Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 28 czerwca 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 608/07, rozpoznając skargę S. W. (dalej: skarżący) uchylił postanowienie Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: Prezes NFZ) z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania oraz stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.
Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy.
Decyzją z [...] stycznia 2006 r. Dyrektor P. Oddziału Wojewódzkiego NFZ stwierdził objęcie obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym S. W. z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej w okresie od [...] stycznia 1999 r. do nadal.
W wyniku odwołania skarżącego wniesionego w dniu [...] listopada 2006 r. Prezes NFZ zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] stycznia 2007 r. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji. Prezes NFZ wyjaśnił, że decyzja pierwszoinstancyjna została doręczona skarżącemu [...] stycznia 2006 r. z pouczeniem o terminie do wniesienia odwołania. Skarżący oświadczył, że niewniesienie odwołania w terminie zakreślonym przepisami spowodowane było jego nieobecnością w kraju i z decyzją zapoznał się dopiero we wrześniu 2006 r. Organ stwierdził, że skarżący po powrocie z zagranicy miał 7 dni na wniesienie odwołania zgodnie z art. 109 ust. 5 ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. Nr 210, poz. 2135 ze zm.), jednakże złożył je dopiero w dniu [...] listopada 2006 r., przez co nie dotrzymał ustawowego terminu do wniesienia odwołania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uchylając zaskarżoną decyzję wskazał, że z akt administracyjnych wynika, że skarżący wskazał adres doręczenia do upoważnionej U. B. i zgodnie z tym upoważnieniem doręczono przedmiotową decyzję z pouczeniem o siedmiodniowym terminie odwołania.
Sąd I instancji stwierdził, że organ podejmując czynności wstępne w związku z pismem strony z [...] listopada 2006 r. po stwierdzeniu, że pismo to złożono jako zaskarżenie decyzji ostatecznej, nie powinien był wydawać w trybie art. 134 kpa orzeczenia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania, bowiem w myśl art. 235 kpa pisma tego nie można było traktować jako odwołanie, nawet jeśli wniosła je strona, lecz stosownie do treści art. 9 kpa organ winien zwrócić się do strony o wyjaśnienie czy jest to wniosek o wszczęcie postępowania w którymś z trybów nadzwyczajnych i potraktować powyższe pismo zgodnie z dyspozycją art. 235 kpa.
Prezes NFZ złożył od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez:
- 1. błędną ocenę, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 134 w zw. z art. 9 kpa, co było rezultatem błędnej wykładni powołanego art. 134 w zw. z art. 9 kpa;
- 2. pominięcie art. 16 § 1 kpa przy ocenie zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia;
Wskazując na powyższe podstawy Prezes NFZ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Prezes NFZ podniósł, że w rozumieniu art. 127 § 1 kpa o tym czy dana czynność procesowa podjęta przez stronę postępowania stanowi odwołanie, decyduje treść tej czynności. Jego zdaniem, z pisma procesowego z [...] listopada 2006 r, wynika bezspornie, że skarżący wniósł odwołanie od decyzji Dyrektora P. Oddziału Wojewódzkiego NFZ z [...] stycznia 2006 r. Organ zatem zobowiązany był do zbadania czy odwołanie zostało wniesione w terminie oraz w przypadku stwierdzenia przekroczenia terminu wydać postanowienie zgodnie z art. 134 kpa stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania.
Prezes NFZ nie podzielił argumentacji Sądu I instancji, że niedopuszczalne było badanie czynności procesowej dokonanej przez skarżącego w świetle art. 134 k.p.a., z uwagi na fakt, iż decyzja organu I instancji w chwili wydanego postanowienia była ostateczna. Prezes NFZ wskazał, że postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia środka odwoławczego ze swej istoty mogą być wydane jedynie w przypadkach upływu terminu do wniesienia środka zaskarżenia, a zatem w sytuacji, gdy mamy do czynienia z decyzją ostateczną.
W ocenie Prezesa NFZ, Sąd I instancji nie wskazał na podstawie jakich przesłanek należało uznać odwołanie skarżącego jako skargę w rozumieniu art. 235 kpa. Sąd całkowicie pominął zasadę trwałości decyzji administracyjnych wynikającą z art. 16 kpa. Wskazał, że zakres przedmiotowy art. 235 kpa odnosi się wyłącznie do skarg w ścisłym tego słowa znaczeniu, tzn. do skarg w rozumieniu art. 227 kpa. Przepis art. 235 kpa nie odnosi się do czynności procesowych podejmowanych przez stronę w toku postępowania administracyjnego, w tym nie dotyczy odwołań od decyzji.
Mając więc na uwadze treść art. 16 § 1 kpa Prezes NFZ stwierdził, że brak było podstaw prawnych do swobodnego uznania odwołania od decyzji administracyjnej wniesionego po upływie terminu, jako skargi w rozumieniu art. 235 kpa.
Skarżący w I instancji S. W. nie skorzystał z możliwości wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 173 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku przysługuje skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej.
W tym trybie w niniejszej sprawie wpłynęła skarga kasacyjna, która spełnia wymogi określone w przepisach art. 174, art. 175 § 1, art. 176 oraz art. 177 § 1 tej ustawy, co oznacza, że zaistniały podstawy do merytorycznego jej rozpoznania.
Przepis art. 183 § 1 p.p.s.a. obliguje Naczelny Sąd Administracyjny do rozpoznania sprawy w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu Sąd bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny zostały wymienione w art. 183 § 2, a które w niniejszej sprawie nie występują.
Jak wskazano wyżej, skarga kasacyjna została oparta na podstawie naruszenia przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez błędną ocenę, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 134 w zw. z art. 9 k.p.a., co było rezultatem błędnej wykładni art. 134 w zw. z art. 9 k.p.a.; oraz pominięcie art. 16 § 1 k.p.a. przy ocenie zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia.
Uznając zasadność zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów w pierwszym rzędzie należy zauważyć, że co do zasady postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, o czym jasno stanowi art. 15 k.p.a., i od decyzji wydanej w pierwszej instancji "służy stronie odwołanie..." (art. 127 §1 k.p.a.). Natomiast z art. 16 § 1 k.p.a. wynika, że ostatecznymi są te decyzje, "od których nie służy odwołanie" w administracyjnym toku instancji i wzruszenie takich decyzji może nastąpić tylko w przypadkach wyraźnie przewidzianych w kodeksie.
W świetle powołanych wyżej przepisów należy dojść do wniosku, że decyzja wydana przez organ I instancji co do zasady nie jest decyzją ostateczną, albowiem (poza wyjątkami określonymi w kodeksie) stronie służy odwołanie od takiej decyzji. Do decyzji ostatecznych należy zaliczyć decyzję organu I instancji, w stosunku do której upłynął termin do złożenia odwołania i nie został przywrócony w przepisanym trybie, decyzję wydaną przez organ odwoławczy (organ II instancji) oraz decyzje ostateczne z mocy wyraźnego przepisu prawa materialnego (por. A.Wróbel w: M.Jaśkowska, A.Wróbel Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2000, str. 157). Sam (obiektywnie istniejący) upływ terminu nie przesądza z góry o tym, że wzruszenie decyzji organu I instancji wymaga zastosowania któregoś z nadzwyczajnych trybów, skoro ustawodawca wyraźnie przewidział, że w przypadku wniesienia odwołania po upływie terminu zaskarżenia decyzji organ, na wniosek zainteresowanego (odwołującego), przywraca termin do wniesienia odwołania w przypadku spełnienia ustawowych przesłanek przywrócenia terminu (art. 59 w zw. z art. 58 k.p.a.) i wówczas toczy się "zwykłe" postępowanie odwoławcze, w trakcie którego organ zobowiązany jest ponownie, merytorycznie rozpoznać sprawę rozstrzygniętą decyzją I instancji.
Stosownie do art. 134 k.p.a. organ odwoławczy "stwierdza w drodze postanowienia" niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania (zd. 1), a postanowienie w tej sprawie jest ostateczne (zd. 2). Wnoszący skargę kasacyjną organ słusznie przy tym zauważa, że za utrwalony należy uznać pogląd, iż w przypadku stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania organ odwoławczy nie ma innej możliwości, niż wydanie postanowienia o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania określonego w art. 134 k.p.a., a kwestia ta pozostaje poza swobodnym uznaniem organu.
W świetle powyższego za błędną należy uznać ocenę Sądu I instancji, iż zaskarżone postanowienie Prezesa NFZ w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania narusza przepis art. 134 k.p.a. W szczególności Sąd nie wskazał, jakie przesłanki (okoliczności) miałyby powodować, że w tej konkretnej sprawie organ powinien był odstąpić od wynikającego z art. 134 k.p.a. obowiązku i potraktować wniesione odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej jako wniosek o wszczęcie postępowania w którymś z trybów nadzwyczajnych "zgodnie z dyspozycją art. 235 k.p.a."
Należy przy tym nadmienić, że wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku rozumowanie Sądu w tej kwestii jest tyleż niejasne co wewnętrznie sprzeczne. Sąd I instancji bowiem stwierdził, iż "podejmując czynności wstępne w związku z pismem strony z dnia [...] listopada 2006 r. organ po stwierdzeniu, że pismo to złożono jako zaskarżenie decyzji ostatecznej, nie powinien był wydawać w trybie art. 134 orzeczenia stwierdzającego uchybienie terminu...", jednakże nie wskazał jakichkolwiek przesłanek (podstawy prawnej), które upoważniałaby organ do takiego (pozaprocesowego) "stwierdzenia" ostateczności decyzji wydanej przez organ I instancji, wobec której stronie, co do zasady, przysługuje odwołanie w administracyjnym toku instancji. Dokonując tej konstatacji Sąd I instancji prawdopodobnie (bo kwestia ta została przedstawiona w sposób lapidarny i niejednoznaczny) oparł się na tym, że "pismo to traktowane przez zainteresowanego jako odwołanie zostało złożone ze znacznym uchybieniem terminu" i z tego wywiódł, że "taka sytuacja skutkowała uprawomocnieniem się decyzji organu I instancji, która stała się ostateczną".
W związku z tym należy zauważyć, że z punktu widzenia omawianych przepisów i spoczywającego na organie odwoławczym obowiązku wynikającego z art. 134 k.p.a. nie ma znaczenia to, czy odwołanie zostało wniesione ze "znacznym" uchybieniem terminu, czy też tylko dzień po terminie.
Słusznie przy tym skarżący organ zwraca uwagę, że przyjęcie stanowiska Sądu I instancji, iż w okolicznościach niniejszej sprawy organ odwoławczy nie mógł badać wniesionego pisma (odwołania) w świetle art. 134 k.p.a. li tylko z uwagi na fakt, że decyzja organu I instancji była ostateczna, prowadziłoby do sytuacji, w której organ nigdy nie mógłby orzekać o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania, ponieważ postanowienie takie, ze swej istoty, może być wydane wyłącznie w przypadku upływu terminu do wniesienia odwołania, a zatem z reguły w sytuacji, gdy mamy do czynienia z decyzją ostateczną. Taka ocena prawna pozostaje w sprzeczności z wyraźnym brzmieniem art. 134 k.p.a., nie znajduje też oparcia w innych przepisach kodeksu i równocześnie pomija instytucję przywrócenia terminu (art. 58 i 59 k.p.a.) w przypadku spełnienia ustawowo określonych przesłanek.
Jako całkowicie dowolnie należy uznać – co też podnosi skarżący organ w uzasadnieniu skargi kasacyjnej - przyjęte przez Sąd I instancji założenie (ocenę), iż pismo skarżącego w I instancji z dnia [...] listopada 2006 r. w tej konkretnej sytuacji nie mogło być potraktowane przez organ jako odwołanie. W tym zakresie Sąd I instancji nie przedstawił żadnego uzasadnienia, mimo że na tym założeniu opierało się prawdopodobnie (bowiem i tego Sąd nie wyjaśnił) jego rozstrzygnięcie uchylające postanowienie wydane przez Prezesa NFZ w trybie art. 134 k.p.a. W szczególności zaś Sąd nie wskazał, na podstawie jakich przesłanek należało uznać odwołanie wniesione przez skarżącego w I instancji jako skargę w rozumieniu art. 235 k.p.a.
W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podzielił przedstawioną w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentację, iż zakres przedmiotowy art. 235 odnosi się wyłącznie do skarg w rozumieniu art. 227 k.p.a., a zatem nie odnosi się on do czynności procesowych podejmowanych przez stronę w toku postępowania administracyjnego, w tym nie dotyczy wnoszonych przez stronę odwołań od decyzji.
Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. powinien więc uwzględnić przedstawione wyżej uwagi odnoszące się do art. 134 k.p.a. i ponownie przeanalizować, czy w okolicznościach przedmiotowej sprawy istniały przesłanki do tego, aby ww. pismo skarżącego w I instancji z dnia [...] listopada 2006 r. traktować nie jako odwołanie od decyzji wydanej przez organ I instancji, a jako skargę w rozumieniu art. 235 k.p.a., biorąc pod uwagę, że skarga, jak to się podnosi w literaturze przedmiotu, po pierwsze, nie posiada cech środka prawnego uregulowanego w k.p.a., a po drugie zawiera zarzut wadliwej działalności organu lub jego pracownika, jak również uwzględniając generalną zasadę prymatu postępowania jurysdykcyjnego przed skargowym (por. m.in. M.Jaśkowska w: M.Jaśkowska, A.Wróbel Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2000, str. 227, 233, oraz powołani tam autorzy).
Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, na podstawie art. 185 § 1 i art. 203 pkt 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.