Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z 4 października 2012 r. o sygn. II SA/Ke 552/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. w sprawie ze skargi G. K., uchylił decyzję Dyrektora Ś. Oddziału Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z [...] czerwca 2012 r., nr [...], oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego; stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu oraz orzekł o kosztach postępowania.
Sąd I instancji przyjął, że decyzje obu instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, które w rezultacie doprowadziło do naruszenia prawa materialnego. Chodzi o nieuwzględnienie, przy przyznawaniu płatności z tytułu owoców miękkich, zgłoszonej powierzchni malin, z uwagi na niezłożenie w terminie (tj. do 1 sierpnia 2011 r.) umowy kontraktacyjnej, spełniającej warunek określony w art. 7 ust. 3b ustawy z 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051 ze zm.), dotyczący numeru identyfikacyjnego producenta.
Zdaniem Sądu I instancji, brak w umowie kontraktacyjnej numeru identyfikacyjnego producenta rolnego, nie jest równoznaczny z jego nienadaniem w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Sąd stwierdził, że niewskazanie w umowie tego numeru, jest brakiem formalnym w rozumieniu art. 64 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267; dalej: k.p.a.), który może być uzupełniony po uprzednim wezwaniu przez organ. W tej sytuacji, niepodjęcie przez organ działań zmierzających do uzupełnienia przedmiotowego braku formalnego doprowadziło do naruszenia zasady praworządności. Odmowa przyznania wnioskowanych płatności tylko z tego powodu, że w umowie kontraktacyjnej nie zamieszczono numeru identyfikacyjnego producenta (w sytuacji gdy organ nie kwestionuje okoliczności nadania tegoż numeru), stanowiła niczym nieuzasadniony rygoryzm formalny, niedający się pogodzić z zasadą demokratycznego państwa prawnego.
Wobec tego, błędne jest stanowisko organu, że brak numeru identyfikacyjnego w treści umowy kontraktacyjnej z [...] czerwca 2010 r. w dniu złożenia wniosku oraz uzupełnienie o ten numer umowy po 1 sierpnia 2011 r., należy uznać za niespełnienie przesłanek nabycia płatności z uwagi na niekompletny wniosek. Skoro skarżący bez wezwania uzupełnił umowę kontraktacyjną o stosowny numer identyfikacyjny, to należało przyjąć, że w dacie złożenia wniosek był kompletny i spełniał wymogi przewidziane prawem.
Z powyższych powodów złożona skarga podlegała uwzględnieniu.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku w całości złożył Dyrektor Ś. Oddziału Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. Domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i oddalenia skargi, ewentualnie uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię oraz przepisów postępowania, które może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Chodzi o art. 3 ust. 1 i 2, art. 7 ust. 3a, 3b i 3c, art. 18 ust. 2 i 3 ustawy z 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051 ze zm.), art. 6, art. 64 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267), art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.).
Autor skargi kasacyjnej wskazał, że zgodnie z przepisami art. 7 ust. 3b ustawy o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego, umowa o przetwórstwo albo zobowiązanie do realizacji dostawy, o których mowa w art. 32 rozporządzenia nr 1121/2009, powinna zawierać m.in. numer identyfikacyjny, o którym mowa w ust. 3a pkt 3. Stosownie do art. 7 ust. 3c cyt. ustawy, umowa ta, powinna zostać złożona do kierownika biura powiatowego Agencji do 31 lipca roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności (w rozpoznawanej sprawie była to niedziela, więc termin uległ przesunięciu na 1 sierpnia 2011 r.). W tej sprawie powyższy wymóg nie został spełniony, tj. złożona wraz z wnioskiem umowa kontraktacyjna nie zawierała numeru identyfikacyjnego. Zdaniem organu, uzupełnienie tego braku po 1 sierpnia 2011 r. nie uprawniało rolnika do otrzymania płatności, o które się ubiegał. Braku numeru producenta nie można uznać za błąd oczywisty, o którym mowa w art. 21 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, ponieważ jest to wymóg określony przepisem szczególnym i musiał zostać spełniony, aby rolnik nabył uprawnienia do przejściowych płatności z tytułu owoców miękkich.
Z tego względu, nie miał zastosowania art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Ponadto, zdaniem kasatora, termin określony w art. 7 ust. 3c ww. ustawy o płatnościach jest terminem materialnoprawnym i nie podlega przywróceniu, zgodnie z art. 18 ust. 1-3 tej ustawy.
Zdaniem organu, z zaskarżonego wyroku wynika, że organ powinien – mimo upływu terminu na zgłoszenie uprawnień do płatności – prowadzić postępowanie w przedmiocie tych uprawnień i uznać, że złożenie dokumentów po upływie terminu określonego w art. 7 ust. 3c ustawy o płatnościach może prowadzić do przyznania przejściowych płatności z tytułu owoców miękkich. W konsekwencji oznacza to, że rolnik mógłby czekać ze złożeniem umowy do dnia wydania ostatecznego rozstrzygnięcia lub w postępowaniu odwoławczym. Wówczas jednak nie byłoby możliwości przeprowadzenia skutecznej weryfikacji deklarowanych uprawnień do płatności w kontroli na miejscu, ponieważ rolnik mógłby dokonywać zmian w deklaracji nawet po wykryciu nieprawidłowości skutkujących niemożnością zastosowania wykluczeń określonych w art. 58 rozporządzenia 1122/2009. Organ podkreślił, że brak złożenia umowy, o której mowa w art. 7 ust. 3a i 3b, skutkuje odmową przyznania płatności niezależnie od tego, czy na deklarowanych działkach stwierdzono nieprawidłowości.
Natomiast w przypadku złożenia umowy zgodnie z omawianymi przepisami, gdy na działkach z grupą upraw owoców miękkich zostaną stwierdzone nieprawidłowości, zastosowania mają wykluczenia z płatności bądź sankcje. Dopuszczenie przez organy ARiMR możliwości składania umów po terminie określonym w art. 7 ust. 3c prowadziłoby więc do tego, że kontrole kwalifikowalności działek rolnych do płatności byłyby nieskuteczne.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną G. K. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Podał, że wydany wyrok Sądu I instancji jest zgodny z prawem, a podniesione zarzuty nie zasługują na uwzględnienie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona.
Zgodnie z art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku przysługuje skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W tym trybie wpłynęła skarga kasacyjna w niniejszej sprawie i spełnia ona wymogi określone w art. 174, 175 § 1, 176 oraz 177 § 1 tej ustawy. Oznacza to, że zaistniały podstawy do merytorycznego jej rozpoznania.
Przepis art. 183 § 1 powołanej wyżej ustawy obliguje Naczelny Sąd Administracyjny do rozpoznania sprawy w granicach skargi kasacyjnej. Sąd ten z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy. Stwierdzić należy, że w sprawie niniejszej nie występuje żadna z okoliczności stanowiących o nieważności postępowania.
Jak wskazano wyżej, skargę kasacyjną oparto zarówno na podstawie naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Istota ich sprowadza się do odpowiedzi na pytanie – czy brak numeru identyfikacyjnego w treści umowy kontraktacyjnej o numerze [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. w dniu złożenia wniosku oraz uzupełnienie o ten numer umowy po dniu 1 sierpnia 2011 r. należało uznać za niespełnienie przesłanek nabycia płatności z uwagi na niekompletny wniosek. Sąd I instancji przyjął, że skoro skarżący (bez wezwania) uzupełnił umowę kontraktacyjną o nadany w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności numer identyfikacyjny, to należało przyjąć, w dacie złożenia wniosku był on kompletny i spełniał wymogi przewidziane prawem.
Stanowisko to jest w pełni podzielane przez Naczelny Sąd Administracyjny z następujących powodów.
Postępowanie w sprawach dotyczących płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego ma charakter postępowania szczególnego. Z art. 3 ust. 1-3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051 ze zm.) wynika, że z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Odrębność omawianego postępowania w stosunku do ogólnego postępowania administracyjnego wyraża się w: 1) określeniu innego katalogu obowiązków organu administracji (stanie na straży praworządności; rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego; udzielenie stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; zapewnienie stronom, na ich żądanie, czynnego udziału w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwienie im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań;
- 2) wyłączeniu stosowania w tym postępowaniu art. 81 k.p.a.;
- 3) skierowaniu do stron i innych osób uczestniczących w postępowaniu obowiązku przedstawienia dowodów oraz wyjaśnień co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek;
- 4) ustanowieniu zasady, że ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która wywodzi z niego skutki prawne. Istotną cechą tego postępowania jest wysoki stopień jego sformalizowania, przejawiający się w ujednoliconym formularzu wniosku, którego złożenie wszczyna postępowanie i który stanowi podstawową formę składania oświadczeń woli i wiedzy w sprawach o przyznanie pomocy oraz szybkość, która ma zapewnić sprawność działania organów, jak i storn. Podstawowym elementem zapewniającym sprawność postępowania jest niewątpliwie termin ustawowy, odnoszący się do czasu podejmowania konkretnych działań lub czynności, warunkujących skuteczność ubiegania się o pomoc i jej udzielenie. Adresowany jest on w szczególności do beneficjentów przyznawanych płatności.
Przepis art. 7 ust. 3a, 3b i 3c powyższej ustawy reguluje zasady przyznania płatności z tytułu owoców miękkich. Analiza tych przepisów pozwala na stwierdzenie, że warunkiem otrzymania tej płatności jest wystąpienie rolnika z wnioskiem o przyznanie płatności na dany rok, zawarcie umowy o przetwórstwo albo zobowiązania do realizacji dostawy i dołączenia kopii umowy do złożonego wniosku. Termin do złożenia umowy został określony w ustawie do dnia 31 lipca roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności. Uwzględniając te unormowania, skarżący niewątpliwie powinien dołączyć do wniosku w terminie do dnia 31 lipca 2011 r. umowę kontraktacyjną. Umowa o przetwórstwo lub zobowiązanie do realizacji dostawy stanowią obligatoryjną część wniosku, warunkującą skuteczne rozpoznanie wniosku. Umowa może zostać złożona później niż sam wniosek, nie później jednak niż do dnia 31 lipca danego roku.
Zgodnie z art. 18 ust. 1 i 2 ustawy o płatnościach, płatności obszarowe przyznawane są na wniosek rolnika złożony w terminie od dnia 15 marca do dnia 15 maja. Z ust. 3 tego przepisu wynika, że termin powyższy nie podlega przywróceniu. W konkluzji należy stwierdzić, że skoro kopia umowy stanowi integralną część wniosku i termin do jej złożenia upływa z dniem 31 lipca roku, w którym składany jest wniosek, to termin do złożenia umowy nie jest również przywracany. Termin ten ma charakter materialny. Wyznaczony zatem przez ustawodawcę, uchybienie termu terminowi powoduje wygaśnięcie prawa lub obowiązku o charakterze materialnoprawnym. Konsekwencją uchybienia tego terminu jest więc wygaśnięcie możliwości dokonania określonej przepisem czynności.
W sprawie będącej przedmiotem skargi kasacyjnej, G. K. złożył wniosek w dniu 13 maja 2011 r. Wniosek ten objął przyznanie płatności do gruntów rolnych na rok 2011 i ubiegał się o przyznanie płatności do owoców miękkich. W dniu [...] lipca producent złożył umowę kontraktacyjną wieloletnią zawartą z firmą Chłodnie Gomar Spółka z o.o. z dnia [...] czerwca 2011 r. na skup truskawek z powierzchni 0,30 ha oraz umowę kontraktacyjną wieloletnią z tą samą firmą z dnia [...] czerwca 2010 r. wraz z aneksem nr [...] na skup malin z powierzchni 5,63 ha. W umowie z dnia [...] czerwca 2010 r. nie wskazano numeru identyfikacyjnego gospodarstwa, a wskazano go dopiero w dniu [...] października 2011 r. aneksem nr [...], uzupełniając powyższą umowę o wskazanie tego numeru identyfikacyjnego gospodarstwa producenta. Oznacza to, że skoro umowy wymagane przepisem zostały dołączone do wniosku, to należało przyjąć złożenie wniosku w wyznaczonym komplecie.
Brak numeru identyfikacyjnego producenta na jednej z umów, w sytuacji gdy numer ten wynikał także z treści wniosku, jak i z treści jednej z umów, a umowy zostały zawarte przez ten sam podmiot, nie może skutkować zrównaniem w skutkach jakby umowy w ogóle nie złożono. Należało zatem potraktować jako brak formalny w rozumieniu art. 64 § 2 k.p.a. i wezwać stronę o uzupełnienie, jak to trafnie wskazał Sąd I instancji. Brak podjęcia działań przez organ w tym zakresie niewątpliwie narusza zasadę praworządności, jak to także słusznie wywiódł Sąd I instancji.
Powyższe wskazuje, że nie można Sądowi I instancji postawić zarzutu naruszenia przepisów, o których mowa w skardze kasacyjnej. O ile przepis art. 7 ust. 3a omawianej ustawy określa, kiedy rolnikowi przysługuje płatność do owoców miękkich, to odmowa tylko z tego tytułu, że jedna z umów nie zawiera numeru identyfikacyjnego, stanowiłaby zaprzeczenie zasadzie wyrażonej w tym przepisie. Zasadą zatem jest złożenie umowy, co zostało dopełnione w sprawie. Umowa, o ile spełnia warunki art. 32 rozporządzenia nr 1121/2009 Komisji WR z dnia 29 października 2009 r., ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 w odniesieniu do systemu wsparcia dla rolników ustanowionych w jego tytułach IV i V oprócz danych, o których mowa w ust. 2 lit. a/ i b/, nawiązuje do numeru identyfikacyjnego, wskazanego w ust. 3a pkt 3, a więc do wniosku i numeru identyfikacyjnego nadanego w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.
Zawarty aneks i złożony organowi nawet bez wzywania przed datą wydania decyzji przez organ I instancji, nie mógł stanowić podstawy do wyeliminowania z pomocy, o którą wystąpiła strona, gdyż należało rozpatrzyć cały materiał dowodowy przy wsparciu specjalnym zgodnie z regułą, o której mowa w art. 3 ust. 2 pkt 2 omawianej ustawy.
Reasumując, należy stwierdzić, że Sąd I instancji właściwie zastosował przepisy, a wskazane zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieuzasadnione.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy wyżej cytowanej – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną oddalił a orzeczenie o kosztach znajduje swoje podstawy w treści art. 204 pkt 2 także tej ustawy.