób, lub c) umożliwianiu zawarcia umowy przewozu lub umożliwianiu uregulowania opłaty za przewóz osób – samochodem osobowym, pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 i nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą lub taksówką za pośrednictwem dostarczonych lub udostępnionych do tych celów środków komunikacji elektronicznej, domen internetowych, aplikacji mobilnych, programów komputerowych, systemów teleinformatycznych lub innych środków przekazu informacji (art. 4 pkt 24).

Podjęcie i wykonywanie tej działalności gospodarczej wymaga – jak wynika z art. 5b ust. 2 ustawy o transporcie drogowym – uzyskania licencji oraz podlega określonym tą ustawą wymogom. W tym, adresowanym do przedsiębiorcy wykonującego transport drogowy w zakresie pośrednictwa przy przewozie osób obowiązkom, a mianowicie, obowiązkowi (nakazowi) prowadzenia pośrednictwa wyłącznie na rzecz przedsiębiorców posiadających odpowiednią licencję, o której mowa w art. 5b ust. 1 (art. 5d) oraz zakazowi prowadzenia tego pośrednictwa przy przewozie osób w przewozach okazjonalnych wykonywanych pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 7 osób łącznie z kierowcą (art. 5e). Wymienione obowiązki – odpowiednio o charakterze rekonstruowanej z tych przepisów prawa normy nakazu oraz normy zakazu – mają komplementarny charakter, albowiem wyznaczają zarówno pole, na którym omawiana działalność może – i zarazem powinna – być prowadzona (aspekt pozytywny), jak i pole, na którym nie może być prowadzona (aspekt negatywny).

Konsekwencje obowiązywania przepisów art. 5d i art. 5e ustawy o transporcie drogowym – wobec treści oraz istoty ustanowionych na ich gruncie norm nakazu i zakazu – nie są bez znaczenia dla rekonstrukcji treści obowiązku, o którym jest mowa w art. 27b ust. 1 pkt 1 przywołanej ustawy.

Jeżeli bowiem – jak wynika z tego przepisu prawa w brzmieniu mającym zastosowanie w rozpatrywanej sprawie – przedsiębiorca prowadzący pośrednictwo przy przewozie osób jest obowiązany do weryfikacji, czy przedsiębiorca, któremu przekazuje zlecenia przewozu osób, posiada odpowiednią licencję, o której mowa w art. 5b ust. 1, nie później niż przed rozpoczęciem współpracy oraz w terminie 7 dni od dnia upływu terminu ważności licencji posiadanej przez przedsiębiorcę, któremu przedsiębiorca prowadzący pośrednictwo przy przewozie osób przekazuje zlecenia przewozu osób, to za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że wskazany obowiązek, a więc innymi słowy – jak należałoby przyjąć wobec jego treści oraz celu, któremu służy jego realizacja – obowiązek sprawdzenia spełniania koniecznych wymagań przez zleceniobiorcę (tj. przez przedsiębiorcę, któremu jest przekazywane zlecenie przewozu osób) stanowi bezpośredni refleks obowiązywania nakazu prowadzenia pośrednictwa wyłącznie na rzecz przedsiębiorców posiadających odpowiednią licencję, o której mowa w art. 5b ust. 1 oraz zakazu prowadzenia tego pośrednictwa w przewozach okazjonalnych wykonywanych pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 7 osób łącznie z kierowcą, co siłą rzeczy powoduje, że obowiązek ten stanowi naturalne dopełnienie wymienionej normy nakazu oraz normy zakazu, a co więcej, że pozostaje z nimi w ścisłym funkcjonalnym związku.

Podkreślając w tym kontekście, że przepisy art. 5d i art. 5e ustawy o transporcie drogowym mają charakter bezwzględnie obowiązujący (ius cogens), za nie mniej uzasadniony należałoby więc uznać i ten wniosek, że rekonstrukcja treści obowiązku sprawdzenia spełniania koniecznych wymagań przez zleceniobiorcę oraz realizacja tego obowiązku nie mogą pomijać znaczenia konsekwencji wynikających z przywołanych przepisów prawa. Zwłaszcza, że adresatem norm nakazu i zakazu oraz obowiązku sprawdzenia spełniania koniecznych wymagań ustanowionych odpowiednio na gruncie art. 5d i art. 5e oraz art. 27b ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym jest przedsiębiorca prowadzący działalność gospodarczą, o której jest mowa w art. 4 pkt 24 w związku z art. 5b ust. 2 wskazanej ustawy.

Stąd też, wykonanie (wykonywanie) obowiązku sprawdzenia spełniania koniecznych wymagań przez zleceniobiorcę nie może pomijać celu, któremu służy – a mianowicie przestrzeganiu nakazu prowadzenia pośrednictwa wyłącznie na rzecz przedsiębiorców posiadających odpowiednią licencję, o której mowa w art. 5b ust. 1 oraz przestrzeganiu zakazu prowadzenia tego pośrednictwa w przewozach okazjonalnych wykonywanych pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 7 osób łącznie z kierowcą – a, co za tym idzie, funkcji tego obowiązku w relacji do wymienionych norm nakazu oraz zakazu.

W korespondencji do powyższego za uzasadniony należałoby więc uznać wniosek, że rekonstrukcja treści obowiązku "weryfikacji, czy przedsiębiorca, któremu przekazuje zlecenia przewozu osób, posiada odpowiednią licencję, o której mowa w art. 5b ust. 1" nie może ograniczać się wyłącznie do art. 27b ust. 1pkt 1 ustawy o transporcie drogowym, albowiem musi również uwzględnić – co znajduje swoje uzasadnienie w argumencie natury systemowej – znaczenie konsekwencji wynikających z art. 5d i art. 5e tej ustawy. Innymi słowy, rekonstrukcja treści tego obowiązku musi być odnoszona do wymienionych przepisów prawa. Jeżeli przy tym podkreślić, że przepisy art. 5d i art. 5e wymienionej ustawy – a co za tym idzie ustanowione na ich gruncie normy nakazu i normy zakazu – mają charakter przepisów (norm) sankcjonowanych, albowiem administracyjnej karze pieniężnej podlega przekazywanie zleceń przez przedsiębiorcę prowadzącego pośrednictwo przy przewozie osób przewozu osób podmiotowi, który nie posiada odpowiedniej licencji, o której mowa w art. 5b ust. 1 ustawy o transporcie drogowym lub z naruszeniem art. 5e tej ustawy (art. 92a ust. 1 pkt 1 wymienionej ustawy w związku z lp. 2.20 załącznika nr 3 do tej ustawy), to wniosek o zasadności oraz potrzebie takiego właśnie podejścia do rekonstrukcji treści obowiązku sprawdzenia spełniania koniecznych wymagań przez zleceniobiorcę należy uznać za tym bardziej uprawniony.

Zwłaszcza, że – co trzeba podnieść w odpowiedzi na stanowisko strony skarżącej (zob. s. 8 pisma procesowego z dnia 20 maja 2024 r.) – jego zasadności nie podważa argument ze znaczenia konsekwencji mających, zdaniem spółki, wynikać ze zmian wprowadzonych ustawą nowelizującą z dnia 26 maja 2023 r. Dodanie do art. 27b ust. 1 ustawy o transporcie drogowym nowej jednostki redakcyjnej, a mianowicie pkt 1a, który stanowi o weryfikacji obowiązku stosowania dodatkowych oznaczeń i dodatkowego wyposażenie technicznego w odniesieniu do taksówek jest bowiem bez znaczenia, zarówno z punktu widzenia nakazu prowadzenia pośrednictwa wyłącznie na rzecz przedsiębiorców posiadających odpowiednią licencję, o której mowa w art. 5b ust. 1 (art. 5d) oraz zakazu prowadzenia tego pośrednictwa przy przewozie osób w przewozach okazjonalnych wykonywanych pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 7 osób łącznie z kierowcą (art. 5e), jak i z punktu widzenia sankcjonowania ich naruszenia.

Omawiana zmiana nie znosi bowiem, ani wymienionych norm nakazu i zakazu, ani też nie uchyla karalności ich naruszenia. Co więcej, z punktu widzenia znaczenia konsekwencji wynikających z art. 5d i art. 5e ustawy o transporcie drogowym omawiana zmiana pozostaje również bez wpływu na istotę oraz treść samego obowiązku sprawdzenia spełniania koniecznych wymagań przez zleceniobiorcę. Jakkolwiek bowiem odnosi się do weryfikacji obowiązku stosowania dodatkowych oznaczeń i dodatkowego wyposażenie technicznego w odniesieniu do taksówek, to jednak w świetle wszystkich dotychczas przedstawionych argumentów oraz w korespondencji do nich za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że i tak należało i należy to do szeroko rozumianego – bo determinowanego treścią regulacji prawnej wynikającej z art. 5d i art. 5e ustawy o transporcie drogowym – zakresu "weryfikacji, czy przedsiębiorca, któremu przekazuje zlecenia przewozu osób, posiada odpowiednią licencję, o której mowa w art. 5b ust. 1".

Uwzględniając powyższe trzeba stwierdzić, że skarżący kasacyjnie organ nie bez uzasadnionych podstaw oraz racji podnosi (zob. s. 7 – 8 skargi kasacyjnej), że zakres obowiązku o którym jest mowa w art. 27b ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym siłą rzeczy musi odnosić się również do weryfikacji tego, czy legitymując się odpowiednią licencją, zleceniobiorca wykona przewóz osób pojazdem wpisanym do tej licencji, a co więcej, czy przewóz ten wykona pojazdem samochodowym odpowiadającym posiadanej licencji, a mianowicie – tak jak w rozpatrywanej sprawie – pojazdem będącym taksówką w rozumieniu przepisów obowiązującego prawa, a więc innymi słowy, czy przewóz ten będzie wykonywany pojazdem samochodowym, który odpowiada posiadanej licencji oraz wynikającym z niej uprawnieniom, a co za tym idzie, czy odpowiada charakterowi oraz cechom danej usługi przewozu osób.

Nie jest to bez znaczenia, gdy podkreślić, że "krajowym transportem drogowym" w rozumieniu ustawy o transporcie drogowym jest podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób lub rzeczy pojazdami samochodowymi zarejestrowanymi w kraju [...], a zasadnicze wymogi podjęcia i wykonywania tak rozumianego "krajowego transportu drogowego" w zakresie przewozu osób określa przepis art. 5b ust. 1 przywołanej ustawy, w świetle którego wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób: 1) samochodem osobowym, 2) pojazdem samochodowym, przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 i nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą, 3) taksówką – wymaga uzyskania odpowiedniej licencji.

Z przywołanej regulacji prawnej wynika, że wykonywanie przewozu drogowego osób, charakteryzującego się wymienionymi powyżej cechami transportu drogowego może odbywać się wyłącznie na podstawie odpowiedniej licencji, albowiem odmienne zastrzeżenie nie wynika z ustawy o transporcie drogowym. Co przy tym nie mniej istotne, z przepisu art. 5c ustawy o transporcie drogowym wynika, że w odniesieniu do licencji, o których mowa w art. 5b ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawodawca odmiennie ukształtował warunki ich uzyskania niż w odniesieniu do licencji w zakresie przewozu osób taksówką, a mianowicie licencji, o której jest mowa w art. 5b ust. 1 pkt 3, co aż nadto jasno i wyraźnie wynika z art. 6 przywołanej ustawy. Zwłaszcza, gdy w tej mierze odwołać się chociażby do ust. 4 art. 6 i zawartego w nim zastrzeżenia – którego odpowiednika ze zrozumiałych powodów nie zawiera art. 5c wskazanej ustawy – a w tym kontekście, także do art. 11 tej ustawy, który określa z kolei konieczną treść udzielanych licencji, a ponadto – co nie mniej istotne – do przepisów jej art. 11b i art. 11c, które odnoszą się do cen za przewozy taksówkami oraz stawek taryfowych oraz podmiotów właściwych do ich ustalania.

Konsekwencją powyższego – jak w pełni zasadnie należałoby przyjąć – są więc rozwiązania prawne, z których wynika zróżnicowanie szczegółowych warunków wykonywania uprawnień wynikających z omawianych licencji, a więc innymi słowy zróżnicowanie szczegółowych warunków wykonywania krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym, pojazdem samochodowym, przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 i nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą, czy też taksówką (zob. np. wyroki NSA z dnia 14 grudnia 2023 r., sygn. akt II GSK 1286/21 oraz II GSK 1222/21).

Podzielając pogląd prawny Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 21 grudnia 2023 r., sygn. akt II GSK 665/23 – i dystansując się tym samym od poglądu wyrażonego w wyroku z dnia 27 czerwca 2023 r. w sprawie sygn. akt II GSK 1116/22 – trzeba więc stwierdzić, że warunkiem koniecznym uznania danego pojazdu za taksówkę jest nie tylko zgłoszenie takiego pojazdu do ważnej licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką, ale również odpowiednie wyposażenie i oznaczenie pojazdu, odróżniające od pojazdów, które nie są taksówkami, co znajduje swoje uzasadnienie w art. 2 pkt 43 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, który definiując "taksówkę" stanowi o koniecznych jej cechach dystynktywnych, a mianowicie o odpowiednim wyposażeniu (w tym w taksometr lub aplikację mobilną, o której jest mowa w art. 13b ustawy o transporcie drogowym) oraz – co istotne – o odpowiednim oznaczeniu.

Tym samym, właściwe oznaczenie pojazdu samochodowego jest warunkiem koniecznym, aby dany pojazd mógł być uznany za taksówkę, a wykonywany nim przewóz – przy posiadaniu wymaganej licencji, do której zgłoszono ten pojazd – za przewóz osób taksówką. Odpowiednie oznaczenie pojazdu jako taksówki pełni nie tylko funkcję odróżniającą i wspiera zachowanie reguł uczciwej konkurencji przy przewozie osób, ale również umożliwia upoważnionym organom prowadzenie realnej kontroli wykonania przez podmioty wykonujące ten rodzaj transportu dodatkowych obowiązków lub korzystania z szeregu przywilejów, bądź odstępstw od obowiązujących reguł przewozu osób, takich jak np. wyłączenie obowiązku korzystania z pasów bezpieczeństwa przez kierującego taksówką podczas przewożenia pasażera (art. 39 ust. 2 pkt 3 ustawy – Prawo o ruchu drogowym), wyłączenie obowiązku przewozu dziecka w foteliku bezpieczeństwa dla dziecka lub innym urządzeniu przytrzymującym dla dzieci (art. 39 ust. 4 pkt 1), wykonywanie obowiązku corocznego (a nie raz na 5 lat) przeprowadzenia badań technicznych (art. 81 ust. 6), stosowanie się przez kierującego taksówką do zakazu palenia tytoniu lub spożywania pokarmów w czasie jazdy podczas przewożenia pasażera (art. 63 ust. 5), korzystanie z miejsc na drodze przeznaczonych tylko dla postoju taksówek (§ 53 rozporządzenia Ministrów Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2002 r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych).

Uwzględniając powyższe trzeba stwierdzić, że przedsiębiorca prowadzący działalność gospodarczą, o której jest mowa w art. 4 pkt 24 ustawy o transporcie drogowym nie może pomijać znaczenia konsekwencji wynikających z art. 5b ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, a mianowicie, że ustawodawca nie bez racjonalnych i uzasadnionych podstaw zróżnicował szczegółowe warunki wykonywania krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym, pojazdem samochodowym, przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 i nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą, czy też taksówką, odróżniając przy tym tę ostatnią od innych pojazdów samochodowych poprzez ustanowienie jej dystynktywnych cech odnoszących się do odpowiedniego jej wyposażenia oraz odpowiedniego oznaczenia.

Zwłaszcza, że wykonując tę działalność jest adresatem nakazu prowadzenia pośrednictwa wyłącznie na rzecz przedsiębiorców posiadających odpowiednią licencję, o której mowa w art. 5b ust. 1 (art. 5d) oraz zakazu prowadzenia tego pośrednictwa przy przewozie osób w przewozach okazjonalnych wykonywanych pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 7 osób łącznie z kierowcą (art. 5e). Ich przestrzeganie powinno więc ze swej istoty zakładać potrzebę (obowiązek) weryfikowania (sprawdzenia) spełniania koniecznych wymagań przez zleceniobiorcę, a mianowicie, czy przedsiębiorca, któremu jest przekazywane zlecenie przewozu osób posiada odpowiednią – do oferowanej przez niego usługi – licencję, czy wykona ten przewóz pojazdem wpisanym do tej licencji, a co więcej, czy przewóz ten wykona pojazdem samochodowym odpowiadającym posiadanej licencji, co – jak w pełni zasadnie należałoby przyjąć – tylko wówczas będzie odpowiadało prawidłowemu wykonaniu obowiązku, o którym stanowi art. 27b ust. 1 ustawy o transporcie drogowym.

"Posiadanie odpowiedniej licencji" wiąże się bowiem z wykonywaniem wynikających z niej uprawnień, co w odniesieniu do licencji, o której jest mowa w art. 5b ust. 1 pkt 3 przywołanej ustawy uzasadnia wniosek, że wykonywanie wynikających z niej uprawnień może nastąpić tylko i wyłącznie pojazdem samochodowym, który jest taksówką w rozumieniu art. 2 pkt 43 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, a więc pojazdem, który jest odpowiednio wyposażony oraz odpowiednio oznaczony.

Nie jest przy tym też tak, że rekonstruowany w przedstawiony powyżej sposób obowiązek sprawdzenia spełniania koniecznych wymagań przez zleceniobiorcę oraz zakres tego obowiązku, nie wynika z przepisów obowiązującego prawa.

W opozycji do stanowiska Sądu I instancji (s. 18 uzasadnienia zaskarżonego wyroku) odwołać się należy bowiem – o czym szeroko mowa była powyżej – do znaczenia konsekwencji wynikających z przepisów art. 27b ust. 1 w związku z art. 5d i art. 5e w ustawy o transporcie drogowym, które stanowią komplementarne źródło rekonstrukcji treści oraz zakresu wymienionego obowiązku. Jeżeli przy tym ponownie podkreślić, że przepisy art. 5d i art. 5e wymienionej ustawy – a co za tym idzie ustanowione na ich gruncie normy nakazu i normy zakazu – mają charakter przepisów (norm) sankcjonowanych, albowiem administracyjnej karze pieniężnej podlega przekazywanie zleceń przez przedsiębiorcę prowadzącego pośrednictwo przy przewozie osób przewozu osób podmiotowi, który nie posiada odpowiedniej licencji, o której mowa w art. 5b ust. 1 ustawy o transporcie drogowym lub z naruszeniem art. 5e tej ustawy (art. 92a ust. 1 pkt 1 wymienionej ustawy w związku z lp. 2.20 załącznika nr 3 do tej ustawy), to tym bardziej nie ma podstaw, aby podważać – jak wynika to ze stanowiska Sądu I instancji – treść, zakres oraz istotę i cel obowiązku sprawdzenia spełniania koniecznych wymagań przez zleceniobiorcę.

Zwłaszcza, gdy z pozycji argumentu osadzonego na gruncie art. 92c ustawy o transporcie drogowym podnieść, że rekonstruowany w przedstawiony powyżej sposób zakres obowiązku sprawdzenia spełniania koniecznych wymagań służy również – co nie jest przy tym, ani nieproporcjonalne do celu, ani też nadmiernie utrudnione – samemu przedsiębiorcy prowadzącemu działalność polegającą na pośrednictwie przy przewozie osób. Jeżeli bowiem z przywołanego przepisu prawa oraz logiki przyjętych na jego gruncie rozwiązań prawnych wynika, że to na podmiocie, o którym w nim mowa spoczywa ciężar dowodu w zakresie odnoszącym się do wykazania zaktualizowania się przesłanek jego stosowania, to za uzasadniony należy uznać wniosek, że zweryfikowanie – na etapie przed rozpoczęciem współpracy (art. 27b ust. 1 pkt 1 lit. a) przywołanej ustawy) – spełniania koniecznych wymagań, a mianowicie sprawdzenie, czy przedsiębiorca, któremu jest przekazywane zlecenie przewozu osób posiada odpowiednią licencję, czy wykona ten przewóz pojazdem wpisanym do tej licencji oraz, czy przewóz ten wykona pojazdem samochodowym odpowiadającym posiadanej licencji z całą pewnością sprzyja wykazaniu, że podmiot ten uczynił wszystko zgodnie z prawem, że nie mógł zrobić nic więcej, zaś to zrobił, pozwalało mu pozostawać w usprawiedliwionym przekonaniu, że nie naruszy prawa, a mianowicie, że nie naruszy obowiązku zlecania przewozu osób wyłącznie przedsiębiorcom posiadającym odpowiednie licencje, ani też zakazu prowadzenia pośrednictwa przy przewozie osób w zakresie przewozów okazjonalnych.

Zwłaszcza, że nie jest to nadmiernie utrudnione, albowiem w wymiarze praktycznym wymaga analizy i weryfikacji przedstawionych przez zleceniobiorcę stosownych dokumentów (licencji, dowodu rejestracyjnego), zaś w zakresie odnoszącym się do wymaganego przepisami prawa wyposażenia i oznakowania taksówki chociażby analizy przedstawionych fotografii obrazujących pożądany stan rzeczy. Co przy tym nie mniej istotne, wykonywany w przedstawiony sposób obowiązek weryfikacji spełniania koniecznych wymagań nie nosi – co trzeba podnieść w opozycji do stanowiska strony skarżącej (s. 8 i s. 12 pisma procesowego z dnia 20 maja 2024 r.) – cech bieżącej kontroli, czy też wręcz nadzoru skoro – jak wynika z art. 27b ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy o transporcie drogowym, przy tym z zastrzeżeniem odnoszącym się do potrzeby stałego monitorowania obszaru, na który została udzielona licencja taksówkowa – jest wykonywany na etapie przed rozpoczęciem współpracy, co w konsekwencji nie pozostaje bez wpływu na wniosek, że przedsiębiorca prowadzący działalność polegającą na pośrednictwie przy przewozie osób nie odpowiada za eksces podmiotu, któremu przekazał zlecenie przewozu.

Mianowicie, za eksces, który miałby na przykład polegać na późniejszym usunięciu oznaczeń pojazdu, jako taksówki lub usunięcia jej koniecznego wyposażenia, czy też – co nie mniej istotne z punktu widzenia art. 27b ust. ust. 2 i ust. 3 pkt 6 przywołanej ustawy, który wobec treści art. 5d i art. 5e tej ustawy, a co za tym idzie wobec potrzeby zapewnienia przez przedsiębiorcę koniecznych funkcjonalności wykorzystywanej aplikacji, nie bez uzasadnionych podstaw obliguje do zachowania w rejestrze przekazanych zleceń numeru rejestracyjnego pojazdu, którym zrealizowano zlecony przewóz – na przykład niewykonania przez zleceniobiorcę oferującego przewóz osób taksówką obowiązku corocznego przeprowadzenia badań technicznych.

Z okoliczności stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy wynika, że działając jako przedsiębiorca prowadzący pośrednictwo przy przewozie osób spółka nie zweryfikowała spełniania koniecznych wymagań przez przedsiębiorcę, któremu przekazała zlecenie przewozu (tj. przez zleceniobiorcę) w koniecznym do tego zakresie, a mianowicie w zakresie wynikającym z art. 27b ust. 1 pkt 1 w związku z art. 5d i art. 5e ustawy o transporcie drogowym. Jakkolwiek bowiem, podmiot wykonujący kontrolowany przewóz (U. J. B.) posiadał licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką, a pojazd, którym przewóz ten był wykonywany został zgłoszony do tej licencji, to jednak pojazd ten nie był taksówką, albowiem nie był odpowiednio wyposażony, ani też odpowiednio oznaczony (między innymi nie posiadał lampy z napisem TAXI), co stanowiąc podstawę kwalifikowania tak wykonywanego przewozu osób, jako przewozu okazjonalnego – nie był to bowiem przewóz regularny, regularny specjalny albo wahadłowy, a tak, jak licencja, o której mowa w art. 5b ust. 1 pkt 1 i pkt 2 przywołanej nie uprawnia do wykonywania transportu drogowego taksówką, tak również licencja taksówkowa nie uprawnia do wykonywania przewozu osób samochodem osobowym lub pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 i nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą (zob. w tej mierze wyrok NSA z dnia 21 października 2009 r., sygn. akt II GSK 143/09 oraz wyroki NSA z dnia 14 grudnia 2023 r., sygn. akt II GSK 1286/21 oraz II GSK 1222/21) – stanowiło nie mniej usprawiedliwioną podstawę wnioskowania o zaktualizowaniu się przesłanek przypisania skarżącej spółce naruszenia polegającego na przekazywaniu zleceń przez przedsiębiorcę prowadzącego pośrednictwo przy przewozie osób przewozu osób podmiotowi, który nie posiada odpowiedniej licencji, o której mowa w art. 5b ust. 1 ustawy o transporcie drogowym lub z naruszeniem art. 5e tej ustawy (lp. 2.20 załącznika nr 3 do ustawy).

Zlecony przewóz osób był bowiem w rozumieniu ustawy o transporcie drogowym przewozem osób samochodem osobowym, na wykonywanie którego przedsiębiorca, któremu przekazano zlecenie przewozu nie posiadał odpowiedniej licencji (a mianowicie licencji, o której jest mowa w art. 5b ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym), a co więcej, był również okazjonalnym przewozem osób pojazdem niespełniającym wymaganych kryteriów, co stanowiło naruszenie zakazu prowadzenia pośrednictwa przy przewozie osób w przewozach okazjonalnych wykonywanych pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 7 osób łącznie z kierowcą (art. 5e).

W rekapitulacji przedstawionych argumentów trzeba więc stwierdzić, że Sąd I instancji niezasadnie przypisał organom administracji publicznej naruszenie przepisów prawa materialnego, albowiem nie jest tak, że fakt posiadania przez przewoźnika w dniu kontroli licencji na przewóz osób taksówką oraz fakt wpisania pojazdu samochodowego do tej licencji immunizuje w swoisty sposób wykonywanie (zleconego) przewozu osób pojazdem, który nie jest taksówką w rozumieniu art. 2 pkt 43 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, albowiem wykonywanie uprawnień wynikających z licencji, o której jest mowa w art. 5b ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym może być realizowane tylko i wyłącznie pojazdem samochodowym, który jest taksówką w rozumieniu przepisów obowiązującego prawa, a więc pojazdem, który jest odpowiednio wyposażony oraz odpowiednio oznaczony.

Wobec tego również, że to przepisy prawa materialnego wyznaczają zakres postępowania wyjaśniającego w sprawie oraz zbiór koniecznych do ustalenia w sprawie faktów, wbrew stanowisku Sądu I instancji nie ma również podstaw, aby twierdzić, że ustalenia faktyczne stanowiące podstawę wydania zaskarżonej decyzji nie były wystarczające dla przypisania skarżącej spółce naruszenia, o którym jest mowa w art. 92a ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym w związku z lp. 2.20 załącznika nr 3 do tej ustawy oraz nałożenia kary pieniężnej za to naruszenie. Zwłaszcza, że – co aż nadto jasno i wyraźnie wynika z uzasadnienia kontrolowanej decyzji (zob. s. 7 – 8) – nie było tak, że organy administracji publicznej miałyby nie uwzględnić okoliczności posiadania przez przewoźnika licencji na przewóz osób taksówką oraz wpisania pojazdu, którym był wykonywany kontrowany przewóz osób do tej licencji. Okoliczność ta stanowiła bowiem przedmiot koniecznej oceny, której rezultat – osadzony na gruncie adekwatnych przepisów prawa materialnego – siłą rzeczy nie uzasadnia wniosku o braku zupełności przeprowadzonych w sprawie ustaleń faktycznych.

Stwierdzając w związku z powyższym, że kontrolowany wyrok nie odpowiada prawu i powinien podlegać uchyleniu, wobec dostatecznego wyjaśnienia istoty sprawy oraz spornej w niej kwestii, korzystając na podstawie art. 188 p.p.s.a. z kompetencji do rozpoznania skargi spółki na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w świetle wszystkich przedstawionych argumentów skarga ta nie jest zasadna i powinna podlegać oddaleniu w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 151 p.p.s.a oraz art. 203 pkt 2 p.p.s.a. orzekł więc, jak w sentencji wyroku.