Uzasadnienie
Postanowieniem objętym skargą kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. pozostawił bez rozpatrzenia skargę K. D. Spółki z o.o. w W. na informację Ministra Gospodarki z dnia [...] października 2010 r. w przedmiocie negatywnego rozpatrzenia odwołania od negatywnego rozpatrzenia protestu dotyczącego oceny wniosku o dofinansowanie projektu z budżetu Unii Europejskiej.
Uzasadniając przebieg sprawy Sąd I instancji podał, że K. D. Sp. z o.o. złożyła w Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości wniosek o dofinansowanie realizacji projektu "[...]" w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka; Działanie 4.4. Nowe Inwestycje o wysokim potencjale innowacyjnym. Wobec negatywnej oceny wniosku, po wyczerpaniu środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego, skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. skargę na informację Ministra Gospodarki z dnia [...] października 2010 r. o negatywnym wyniku procedury odwoławczej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. mając na uwadze art. 30c ust. 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712, dalej jako: u.z.p.p.r.) stanął na stanowisku, że dołączona do skargi dokumentacja sprawy nie była kompletna, gdyż skarżący załączył do skargi wszystkie dokumenty poświadczone za zgodność z oryginałem przez pełnomocnika strony (z wyjątkiem wniosku o dofinansowanie, który został przez skarżącego wygenerowany elektronicznie i następnie podpisany), nie dostarczył natomiast oryginału informacji PARP z dnia [...] lipca 2010 r.
Sąd I instancji zaznaczył, że dokonał analizy pouczenia zawartego w zaskarżonym piśmie, które w sposób prawidłowy wskazywało możliwości wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wraz z informacją o obowiązku złożenia wraz ze skargą kompletnej dokumentacji w sprawie szczegółowo ją opisując i podkreślając konsekwencje jej braku.
W tym stanie rzeczy, Sąd pozostawił skargę bez rozpatrzenia na podstawie art. 30c ust. 5 pkt 2 u.z.p.p.r.
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła K. D. Spółka z o.o. zaskarżając to orzeczenie w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w W. Orzeczeniu zarzucono naruszenie:
- - art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r. zd. pierwsze przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że skarga wniesiona w trybie u.z.p.p.r. może być uznana za kompletną jedynie wówczas, gdy dołączono do niej oryginał informacji w przedmiocie oceny wniosku oraz oryginał wniosku (ewentualnie wniosek wygenerowany elektronicznie i podpisany), a w konsekwencji przyjęcie, że skarga, do której dołączono wniosek oraz informację w przedmiocie oceny wniosku poświadczone za zgodność z oryginałem przez radcę prawnego reprezentującego stronę nie może być uznana za kompletną w świetle art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r.;
- - art. 48 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 30e u.z.p.p.r. przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na jego niezastosowaniu, co doprowadziło do uznania, że w sprawach ze skargi wnoszonej w trybie u.z.p.p.r. niedopuszczalne jest dołączanie do skargi wniosku oraz informacji w przedmiocie oceny projektu potwierdzonych za zgodność z oryginałem przez radcę prawnego reprezentującego stronę w sprawie.
W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej podniesiono, że już językowa wykładnia art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r. wyklucza jako prawidłowe nałożenie na skarżącą obowiązku dołączenia do skargi oryginału wniosku oraz informacji w przedmiocie oceny projektu. Nadto podniesiono, że w związku z nowelizacją art. 48 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) w zakresie uwierzytelniania dokumentów nie budzi wątpliwości, że poprzez czynność poświadczenia za zgodność z oryginałem dokumenty uzyskują moc dowodową równą mocy dowodowej dokumentów urzędowych. W konsekwencji dokumentację załączoną do skargi należy uznać za kompletną i wiarygodną, a rozstrzygnięcie WSA za wykraczające ponad brzmienie art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna jest uzasadniona.
Istota zarzutów sformułowanych w podstawach wniesionej skargi kasacyjnej sprowadza się do twierdzenia, że Sąd I instancji naruszył art. 30c ust. 2 zd. 1 u.z.p.p.r. oraz art. 48 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 30e u.z.p.p.r. bezpodstawnie uznając za niekompletną skargę, do której dołączono wniosek oraz informację w przedmiocie oceny projektu potwierdzonych za zgodność z oryginałem przez radcę prawnego reprezentującego stronę skarżącą w sprawie sądowoadministracyjnej.
Zgodnie z art. 30c ust. 2 zd. 1 u.z.p.p.r. skarga, o której mowa w ust. 1 jest wnoszona przez wnioskodawcę w terminie 14 dni od dnia otrzymania informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego bezpośrednio do wojewódzkiego sądu administracyjnego wraz z kompletną dokumentacją w sprawie, obejmującą wniosek o dofinansowanie wraz z informacją w przedmiocie oceny projektu, kopie wnoszonych środków odwoławczych oraz informacji, o której mowa w art. 30b ust. 4 u.z.p.p.r.
Cytowana regulacja znacząco modyfikuje - w stosunku do postanowień ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tryb wnoszenia skargi. Skrócony został bowiem termin do wniesienia tejże skargi (14 dni zamiast 30 dni), wnosi się ją bezpośrednio do wojewódzkiego sądu administracyjnego (a nie za pośrednictwem organu, który wydał zaskarżone rozstrzygnięcie) i wreszcie – to wnioskodawca jest zobowiązany do dołączenia do skargi kompletnej dokumentacji sprawy. Celem ukształtowania właśnie takiego trybu wnoszenia skargi było niewątpliwie możliwie najszybsze rozstrzygnięcie przez sąd sporów w zakresie rozdziału środków finansowych w ramach programów operacyjnych. Za taką wykładnią przemawia także treść art. 30c ust. 4 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, który stanowi, że sąd rozstrzyga sprawę w terminie 30 dni od dnia wniesienia skargi.
Realizacji celu, jakim jest szybkie rozstrzygnięcie sporu powstałego w związku z rozdziałem środków finansowych w ramach programów operacyjnych, służy w szczególności nałożony na wnioskodawcę-skarżącego obowiązek dołączenia do skargi kompletnej dokumentacji w sprawie, obejmującej wniosek o dofinansowanie wraz z informacją w przedmiocie oceny projektu, kopie wniesionych środków odwoławczych oraz informacji o wynikach procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego. Skarżący ma zatem obowiązek dołączenia do skargi takich dokumentów związanych z rozpoznaniem jego wniosku o dofinansowanie, które umożliwią sądowi administracyjnemu ocenę legalności działań właściwych instytucji w toku oceny projektu złożonego przez wnioskodawcę.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy Sąd I instancji wadliwie uznał, że dołączenie do skargi wszystkich dokumentów poświadczonych za zgodność z oryginałem przez pełnomocnika strony radcę prawnego, w tym poświadczony za zgodność z oryginałem wniosek o dofinansowanie projektu oraz informacja w przedmiocie oceny projektu, świadczy o niekompletności skargi.
Zgodnie z art. 30e ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w zakresie nieuregulowanym w ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określone dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, z wyłączeniem art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, art. 146, 150 i 152 tej ustawy. Wskazana regulacja nie wymienia jako wyłączonego art. 48 § 3 i 4 p.p.s.a., zgodnie z którym zamiast oryginału dokumentu strona może złożyć odpis dokumentu, jeżeli jego zgodność z oryginałem została poświadczona przez notariusza albo przez występującego w sprawie pełnomocnika strony będącego adwokatem, radcą prawnym, rzecznikiem patentowym lub doradcą podatkowym, zaś zawarte w odpisie dokumentu poświadczenie zgodności z oryginałem przez występującego w sprawie pełnomocnika strony będącego adwokatem, radcą prawnym, rzecznikiem patentowym lub doradcą podatkowym ma charakter dokumentu urzędowego.
Regulacja ta może znaleźć odpowiednie zastosowanie w sprawie ze skargi wnoszonej w trybie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, skoro nie jest sprzeczna z celem tej ustawy, a wprost przeciwnie – może sprzyjać realizacji szybkości postępowania sądowego.
Skoro z art. 48 § 4 p.p.s.a. wynika, że zawarte w odpisie dokumentu poświadczenie zgodności z oryginałem przez występującego w sprawie pełnomocnika strony będącego radcą prawnym, powoduje, że dokument ma charakter dokumentu urzędowego, to należało uznać że wspomniane dokumenty zostały złożone w wymaganej przez prawo formie. Błędne było zatem stanowisko Sądu pierwszej instancji, że ze wspomnianego powodu dokumentacja dołączona do skargi była niekompletna. Nie było zatem podstaw do zastosowania art. 30c ust. 5 pkt 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, zgodnie z którym wniesienie skargi niekompletnej powoduje pozostawienie jej bez rozpatrzenia. Powyższy pogląd został wypowiedziany w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 57/11 i NSA w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę pogląd ten w całości podziela.
Ustawą z dnia 23 października 2009 r. o zmianie ustawy w zakresie uwierzytelniania dokumentów (Dz. U. Nr 216, poz. 1676), która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2010 r., wprowadzono możliwość uwierzytelniania dokumentów przez adwokatów, radców prawnych, rzeczników patentowych oraz doradców podatkowych. Celem nowelizacji było odformalizowanie postępowania sądowoadministracyjnego (podobnie jak i postępowania cywilnego) poprzez racjonalizację obowiązku dołączania do akt sprawy dokumentów oryginalnych lub ich odpisów notarialnych. Zmiana ta polegała na rozszerzeniu możliwości uwierzytelniania odpisów dokumentów na profesjonalnych pełnomocników stron, reprezentujących zawody zaufania publicznego, co ma wpływ na ekonomikę i przebieg postępowania sądowoadministracyjnego. Przepisy art. 48 § 2 i § 3 p.p.s.a. zostały dodane właśnie wyżej powołaną ustawą z dnia 23 października 2009 r. i weszły w życie 1 stycznia 2010 r., a więc po zmianach ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju prowadzących do poddania postępowania w zakresie ubiegania się oraz udzielania dofinansowania kontroli sądów administracyjnych.
Gdyby ustawodawca zmierzał do wyłączenia stosowania znowelizowanego art. 48 p.p.s.a. w sprawach skarg, o jakich mowa w art. 30 c u.z.p.p.r., zachowałby odpowiednie regulacje w ustawie nowelizującej p.p.s.a. lub doprowadziłby do nowelizacji art. 30e u.z.p.p.r. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu powołanego już postanowienia z dnia 1 lutego 2011 r., dołączenie do skargi odpisów dokumentów uwierzytelnionych w sposób określony w stosowanym wprost art. 48 § 2 i § 3 p.p.s.a. nie utrudnia w najmniejszym stopniu spełnienia postulatu zapewnienia szybkości postępowania sądowoadministracyjnego, realizacji którego służą regulacje zawarte w art. 30c ustawy o zasadach polityki rozwoju. W obecnym stanie prawnym Naczelny Sąd Administracyjny nie znajduje więc argumentów wyłączających przyjęcie, że dołączona do skargi dokumentacja jest kompletna w rozumieniu art. 30c ustawy o zasadach polityki rozwoju również wtedy, gdy w miejsce oryginałów dołączono kopie dokumentów potwierdzone przez pełnomocnika strony w sposób określony w art. 48 § 2 i § 3 p.p.s.a.
Z akt rozpoznawanej sprawy wynika, że do skargi K. D. Spółki z o.o. w W. dołączone zostało udzielone przez Prezesa Zarządu Spółki pełnomocnictwo dla radcy prawnego A. K. upoważniające do zastępowania w sprawach przed sądami administracyjnymi (w tym w postępowaniu przed NSA), w postępowaniu dotyczącym wniosku o dofinansowanie projektu. Do skargi dołączone zostały również dokumenty poświadczone przez radcę prawnego za zgodność z oryginałem kserokopie m.in.: wniosek o dofinansowanie, informacja w przedmiocie oceny projektu oraz pozostałe dokumenty wymagane przepisem art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r. Także z tekstu protokołu rozprawy przeprowadzonej przed Sądem I instancji wynika, że do skargi zostały dołączone dokumenty poświadczone za zgodność z oryginałem przez pełnomocnika skarżącego, w tym wniosek oraz informacja dotycząca oceny wniosku (k. 39 akt WSA).
Uwzględniając taki stan rzeczy oraz powyższe wywody NSA dotyczące wykładni art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r. oraz art. 48 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 30e u.z.p.p.r. zarzuty skargi kasacyjnej okazały się trafne.
Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 30e u.z.p.p.r.