Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (dalej: Sąd I instancji lub WSA) wyrokiem z dnia 10 maja 2016 r., sygn. akt III SA/Łd 146/16 oddalił skargę K. G. (dalej: skarżąca) na decyzję Dyrektora Ł. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Dyrektor) z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa decyzji o przyznanie płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na 2007 rok.
Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że w dniu [...] kwietnia 2007 r. skarżąca złożyła w Biurze Powiatowym ARiMR w K. wniosek o przyznanie płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2007.
Decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K. (dalej: Kierownik BP) przyznał skarżącej płatność ONW na 2007 rok w łącznej wysokości 4 059,72 zł.
Postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r. Kierownik BP wznowił postępowanie w przedmiotowej sprawie.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. Kierownik BP stwierdził wydanie decyzji z dnia [...] lutego 2008 r. o przyznaniu płatności ONW na rok 2007 z naruszeniem prawa.
Orzekając na skutek odwołania Dyrektor decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zaistniały przesłanki wznowienia postępowania, tj. po wydaniu decyzji wyszły na jaw nowe dowody i nowe okoliczności, które mają istotne znaczenie dla sprawy. Nową istotną dla sprawy okolicznością nieznaną organowi w dacie wydania decyzji o przyznaniu płatności ONW na 2007 rok było ustalenie w toku postępowania administracyjnego, że skarżąca składając wniosek o płatności faktycznie nie użytkowała rolniczo gruntów zgłoszonych do płatności. Potwierdzeniem powyższego była umowa dzierżawy zawarta pomiędzy skarżącą a M. S. WSA uzasadniając motywy swojego rozstrzygnięcia przedstawił szerokie rozważania na temat instytucji wznowienia postępowania, popierając je orzecznictwem.
W ocenie Sądu I instancji, analizując argumentację organu i zgromadzony w sprawie materiał dowody, należy zgodzić się ze stanowiskiem, że w sprawie wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję o przyznaniu płatności ONW na 2007 rok. WSA uznał, że były podstawy faktyczne i prawne do wznowienia postępowania postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r., a w następstwie do wydania zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji.
Zdaniem WSA prawidłowe jest stanowisko organów administracji w zakresie w jakim wywodziły one, że warunkiem przyznania płatności na dany rok kalendarzowy jest ich faktyczne użytkowanie. Sąd I instancji podkreślił, że posiadanie na gruncie prawa cywilnego nie jest równoznaczne z posiadaniem istotnym na gruncie przepisów dotyczących płatności ONW. W ocenie WSA posiadanie jako warunek przyznania płatności do gruntów rolnych ściśle wiąże się z produkcją rolną, a więc konieczne jest faktyczne, rolnicze użytkowanie gruntów rolnych.
W konkluzji Sąd I instancji stwierdził, że przedmiotowa pomoc jest udzielana "producentowi rolnemu" jako osobie, która faktycznie użytkuje dane grunty rolne, a nie tylko dysponuje tytułem prawnym do zadeklarowanych gruntów. W ocenie WSA umowa dzierżawy przedmiotowych działek i faktyczne ich użytkowanie przez dzierżawcę, co do których przyznane zostały skarżącej jako właścicielowi działek ostateczną decyzją płatności ONW na 2007 rok jest nową okolicznością istniejącą w dacie wydania ostatecznej decyzji o przyznaniu płatności ONW nieznaną organowi.
Sąd I instancji uznał, że skarżąca na dzień wydania rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności za 2007 rok nie spełniała warunku faktycznego użytkowania przedmiotowych działek, które użytkowane były przez M. S. Skarżąca zaskarżając wyrok w całości domaga się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Łodzi oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto skarżąca wniosła o rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
Skarżąca zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:
- 1) na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
- a) art. 68 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz.Urz. (WE) z 30 kwietnia 2004 r. nr L 141 ze zm.) – dalej: rozporządzenie nr 796/2004, polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu i błędnej wykładni, tj. przyjęciu, że w sprawie nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość zastosowania obniżek i wyłączeń z uwagi na poprawnie złożony pod względem faktycznym wniosek lub możliwość wykazania że wnioskodawca nie jest winny nieprawidłowości, w sytuacji, gdy skarżąca od samego początku wskazuje, że złożyła wniosek poprawny pod względem faktycznym zgodnie z ustaleniami z pracownikiem Biura Powiatu Łódzkiego Wschodniego ARMIR w K. (dalej: Biura ARMIR) i nie jest winna powstałym w nim ewentualnym nieprawidłowościom,
- b) art. 21 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007–2013 (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 173 ze zm. – dalej: u.w.r.o.w.), art. 21 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. z 2007 r. Nr 64, poz. 427) poprzez ich błędną wykładnię i:
- – niewyczerpujące rozpatrzenie całego materiału dowodowego, a w szczególności na pominięciu wyjaśnień skarżącej z dnia [...] lutego 2015 r. dotyczących kwestii informowania pracownika o zawartej umowie dzierżawy z M. S. oraz uzyskania od pracownika Biura ARMIR informacji o prawidłowości złożonego wniosku o dopłaty,
- – nieudzielenie skarżącej niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania polegających na braku informacji ze strony pracownika Biura ARMIR o zasadach prawidłowego wypełnienia wniosku o dopłaty w przypadku podpisania umowy dzierżawy gospodarstwa oraz udzielenie błędnych informacji w zakresie poprawności złożonego wniosku podczas gdy organ do udzielenia takiej pomocy był zobowiązany,
- c) § 2 i § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. z 2004 r. Nr 73, poz. 657 – dalej: rozporządzenie z 2004 r.), § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007–2013 (Dz.U. z 2007 r. Nr 68, poz. 448 ze zm. – dalej: rozporządzenie z 2007 r.) poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że status posiadania w rozumieniu powołanych przepisów należy rozumieć jako formę faktycznego użytkowania gruntów i tylko takiej osobie przysługuje prawo wystąpienia z wnioskiem o wsparcie podczas gdy, skarżąca miała możliwość (pośredniego) władania gruntami oraz zgodnie z uzyskaną informacją od pracownika Biura ARMIR, oraz porozumieniem zawartym z M. S. mogła wystąpić o przedmiotowe wsparcie.
- 2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie przez WSA skargi skarżącej w sytuacji, gdy decyzja Dyrektora z dnia [...] grudnia 2015 r. została wydana z naruszeniem prawa, tj. w związku z:
- – art. 7 w związku z art. 77 w związku z art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm. – dalej: k.p.a.) polegającym na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego oraz braku wskazania w uzasadnieniu przyczyn, z powodu których dowodom przedstawionym przez skarżącą organ odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, tj.: braku uwzględnienia wyjaśnień skarżącej z dnia [...] lutego 2015 r., a dotyczących uzyskania od pracownika Biura ARMIR informacji o poprawności złożenia wniosku przez właściciela nieruchomości w przypadku podpisania umowy dzierżawy oraz niepodjęcie przez organ innych działań, (przeprowadzenia dowodów) zmierzających do wyjaśnienia tej kwestii i błędnym przyjęciu, że wnioskodawczyni nie poinformowała pracownika Biura ARMIR, o podpisaniu umowy dzierżawy gospodarstwa rolnego, co stanowiło przyczynę wznowienia postępowania, podczas gdy skarżąca nie ukrywając okoliczności zawarcia umowy dzierżawy działała zgodnie z wytycznymi pracownika Biura ARMIR,
- – art. 80 k.p.a. polegającym na dowolnej, a nie swobodnej ocenie całokształtu materiału dowodowego i błędnym przyjęciu, że skarżąca nie poinformowała organu o wydzierżawieniu gospodarstwa rolnego co stanowiło przyczynę wznowienia postępowania podczas gdy zgodnie z wyjaśnieniem skarżącej z dnia [...] lutego 2015 r. działała ona zgodnie z wytycznymi Biura ARMIR, informując go o zawartej umowie dzierżawy co prowadzi do wniosku, że organ był w posiadaniu informacji o wydzierżawieniu gospodarstwa w dniu wydania decyzji z dnia [...] lutego 2008 r.,
- – art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. polegającym na błędnym przyjęciu, że w sprawie wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję skutkujące wznowieniem postępowania, podczas gdy z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że skarżąca informowała o fakcie podpisania umowy dzierżawy z M. S. pracownika Biura ARMIR, a ponadto uzyskała informację, że fakt ten nie ma żadnego znaczenia dla przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, co w konsekwencji prowadzi do wniosku, że decyzja Kierownika BP z dnia [...] lutego 2008 r., została wydana zgodnie z przepisami prawa i nie zaistniała przesłanka wyjścia na jaw istotnych dla sprawy okoliczności istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, uzasadniającym jej uchylenie, a naruszenie przepisów postępowania, doprowadziło do błędnego ustaleniu stanu faktycznego w sprawie, przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 2 p.p.s.a.
Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej.
Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna K. G. opata została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji Sąd II instancji w pierwszej kolejności odnosi się do zarzutów podnoszących naruszenia przepisów postępowania, a dopiero w dalszej do naruszeń prawa materialnego. Konieczność zachowania takiej kolejności oceny zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że kontrola poprawności stosowania prawa materialnego może mieć miejsce tylko wtedy, gdy zostanie ustalone, że stan faktyczny sprawy między stronami nie jest sporny albo że nie został skutecznie zakwestionowany w postępowaniu kasacyjnym.
W ocenie NSA nietrafne są podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty wskazujące na naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania. Strona stawiając zarzuty w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. kwestionuje poprawność ustaleń faktycznych, które stały się podstawą faktyczną wyrokowania. W ramach tych zarzutów strona twierdzi, że organy oraz Sąd I instancji wadliwie oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy, w konsekwencji skarżony wyrok zapadł w błędnie ustalonym stanie faktycznym. Analiza akt sprawy nie potwierdza tych zarzutów. W ocenie Sądu II instancji stan faktyczny istotny dla rozpoznawanej sprawy jest bezsporny. Potwierdza to sama strona w oświadczeniu z dnia [...] marca 2015 r., zatem w kontekście tych ustaleń zarzuty procesowe skargi kasacyjnej należało uznać za chybione.
W konsekwencji do merytorycznego rozpoznania pozostał zarzut naruszenia prawa materialnego, a więc prawidłowości zastosowanej przez organy wykładni § 2 i § 4 rozporządzenia z dnia 14 kwietnia 2004 r. i § 2 rozporządzenia z dnia 11 kwietnia 2007 r. i przyjęcie, że na gruncie tych przepisów warunkiem koniecznym przyznania rolnikowi pomocy jest faktyczne rolnicze użytkowanie posiadanych nieruchomości rolnych. Strona skarżąca kasacyjnie twierdzi, że powołane w zarzucie przepisy nie stawiają takiego warunku, zatem przyjęcie przez organy ARiMR takiego sposobu rozumienia tych regulacji, który wiąże przyznanie dopłat z faktycznym użytkowaniem, a nie tylko z posiadaniem działki jest nadmiernie restrykcyjnym sposobem określenia treści tych regulacji i w tym sensie narusza prawo.
NSA nie podziela takiego stanowiska. Podkreśla trafność twierdzeń prezentowanych przez Sąd I instancji i organy. Na gruncie przepisów właściwych dla przyznania płatności w ramach wspierania rozwoju obszarów wiejskich warunkiem uzyskania płatności jest bycie rolnikiem w rozumieniu przepisów unijnych, a więc art. 2 lit. a/ rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003, który posiada co najmniej 1 ha działek rolnych, na których prowadzi działalność rolniczą. Zatem płatność, jak trafnie zauważył Sąd I instancji przysługuje temu, kto użytkuje rolniczo grunt i zobowiązuje się do jego użytkowania przy zachowaniu dobrej, zwykłej praktyki rolniczej. Bez wątpienia przepisy prawa wiążą uprawnienie do uzyskania pomocy finansowej z faktycznym posiadaniem i użytkowaniem gruntu.
Skarżąca kasacyjnie tych warunków nie spełniła w 2007 roku, skoro jak sama wskazała działkę o nr ew. [...] wydzierżawiła, tym samym nie było podstaw do przyznania jej płatności za ten rok. Wyjście na jaw tej istotnej dla sprawy okoliczności było wystarczającą podstawą do wznowienia postępowania w sprawie płatności za 2007 rok i stwierdzenia wydania decyzji pierwotnej z naruszeniem prawa. W kontekście tych ustaleń przyjąć należy nietrafność zarzutów materialnych skargi kasacyjnej kwestionujących prawidłowość wykładni przepisów określających przesłanki przyznania płatności ONW w 2007 roku.
Jako niezasadny należało uznać również zarzut podnoszący naruszenie przez Sąd I instancji art. 68 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004. Podkreślić należy, że decyzja objęta kontrolą Sądu I instancji nie dotyczyła wysokości lub zwrotu przyznanych płatności, a więc trudno do tego rozstrzygnięcia odnosić regulację odnoszącą się do wyjątków w sprawie stosowania obniżek i wyłączeń.
Z tych wszystkich powodów oraz ze względu na treść art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie.