Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 12 maja 2016 r. sygn. akt III SA/Lu 344/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny (WSA) w Lublinie uchylił decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] wraz z poprzedzającą ją decyzją Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L. z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego.
Orzeczenie to zapadło w następującym stanie sprawy.
W dniu [...] kwietnia 2009 r. T. S. złożył wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2009 rok do pakietu 2 - Rolnictwo ekologiczne w wariancie 2.2 - Uprawy rolnicze (w okresie przestawiania) do powierzchni 6,35 ha, w wariancie 2.4 - Trwałe użytki zielone (w okresie przestawiania) do powierzchni 1,44 ha, w wariancie 2.10 - Uprawy sadownicze i jagodowe (w okresie przestawiania) do powierzchni 0,17 ha oraz pakietu 3 - Ekstensywne trwałe użytki zielone w wariancie 3.1 - Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach do powierzchni 0,17 ha. Decyzją z dnia 8 października 2010 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w L. przyznał wnioskodawcy płatność rolnośrodowiskową w kwocie 6.835,20 zł.
Na podstawie wniosków kontynuacyjnych T. S. przyznawano płatności rolnośrodowiskowe na lata 2010, 2011 i 2012.
W dniu [...] lipca 2013 r. w gospodarstwie rolnym strony, po złożeniu przez nią wniosku kontynuacyjnego o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2013 rok przeprowadzono kontrolę. Wykazała ona następujące nieprawidłowości: na działce rolnej K wariant 3.1.1 stwierdzono nieprawidłowości oznaczone kodem DR13+ "Zadeklarowana powierzchnia działki rolnej jest większa od powierzchni stwierdzonej", DR 52 "Stwierdzono zmniejszenie powierzchni PEG" i L10 "wykoszenie całej powierzchni", na działce rolnej A wariant 3.1.1 stwierdzono nieprawidłowość oznaczoną kodem L10, zaś na działce rolnej E wariant 3.1.1 nieprawidłowość oznaczoną kodem DR 52 i L10. Uwzględniając powyższe decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w L. przyznał wnioskodawcy płatność rolnośrodowiskową w wysokości 6.512,32 zł. W związku ze złożonym odwołaniem zespół kontrolny przeprowadził powtórną weryfikację w terenie działki nr 400/3, w wyniku czego stwierdzono tożsame co poprzednio nieprawidłowości, z wyjątkiem działki rolnej K, gdzie dodatkowo stwierdzono nieprawidłowość oznaczoną kodem DR 53. Dyrektor [...] Oddziału ARiMR uchylił wskazane wyżej rozstrzygnięcie (decyzja z [...] marca 2014 r.), i decyzją z dnia [...] maja 2014 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w L. przyznał T. S. płatność rolnośrodowiskową w wysokości 8.178 zł. Organ stwierdził, że wymieniony zaniechał prowadzenia działalności rolniczej w ramach wariantu 2.3 oraz 3.1 na powierzchni 0,08 ha oraz uchybienie w przestrzeganiu wymogów dla poszczególnych pakietów i ich wariantów.
W związku z powyższym organ I instancji wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia nienależnie pobranych środków finansowych przyznanych T. S. decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. oraz decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. Postępowanie to zakończyło się wydaniem wymienionej na wstępie decyzji z dnia [...] listopada 2015 r. ustalającej wymienionemu kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu Programu Rolnośrodowiskowego w łącznej wysokości 1.529,20 zł.
T. S. odwołał się od tej decyzji w części dotyczącej zwrotu płatności w kwocie 1.376 zł z tytułu wypłaconych za rok 2011 i 2012 środków w ramach wariantu 3.1.1 Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach. Wskazał, ze gospodarka na łąkach w 2011 r. i 2012 r. była prowadzona prawidłowo. Zauważył również, że decyzja nie uwzględnia brzmienia art. 18 ust. 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011, który wymaga udowodnienia przez organ, że wykoszenie całej powierzchni łąk w roku 2013 miało aż tak duży rozmiar, zasięg i trwałość, że skutkowało decyzją o zwrocie płatności za lata 2011-2012.
Decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie organu I instancji.
W uzasadnieniu organ powołał się na brzmienie § 39 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolno środowiskowy" objętego programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. poz. 361 ze zm.), zwanego następnie "rozporządzeniem rolnośrodowiskowym", oraz art. 5 i art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE Nr L 25, str. 8 z 28 stycznia 2011 r. ze zm.). Dyrektor podniósł, że płatności nienależne to należności, które powstały z przyczyn leżących po stronie rolnika, również wówczas, gdy nie była to wyłączna przyczyna wypłaty dokonanej w nieprawidłowej wysokości, czyli wszystkie przypadki, w których stwierdzono jakiekolwiek nieprawidłowości w działaniu lub zaniechaniu rolnika.
Organ wskazał, że T. S. złożył w 2009 r. wniosek o przyznanie pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 i podjął zobowiązanie [...] marca 2009 r., zaś w 2010 r. przejął skutecznie zobowiązanie rolnośrodowiskowe podjęte w dniu [...] marca 2010 r. przez B. S.. W roku 2013 wymieniony nie dotrzymał zobowiązania rolnośrodowiskowego na działce rolnej K, zaś w 2014 r. nastąpiło zmniejszenie powierzchni użytkowej na działce rolnej M. Z uwagi na to, że wobec zaniechania prowadzenia działalności rolniczej na części działek rolnych objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym o pow. 0,10 ha (działka rolna K zmniejszenie o 0,08 ha, działka rolna M zmniejszenie o 0,02 ha), powstała nienależnie pobrana kwota środków pieniężnych.
Ponadto, organ stwierdził uchybienia w przestrzeganiu przez stronę wymogów dla poszczególnych pakietów i ich wariantów, przez co powstała również nienależnie pobrana kwota środków pieniężnych, której sposób obliczenia Dyrektor podał w uzasadnieniu swojej decyzji. Organ odniósł się także do kwestii odstąpienia od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności wskazując na art. 28a ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r. poz. 173), po czym zauważył, że kwota nienależnie pobranych płatności za rok 2010 i 2013 nie przekracza 100 euro, a zatem zachodzą przesłanki do odstąpienia od dochodzenia kwoty nienależnie pobranych należności. Kwoty za rok 2011 oraz 2012 przekraczają, dlatego podlegają odzyskaniu.
Wskazaną decyzję Dyrektora [...] Oddziału ARiMR zaskarżył do WSA w Lublinie T. S., wnosząc o jej uchylenie z powodu naruszenia art. 18 ust. 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011. Skarżący podkreślił, że wykoszenie w jednym roku całej powierzchni działki rolnej nie jest niezgodnością mającą duży rozmiar i zasięg, a tym bardziej trwałość, która ogranicza się przecież do jednego roku, za który płatności zostały mu już odebrane i nie może być podstawą do żądania zwrotu płatności za lata poprzednie. Podkreślił, że w latach 2011-2012 gospodarka na łąkach była prowadzona z zachowaniem wszelkich zasad, a materiał dowodowy sprawy nie wskazuje na tezę przeciwną.
Powołanym wyżej wyrokiem z dnia 12 maja 2016 r. WSA w Lublinie wyeliminował z obrotu prawnego decyzje organów obu instancji. Sąd wskazał, że ustalenia faktyczne w sprawie są niesporne, a problem dotyczy właściwego zastosowania przepisów. Następnie stwierdził, że zgodne z prawem jest rozstrzygnięcie organu w zakresie dotyczącym nałożenia obowiązku zwrotu płatności z uwagi na zmniejszenie obszaru, na którym realizowane jest zobowiązanie, czego zresztą nie kwestionuje strona skarżąca. Odmiennie natomiast Sąd ocenił rozstrzygnięcie w zakresie zwrotu w odniesieniu do nieprawidłowości wyrażającej się w wykoszeniu całej powierzchni trzech działek rolnych (K, A, E), zamiast pozostawienia 5-10% powierzchni działki rolnej nieskoszonej. W tym przedmiocie Sąd uznał za trafne zarzuty skarżącego, co do nie uwzględnienia przez organy treści art. 18 ust. 2 rozporządzenia Komisji nr 65/2011.
Sąd zwrócił uwagę, że organy w żadnym miejscu uzasadnienia swoich decyzji nie wyjaśniły, która z przesłanek z § 39 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, który precyzyjnie określa sytuacje, gdy płatność rolnośrodowiskowa powinna być zwrócona, miała miejsce w odniesieniu do skarżącego. Sąd wskazał, że obowiązek niekoszenia pewnych części działek objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym należy do wymogów realizacji pakietu 3.1.1. Nie można jednak - zdaniem Sądu - zgodzić się z działaniem organów, z którego płynie wniosek, że stwierdzenie tego uchybienia w jednym roku realizacji zobowiązania skutkuje koniecznością zwrotu płatności w zakresie tych samych działek również za lata poprzednie, całkowicie abstrahując od tego, czy we wcześniejszych okresach wymogi były przestrzegane. Taki bowiem sposób stosowania przepisów o zwrocie nie uwzględnia kryteriów z art. 18 ust. 2 rozporządzenia nr 65/2011.
W ocenie Sądu, wszystkie wymienione w powołanym przepisie normatywne dyrektywy wykluczają automatyzm w orzekaniu o zwrocie płatności, wymagając precyzyjnej oceny odniesionej do uwarunkowań konkretnego przypadku. Automatyzmu tego nie wymusza także krajowy przepis § 39 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, który musi być wykładany w zgodzie z wyższą rangą norma prawa unijnego. Tym samym, organy obydwu instancji wadliwie zastosowały w sprawie art. 18 rozporządzenia nr 65/2011, pomijając całkowicie ustęp 2 tego przepisu oraz § 39 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Zdaniem Sądu, nie można więc bez oceny wszystkich przesłanek określonych w art. 18 ust. 2 rozporządzenia nr 65/2011 przenosić skutków uchybienia w realizacji pakietu stwierdzonego w jednym roku kalendarzowym na realizacje pakietu w latach poprzednich i wywodzić obowiązek zwrotu płatności również za lata poprzednie, w których nie wykazano naruszenia.
Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR złożył skargę kasacyjną od tego wyroku, zaskarżając go w całości i zarzucając - na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a." - naruszenie:
- - art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 polegające na uznaniu, że brzmienie tego przepisu wskazuje na jego kompetencyjny i ramowy charakter i uznanie, że nie stanowi on zamkniętej normy prawnej, podczas gdy z jego treści wprost wynika powinność zmniejszenia lub nieprzyznawania pomocy w przypadku niespełnienia określonych obowiązków i kryteriów przez rolnika,
- - § 39 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego polegające na błędnym ustaleniu, iż organy obu instancji pominęły treść tego unormowania, podczas gdy organ II instancji szczegółowo odniósł się do jego treści (str. 8 uzasadnienia decyzji drugoinstancyjnej).
W oparciu o powyższe Dyrektor wniósł o uchylenie w całości wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W ocenie skarżącego kasacyjnie, oczywistym jest, że w razie zmiany warunków realizacji przyjętego zobowiązania rolnośrodowiskowego bez poinformowania organów ARiMR o przyczynach tego stanu, istnieje podstawa do wydania decyzji ustalającej wysokość kwoty pobranych płatności przypadających do zwrotu. Obowiązek zwrotu ma charakter wsteczny, co uzasadnione jest celem i kompleksowym charakterem programu rolnośrodowiskowego. Program ten ma bowiem charakter wieloletni i beneficjent pomocy zobowiązany jest do jego realizacji w każdym kolejnym roku na uzgodnionych warunkach. Wywiązanie się z obowiązku stosowania określonych praktyk agrotechnicznych w jednym roku nie jest podstawą do uznania, że producent rolny wywiązał się z zobowiązania i może zatrzymać płatność dotyczącą tego roku.
Wywiązanie się strony z obowiązków przyjętych w ramach programu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych musi być bowiem oceniane w okresie całego 5-letniego okresu zobowiązania. Dyrektor podkreślił, ze zaprzestanie realizacji warunków zgłoszonego do płatności projektu rolnośrodowiskowego w danym roku powoduje nie tylko nieprzyznanie płatności za ten rok, lecz skutkuje także obowiązkiem zwrotu płatności wcześniej przyznanych obejmujących okres zobowiązania wieloletniego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.
W rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna wskazuje na podstawy określone w art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", to jest naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.
Zarzut "błędnej wykładni prawa" to zarzut mylnego zrozumienia treści przepisu przez Sąd I instancji. Wymaga on - aby mógł być rozpatrzony - wykazania na czym dokładnie polegała błędna wykładania przepisu, którego zarzut kasacyjny dotyczy i jaka powinna być jego prawidłowa wykładania, co oznacza potrzebę podjęcia merytorycznej polemiki ze stanowiskiem wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odnośnie do tego rodzaju kwestii spornej. Wyjaśnienia wymaga również, że w sytuacji, gdy strona skarżąca kasacyjnie podważa prawidłowość zaskarżonego wyroku wyłącznie z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym, w odniesieniu do którego zarzuca błąd wykładni, to nie może budzić żadnych wątpliwości, że rozpatrzenie tego rodzaju zarzutu (zarzutów) nie może pomijać stanu faktycznego przyjętego przez Sąd I instancji za podstawę wyrokowania w rozpatrywanej sprawie. Zwłaszcza, że zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie uzasadniony próbą zwalczania ustaleń faktycznych, która mogłaby ewentualnie odnieść zamierzony skutek, wyłącznie w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Tym samym, ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone, nie zaś, na podstawie stanu faktycznego, który sama strona skarżąca uznaje za prawidłowy.
Ocenę zasadności skargi kasacyjnej rozpocząć należy od drugiego z zarzutów, dotyczącego naruszenia § 39 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, polegającego na błędnym ustaleniu, iż organy obu instancji pominęły treść tego unormowania, podczas gdy organ II instancji szczegółowo odniósł się do jego treści na str. 8 uzasadnienia decyzji organu II instancji. Zarzut ten określony przez skarżącego, jako zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, w rzeczywistości jest zarzutem ze sfery naruszenia przepisów postępowania, kwestionuje bowiem ustalenia dokonane przez Sąd I instancji. Mimo wadliwego sformułowania opisanego zarzutu Naczelny Sąd Administracyjny traktując skargę kasacyjną jako całość, poddał kontroli wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie w tym zakresie.
Ponieważ przeprowadzając kontrolę zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku należy w pierwszej kolejności odnieść się do zarzutów o charakterze procesowym, bowiem dopiero uprzednie stwierdzenie braku naruszeń prawa w tym zakresie pozwoli na ocenę prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego, ocenę zasadności niniejszej skargi kasacyjnej rozpocząć należy od drugiego z zarzutów.
Analizując skargę kasacyjną, stwierdzić należy, że wskazany zarzut dotyczy w rzeczywistości naruszenia przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. przez uchylenie decyzji obu instancji, w sytuacji wadliwego ustalenia, że organy obu instancji pominęły treść unormowania § 39 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, podczas gdy organ II instancji szczegółowo odniósł się do jego treści na str. 8 uzasadnienia.
Zarzut ten nie można uznać za uzasadniony. Prawdą jest, że na stronie 8 uzasadnienia decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w E. znajduje się akapit poświęcony § 39 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Wytknąć jednak skarżącemu organowi należy, że ta część uzasadnienia decyzji sprowadza się jedynie do zacytowania wskazanego przepisu (i kilku innych), pominięto natomiast milczeniem kwestię przyporządkowania stanu faktycznego ustalonego w sprawie konkretnym przesłankom cytowanego przepisu, dlatego za odpowiadające rzeczywistości należy uznać stwierdzenie Sądu I instancji, że "organy w żadnym miejscu uzasadnienia swoich decyzji nie wyjaśniły, która z przesłanek § 39 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego..., miała miejsce w odniesieniu do skarżącego".
Nie można uznać, że samo zacytowanie przepisu przez organ bez odniesienia go do stanu faktycznego konkretnej sprawy, spełnia wymogi uzasadnienia decyzji, jakie przed organami administracji stawia przepis art. 107 § 3 K.p.a.
Zaprezentowane wyżej argumenty prowadzą do wniosku, że drugi z podniesionych przez stronę skarżącą zarzutów nie zasługuje na uwzględnienie.
Pierwszy z podniesionych zarzutów dotyczy naruszenia art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 polegającego na uznaniu, że brzmienie tego przepisu wskazuje na jego kompetencyjny i ramowy charakter oraz uznanie, że nie stanowi on zamkniętej normy prawnej, podczas gdy z jego treści wprost wynika powinność zmniejszenia lub nieprzyznawania pomocy w przypadku niespełnienia określonych obowiązków i kryteriów przez rolnika.
Naczelny Sąd Administracyjny nie kwestionuje, co do zasady, stanowiska skarżącego kasacyjnie, że obowiązek zwrotu przyznanych płatności wynika m.in. z art. 18 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011, aprobuje jednak w pełni pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, że przepis ten ma charakter ramowy i wymaga uszczegółowienia na gruncie przepisów prawa krajowego. Przepis art. 18 ust. 1 zdanie drugie rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 stanowi, że w przypadku zobowiązań wieloletnich, zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych. Wskazany przepis nie może być samoistną podstawą prawną nałożenia w formie decyzji obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności. Zgodnie bowiem z treścią art. 18 ust. 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011, państwo członkowskie odzyskuje wsparcie lub nie przyznaje go lub określa kwotę zmniejszenia pomocy w szczególności na podstawie rozmiaru, zasięgu i trwałości stwierdzonej niezgodności.
Rozmiar niezgodności zależy w szczególności od ciężaru skutków niezgodności, przy uwzględnieniu celów, którym miały służyć niespełnione kryteria. Zasięg niezgodności zależy w szczególności od skutków, jakie niezgodność wywiera na całość operacji. To, czy niezgodność jest trwała, zależy w szczególności od długości okresu, w którym występują jej skutki lub od możliwości wyeliminowania tych skutków za pomocą racjonalnych środków.
Taka konstrukcja przepisu wskazuje, że art. 18 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 należy odczytywać jako normę o charakterze kompetencyjnym, upoważniającą państwo członkowskie do szczegółowej regulacji przesłanek, czy też przypadków zwrotu płatności rolnośrodowiskowej, która powinna uwzględniać rozmiar, zasięg i trwałość stwierdzonej niezgodności, czyli kryteria zdefiniowane w tym przepisie. Polski ustawodawca ustanowił w przepisach prawa krajowego zasady zwrotu nienależnie pobranych płatności i rolą organów administracji jest prawidłowe ich zastosowanie i zaprezentowanie kryteriów materialnych i formalnych swojego działania w uzasadnieniu decyzji.
Wyrażone wyżej stanowisko prowadzi do wniosku, że pierwszy z podniesionych przez stronę skarżącą zarzutów również nie zasługuje na uwzględnienie.
Mając na uwadze fakt, że zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej nie są uzasadnione, Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, na podstawie art. 184 w związku z art. 183 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.