Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 11 stycznia 2017 r., sygn. akt II GSK 4203/16

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 5 maja 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po rozpoznaniu sprawy ze skarg E. K. na postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł.: z dnia [...] grudnia 2015 r. w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania, z dnia [...] lutego 2016 r. w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oraz z dnia [...] lutego 2016 r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od decyzji o skreśleniu z ewidencji uprawnionych lekarzy do przeprowadzania badań lekarskich w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, uchylił zaskarżone postanowienia oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącej E. K. kwotę 1171 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok ten wydano w następującym stanie sprawy:

W dniu [...] września 2014 r., w imieniu Marszałka Województwa Łódzkiego, przeprowadzona została w ramach nadzoru nad wykonywaniem badań lekarskich i wydawaniem orzeczeń lekarskich uprawniających do kierowania pojazdami, kontrola lekarza medycyny E. K..

Decyzją z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] Marszałek Województwa Łódzkiego, na podstawie art. 80 ust. 4 pkt 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r. poz. 600 ze zm.) orzekł o skreśleniu E. K. z ewidencji uprawnionych lekarzy do przeprowadzania badań lekarskich w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami.

Powyższa decyzja została wysłana do strony, awizowana i uznana przez organ za doręczoną w trybie art. 44 k.p.a. w dniu [...] kwietnia 2015 r.

W dniu [...] listopada 2015 r. decyzja Marszałka Województwa Łódzkiego z dnia [...] marca 2015 r. została ponownie wysłana do skarżącej na adres zakładu pracy i w tym samym dniu przez nią odebrana.

Od tej decyzji skarżąca, pismem z dnia [...] listopada 2015 r. wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 134 w zw. z art. 129 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267) - dalej: k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. stwierdziło uchybienie przez E. K. terminu do wniesienia odwołania od decyzji Marszałka Województwa Łódzkiego z dnia [...] marca 2015 r.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, iż decyzja Marszałka Województwa Łódzkiego z dnia [...] marca 2015 r. została doręczona stronie w trybie art. 44 k.p.a., na adres zamieszkania wskazany w ewidencji. Jak wynika z adnotacji doręczyciela, zamieszczonych na przesyłce pocztowej zawierającej przedmiotową decyzję, z uwagi na niemożność doręczenia korespondencji w trybie art. 42 i art. 43 k.p.a., przesyłka pozostawiona została w dniu [...] kwietnia 2015 r. na okres 14 dni w placówce pocztowej, a zawiadomienie o powyższym umieszczono w skrzynce oddawczej adresata z informacją o możliwości odbioru przesyłki w terminie 7 dni. Przesyłka została ponownie awizowana w dniu [...] kwietnia 2015 r. i z uwagi na jej niepodjęcie, w dniu [...] kwietnia 2015 r. zwrócona do nadawcy z adnotacją "zwrot, nie podjęto w terminie". Z powyższego w ocenie Kolegium wynika, że decyzja z dnia [...] marca 2015 r., w myśl art. 44 § 4 k.p.a., została doręczona stronie w dniu [...] kwietnia 2015 r. Tym samym termin do wniesienia odwołania, określony w art. 129 § 2 k.p.a., rozpoczął swój bieg w dniu [...] kwietnia 2015 r. i upłynął bezskutecznie w dniu [...] maja 2015 r. Natomiast przedmiotowe odwołanie zostało wniesione dopiero w dniu [...] listopada 2015 r.

Odnosząc się do kwestii późniejszego, ponownego doręczenia skarżącej decyzji z dnia [...] marca 2015 r., Kolegium wskazało, iż powyższe pozostaje bez wpływu na wynik rozstrzygnięcia. Strona ma bowiem prawo w każdym czasie do ponownego otrzymania decyzji, w której jest stroną, bądź też jej kopii. Jednakże okoliczność taka nie powoduje ponownego "otwarcia" terminu do wniesienia odwołania od decyzji. Organ odwoławczy wskazał ponadto, że wraz z przedmiotowym odwołaniem strona nie wnosiła o przywrócenie terminu do dokonania uchybionej czynności. Mając powyższe na uwadze Kolegium uznało, iż było zobligowane do wydania postanowienia na podstawie art. 134 k.p.a. Powyższe rozstrzygnięcie zostało doręczone pełnomocnikowi skarżącej w dniu 28 grudnia 2015 r.

Następnie pismem z dnia [...] stycznia 2016 r. skarżąca wniosła o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Marszałka Województwa Łódzkiego z dnia [...] marca 2015 r.

Wskazując na brak winy w uchybieniu terminu pełnomocnik skarżącej podniósł, że jego mocodawczyni nie była świadoma faktu doręczenia przedmiotowej decyzji w kwietniu 2015 r. O powyższym dowiedziała się dopiero z uzasadnienia postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2015 r. Strona w okresie od [...] kwietnia 2015 r. do [...] kwietnia 2015 r. przebywała wraz z mężem na urlopie w Indonezji, na dowód czego załączone zostały kserokopie wydruku biletów lotniczych oraz paszportów. Pełnomocnik skarżącej wskazał ponadto, że strona nie spodziewała się wydania decyzji w tym czasie, bowiem postępowanie kontrolne, które było powodem wydania decyzji z dnia [...] marca 2015 r. zakończyło się we wrześniu 2014 r.

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. odmówiło E. K. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Marszałka Województwa Łódzkiego z dnia [...] marca 2015 r. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, iż decyzja Marszałka Województwa Łódzkiego z dnia [...] marca 2015 r. została doręczona stronie, w trybie art. 44 k.p.a., w dniu [...] kwietnia 2015 r. Tym samym termin do jej zaskarżenia upłynął w dniu [...] maja 2015 r. Powołując treść przepisów art. 58 i art. 59 k.p.a., organ odwoławczy zaznaczył, że przywrócenie terminu może nastąpić na wniosek zainteresowanego, złożony w terminie 7 dni od daty ustania przyczyny uchybienia, jeżeli strona uprawdopodobni, że uchybienie to nastąpiło bez jej winy. Zdaniem Kolegium, podniesione w niniejszej sprawie przez stronę okoliczności, nie mogą zostać uznane za uprawdopodobniające brak winy w uchybieniu terminu.

Przeciwnie, zdaniem organu, wracając z urlopu w dniu [...] kwietnia 2015 r., strona miała jeszcze czas na zainteresowanie się awizami znajdującymi się w jej skrzynce oddawczej oraz czas na wniesienie odwołania. Brak zainteresowania się korespondencją po 17 dniach wakacji, szczególnie w przypadku przedsiębiorcy, świadczy o winie strony.

Na marginesie Kolegium wskazało także, że wydłużony czas postępowania przed organem I instancji nie zwalnia strony od dbałości o własne interesy. Strona zaniepokojona brakiem decyzji w ustawowym terminie powinna skorzystać z przysługującego jej uprawnienia, o którym mowa w art. 37 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło przywrócenia terminu do wniesienia odwołania.

Kolejnym postanowieniem z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. stwierdziło niedopuszczalność odwołania E. K. z dnia [...] stycznia 2016 r., wniesionego od decyzji Marszałka Województwa Łódzkiego z dnia [...] marca 2015 r. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, iż zgodnie z treścią art. 129 § 1 i § 2 oraz art. 16 § 1 k.p.a., decyzja organu I instancji jest decyzją ostateczną, od której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, a jej wzruszenie jest możliwe jedynie w określonych przepisami trybach postępowania nadzwyczajnego.

Tym samym odwołanie skarżącej z dnia [...] stycznia 2016 r., załączone do wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, jako złożone po wyczerpaniu administracyjnego toku instancji, uznać należało, zgodnie z treścią art. 134 k.p.a. za niedopuszczalne. Ponadto Kolegium wskazało, iż wniesienie odwołania z uchybieniem ustawowego - 14 dniowego terminu zobowiązuje organ do wydania postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania, czemu organ administracji uczynił zadość, wydając postanowienie z dnia [...] grudnia 2015 r.

W skargach do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2015 r. oraz z dnia [...] lutego 2016 r. skarżąca zarzuciła naruszenie art. 7 i art. 8 k.p.a., art. 58 § 1 i art. 8 k.p.a. oraz art. 134 k.p.a. Wniosła o uchylenie zaskarżonych postanowień oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Postanowieniem wydanym na rozprawie w dniu 5 maja 2016 r. w spr. o sygn. akt III SA/Łd 168/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 111 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia ze sprawą o sygn. akt III SA/Łd 168/16 (skarga na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...]), sprawy o sygn. akt: III SA/Łd 224/16 (skarga na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...]) oraz III SA/Łd 225/16 (skarga na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...]).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi opisanym na wstępie wyrokiem uchylił wszystkie trzy zaskarżone postanowienia.

Sąd I instancji zaakcentował wyrażoną w art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej jako: "k.p.a.") zasadę, iż każda strona postępowania ma prawo do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej po raz pierwszy w I instancji, a następnie w II instancji oraz konstytucyjne prawo każdego do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji (art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej).

Za zasadniczą kwestię Sąd I instancji uznał zatem określenie, czy i w jakiej dacie doszło do skutecznego doręczenia skarżącej decyzji Marszałka Województwa Łódzkiego z dnia [...] marca 2015 r. o skreśleniu z ewidencji uprawnionych lekarzy do przeprowadzania badań lekarskich w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami.

WSA wskazał, że decyzja Marszałka Województwa Łódzkiego z dnia [...] marca 2015 r. wydana została na podstawie art. 80 ust. 4 pkt 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r. poz. 600 ze zm.), po uprzedniej kontroli wydawania przez skarżącą orzeczeń lekarskich, która przeprowadzona została w imieniu Marszałka Województwa Łódzkiego w dniu [...] września 2014 r.

Przywołując art. 80 ust. 1 i 4 ustawy o kierujących pojazdami, Sąd I instancji wskazał, że nadzór marszałka województwa nad wykonywaniem badań lekarskich i wydawaniem orzeczeń lekarskich do kierowania pojazdem może być dwojakiego rodzaju i sprowadza się do 1) prowadzania kontroli wykonywania badań lekarskich, dokumentacji prowadzonej w związku z tymi badaniami i wydawanych orzeczeń, jak również do 2) skreślania w drodze decyzji administracyjnej uprawnionego lekarza z ewidencji uprawnionych lekarzy. Z przepisu tego nie wynika jednocześnie, aby warunkiem koniecznym do wydania decyzji o skreśleniu uprawnionego lekarza z ewidencji było uprzednie przeprowadzenie kontroli, o której mowa w art. 80 ust. 2 pkt 1 ustawy o kierujących pojazdami, a także, aby postępowanie kontrolne w trybie art. 80 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, kończyło się wydaniem orzeczenia, opartego na przepisach procedury administracyjnej.

Zdaniem Sądu I instancji, należy wobec powyższego przyjąć, iż postępowanie kontrolne z art. 80 ust. 2 pkt 1 ustawy o kierujących pojazdami i postępowanie administracyjne zmierzające do wydania w trybie art. 80 ust. 4 i 5 tej ustawy decyzji o skreśleniu uprawnionego lekarza z ewidencji lekarzy przeprowadzających badania kandydatów na kierowców, to dwa różne tryby postępowań nadzorczych, podlegające różnym regulacjom prawnym. W sytuacji zatem, gdy marszałek województwa dojdzie do przekonania, że materiały z kontroli przeprowadzonej na podstawie art. 80 ust. 2 pkt 1 ustawy o kierujących pojazdami, mogą stanowić podstawę do wydania orzeczenia o skreśleniu uprawnionego lekarza z ewidencji, winien wszcząć stosowne postępowanie administracyjne w przedmiocie skreślenia uprawnionego lekarza z ewidencji lekarzy przeprowadzających badania kandydatów na kierowców.

Nie można bowiem przyjąć, iż upoważnienie do kontroli, o którym mowa w art. 80 ust. 3 ustawy o kierujących pojazdami, wszczyna postępowanie administracyjne w sprawie skreślenia z ewidencji uprawnionych lekarzy, gdyż efekty kontroli nie zawsze muszą prowadzić do uznania, że kontrolowany lekarz dopuścił się rażących nieprawidłowości w wykonywaniu lub dokumentowaniu badań lekarskich.

Sąd I instancji wskazał, że z analizy akt administracyjnych sprawy wynika, że wbrew dyspozycji art. 61 § 4 k.p.a., Marszałek Województwa Łódzkiego nie zawiadomił E. K. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie skreślenia skarżącej z ewidencji uprawnionych lekarzy do przeprowadzania badań lekarskich w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Nadto, z naruszeniem art. 7, art. 8 i art. 10 § 1 k.p.a., organ nie zapewnił stronie jakiegokolwiek udziału w tym postępowaniu, w szczególności nie umożliwił przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów oraz zgłaszania żądań. Z akt sprawy wynika jednoznacznie, że pierwszym i jedynym pismem Marszałka Województwa Łódzkiego w tej sprawie kierowanym do skarżącej była sporna decyzja z dnia [...] marca 2015 r. Organ administracji przeprowadził zatem postępowanie w sprawie skreślenia skarżącej z ewidencji uprawnionych lekarzy bez wiedzy i udziału strony, jak również nie weryfikował w jakikolwiek sposób miejsca zamieszkania skarżącej w toku postępowania i wydania oraz doręczenia adresowanej do niej decyzji.

Organ pierwszej instancji nie pouczył również strony o treści art. 41 k.p.a. W ocenie Sądu I instancji brak pouczenia w tym zakresie, wymaganego wobec zasady informowania określonej w art. 9 k.p.a., uniemożliwia przyjęcie skutku doręczenia, o którym mowa w art. 41 § 2 k.p.a. na adres niezweryfikowany w jakikolwiek sposób.

Sąd I instancji podkreślił, że wskazany przez organ odwoławczy, obowiązek powiadomienia organu administracji o zmianie adresu zamieszkania, powstaje jedynie w sytuacji gdy strona zostanie zawiadomiona o wszczęciu jakiegokolwiek postępowania i dodatkowo pouczona o treści art. 41 § 1 i 2 k.p.a. Skarżąca, w dacie uznania przez Kolegium za doręczoną decyzji z [...] marca 2014 r., nie była stroną postępowania administracyjnego w sprawie skreślenia z listy lekarzy uprawnionych do przeprowadzania badań kandydatów na kierowców, a zatem nie mogła, jak podkreśla organ odwoławczy, spodziewać się wydania jakiegokolwiek orzeczenia w tej sprawie, a tym bardziej domagać się wydania takiego rozstrzygnięcia poprzez instytucję przewidzianą w art. 37 k.p.a. Co się z tym również wiąże, nie miała obowiązku informowania organu, o planowanej dłuższej nieobecności w miejscu zamieszkania. Fakt, iż protokół z kontroli przeprowadzonej w dniu [...] września 2014 r. w imieniu Marszałka Województwa Łódzkiego przez uprawnionego lekarza, opisywał nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 80 ust. 2 pkt 1 ustawy o kierujących pojazdami, nie oznacza jeszcze że opisane w protokole nieprawidłowości uznane zostaną przez organ uprawniony do wydania decyzji o skreśleniu z ewidencji uprawnionych lekarzy za "rażące nieprawidłowości w wykonywaniu lub dokumentowaniu badań lekarskich" (art. 80 ust. 4 pkt 3 ustawy).

Zatem okoliczność, iż skarżąca brała udział w czynnościach kontrolnych, nie oznacza zdaniem Sądu I instancji, że powinna była spodziewać się i oczekiwać wydania decyzji w przedmiocie skreślenia jej z ewidencji uprawnionych lekarzy, zwłaszcza, że od przeprowadzenia kontroli do wydania decyzji upłynęło ponad pół roku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził, że naruszenie przez organ pierwszej instancji powyższych przepisów, doprowadziło w konsekwencji do naruszenia przepisów o doręczeniach i kolejnych nieprawidłowości w postępowaniu, mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd I instancji wskazał, że z jednej strony za niedopuszczalne należy uznać odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej, która nie weszła do obrotu prawnego wskutek braku doręczenia, ale z drugiej strony – gdyby treść decyzji doszła do wiadomości strony i strona nie kwestionowałaby faktu zapoznania się z jej treścią, a spór istniał, co do daty doręczenia, to po sprawdzeniu tej okoliczności – jeżeli termin art. 129 § 2 k.p.a. został zachowany – obowiązkiem organu jest merytoryczne rozpatrzenie wniesionego odwołania.

WSA podniósł, że w rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, iż doszło do ponownego wysłania skarżącej - w dniu [...] listopada 2015 r. - decyzji Marszałka Województwa Łódzkiego z dnia [...] marca 2015 r. Przedmiotową decyzję wysłano na adres zakładu pracy E. K. i skarżąca otrzymała ją od pracodawcy w dniu [...] listopada 2015 r. Jednocześnie z akt administracyjnych nie wynika, aby przesyłając ponowne decyzję organ I instancji poinformował stronę, iż decyzja ta jest ostateczna, gdyż uznana została za doręczoną w trybie zastępczym w dniu [...] kwietnia 2015 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stanął na stanowisku, że nawet gdyby przyjąć, co w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi, że dochowane zostały wymogi doręczenia skarżącej – w trybie art. 44 k.p.a. - przedmiotowej decyzji, to brak było podstaw w tej sprawie do wydania postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Kolegium nie oceniło bowiem należycie istotnej – w tym zakresie – okoliczności, iż organ pierwszej instancji, prawdopodobnie dostrzegając wadliwość pierwotnego doręczenia decyzji z dnia [...] marca 2015 r., ponownie podjął próbę doręczenia skarżącej tej decyzji w dniu [...] listopada 2015 r. za pośrednictwem zakładu pracy. Marszałek Województwa Łódzkiego działał zatem niekonsekwentnie bądź też uznał doręczenie z dnia [...] kwietnia 2015 r. za nieskuteczne.

Jednocześnie organ pierwszej instancji nie wyjaśnił dlaczego ponowił wysłanie decyzji, natomiast organ odwoławczy skwitował powyższy fakt stwierdzeniem, iż ponowne wysłanie decyzji było bezprzedmiotowe i nie miało wpływu na bieg terminu do wniesienia odwołania.

W ocenie Sądu I instancji, nawet gdyby przyjąć założenie, iż działanie organu polegające na powtórnym przesłaniu decyzji było błędem proceduralnym, to należy zdecydowanie podkreślić, iż błąd administracji państwowej nie może obciążać skarżącej, która działając w zaufaniu do organu, wniosła odwołanie w terminie. Błąd organu nie może bowiem zamykać stronie drogi do ponownego rozpoznania sprawy, a w konsekwencji nie może zamykać drogi do sądu. W takiej sytuacji odwołania skarżącej, która otrzymała decyzję organu pierwszej instancji w dniu [...] listopada 2015 r. i działając w zaufaniu do organów administracji publicznej, zakwestionowała tę decyzję w dniu [...] listopada 2015 r., nie można uznać za wniesione z uchybieniem terminu, o jakim mowa w art. 129 § 2 k.p.a., a co za tym idzie, za prawnie bezskuteczne.

WSA zauważył także, iż błędnym było stanowisko Kolegium wyrażone w zaskarżonych postanowieniach, że w przypadku skarżącej bieg 14 dniowego terminu do złożenia odwołania rozpoczął się w dniu [...] kwietnia 2015 r. i upływał w dniu [...] maja 2015 r.

Powołując treść art. 44 § 4 k.p.a. wskazał, że w tej konkretnej sprawie 14-dniowy termin od pierwszego zawiadomienia o pozostawieniu korespondencji w placówce pocztowej ([...] kwietnia 2015 r.) upłynął z dniem [...] kwietnia 2015 r., a zatem, gdyby doręczenie uznać za prawnie skuteczne, po tym dniu zacząłby biec termin do wniesienia odwołania. Sąd I instancji wskazał ponadto, że strona bezspornie wykazała za pośrednictwem załączonych kserokopii biletów lotniczych i paszportu, że w okresie od dnia [...] kwietnia 2015 r. do dnia [...] kwietnia 2015 r. przebywała poza granicami kraju, a zatem, w ocenie Sądu, brak było również podstaw do przyjęcia domniemania doręczenia przesyłki w dniu [...] kwietnia 2014 r. i łączenia z wadliwym doręczeniem skutków prawnych, jakie można wywodzić jedynie ze skutecznego doręczenia decyzji stronie.

Ostatecznie Sąd I instancji stwierdził, że doręczenie zastępcze decyzji z dnia [...] marca 2015 r. znak [...] o skreśleniu skarżącej z ewidencji uprawnionych lekarzy do przeprowadzania badań lekarskich w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami w trybie art. 44 k.p.a. nie było skuteczne. Dlatego też terminu do wniesienia odwołania nie można było liczyć od dnia [...] kwietnia 2015 r., tak jak zrobił to organ odwoławczy. W tej dacie nie mógł bowiem rozpocząć się bieg terminu do wniesienia odwołania. W konsekwencji też, zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...] zostało wydane z naruszeniem przepisu art. 134 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wskazał, że w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy organ odwoławczy winien przyjąć, iż skuteczne doręczenie skarżącej przedmiotowej decyzji nastąpiło w dniu [...] listopada 2015 r., a zatem jej odwołanie z dnia [...] listopada 2015 r. zostało złożone w ustawowym terminie i powinno podlegać merytorycznemu rozpatrzeniu.

Sąd I instancji wywodził, że konsekwencją powyższego stanowiska było również uznanie za wadliwe postanowień Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] lutego 2016 r. w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oraz stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od decyzji Marszałka Województwa Łódzkiego z dnia [...] marca 2015 r. Skoro bowiem odwołanie strony nie zostało wniesione z uchybieniem ustawowego terminu, to brak było podstaw prawych do merytorycznego rozpatrzenia wniosku strony z dnia [...] stycznia 2016 r. o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] marca 2015 r., jak również do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, załączonego do tego wniosku.

Wobec powyższego Sąd I instancji uchylił zaskarżone postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. WSA wskazał dalej, że przy ponownym organ drugiej instancji będzie miał na względzie wszystkie wskazane wyżej uwagi, a w szczególności organ ten dokona merytorycznego rozpatrzenia odwołania złożonego przez skarżącą w tej sprawie.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. zaskarżając go w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2016 roku poz. 718.) dalej zwanej p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy:

1. 1) art. 80 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 80 ust. 4 pkt 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 627 ze zm.) przez błędną wykładnię i przyjęcie, że przeprowadzenie kontroli nie wszczyna postępowania administracyjnego, a w konsekwencji uznanie, że skarżąca nie była stroną postępowania administracyjnego w sprawie skreślenia z listy lekarzy uprawnionych do przeprowadzenia badań kandydatów na kierowców przy pierwszym "zastępczym" doręczeniu decyzji Marszałka Województwa Łódzkiego,
2. 2) art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2014 roku poz. 1647 z zm.) przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, która to nie przystaje do stanu sprawy i zebranego materiału dowodowego, jak i poglądów doktryny,
3. 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 134 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że w stanie faktycznym i prawnym sprawy nie zachodziły podstawy do stwierdzenia uchybienia terminu,
4. 4) art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a. przez brak oceny zebranego materiału dowodowego, brak wykazania, że uchybienia miały wpływ na wynik rozstrzygnięcia oraz brak jasnych, pełnych i wyczerpujących wskazań, co do dalszego prowadzenia postępowania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wnosiło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym wobec zrzeczenia się prawa do rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną E. K. wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania ze skargi kasacyjnej. Nie wnosiła o przeprowadzenie rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zw. dalej p.p.s.a. – Dz.U.2016.718 j.t.) rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji.

Zarzuty skargi kasacyjnej zostały oparte na obydwu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a., jednakże z uwagi na to, że zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego jest powiązany z zarzutami naruszenia przepisów prawa procesowego, zasadne i celowe jest kolejne odniesienie się do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, wskazany w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej, tj. zarzut naruszenia art. 80 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 80 ust. 4 pkt 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r, o kierujących pojazdami przez jego błędną wykładnię jest w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niezasadny.

Podkreślenia wymaga, że autor skargi kasacyjnej podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać powinien, że sąd mylnie zrozumiał stosowane przepisy prawa, a ponadto musi wykazać, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Już z tego powodu wskazany w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej zarzut pozbawiony jest usprawiedliwionych podstaw.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładnia tych przepisów dokonana przez Sąd I instancji w rozpoznawanej sprawie była prawidłowa.

Art. 80 ustawy o kierujących pojazdami stanowi: 1. Marszałek województwa sprawuje nadzór nad wykonywaniem badań lekarskich i wydawaniem orzeczeń lekarskich do kierowania pojazdem.

1. 2. Marszałek województwa w ramach nadzoru:
2. 1) prowadzi kontrolę:
3. a) wykonywania badań lekarskich,
4. b) dokumentacji prowadzonej w związku z tymi badaniami,
5. c) wydawanych orzeczeń;
6. 2) skreśla uprawnionego lekarza z ewidencji uprawnionych lekarzy.
7. 3. Kontrolę, o której mowa w ust. 2 pkt 1, przeprowadza upoważniony przez marszałka województwa uprawniony lekarz.
8. 4. Marszałek województwa skreśla uprawnionego lekarza z ewidencji uprawnionych lekarzy, w przypadku:
9. 1) śmierci lekarza;
10. 2) gdy lekarz przestał spełniać co najmniej jedno z wymagań określonych w art. 77 ust. 1 pkt 1-4;
11. 3) stwierdzenia rażących nieprawidłowości w wykonywaniu lub dokumentowaniu badań lekarskich.
12. 5. W przypadkach, o których mowa w ust. 4 pkt 2 i 3, marszałek województwa wydaje decyzję administracyjną.
13. 6. W przypadku, o którym mowa w ust. 4 pkt 3, ponowne nabycie uprawnień, o których mowa w art. 77, może nastąpić po upływie 2 lat od dnia, w którym decyzja o skreśleniu z ewidencji uprawnionych lekarzy stała się ostateczna.

Z przytoczonego artykułu jasno wynika, że działania nadzorcze marszałka województwa nad wykonywaniem badań lekarskich i wydawaniem orzeczeń lekarskich do kierowania pojazdem mogą polegać na prowadzeniu kontroli oraz skreśleniu uprawnionego lekarza z ewidencji uprawnionych lekarzy.

Przedmiotem kontroli winny być: wykonywanie badań lekarskich, dokumentacja prowadzona w związku z tymi badaniami i wydawane orzeczenia (ust.2 pkt 1 a), b), c).

Drugim rodzajem czynności nadzorczych marszałka województwa przewidzianym w art. 80 ust.2 pkt 2) ustawy o kierujących pojazdami jest skreślenie uprawnionego lekarza z ewidencji uprawnionych lekarzy.

Przesłanki wydania decyzji administracyjnej o skreśleniu (ust.5) ustawodawca określił w ustępie 4 pkt 2) i 3) omawianego artykułu. Stanowią je: zaprzestanie spełniania co najmniej jednego z wymagań określonych w art. 77 ust. 1 pkt 1-4 oraz stwierdzenie rażących nieprawidłowości w wykonywaniu lub dokumentowaniu badań lekarskich.

Nie budzi wątpliwości, że ustalenie braku spełniania co najmniej jednego z wymagań określonych w art. 77 ust. 1 pkt 1-4 wymaga przeprowadzenia postępowania w tym przedmiocie, bowiem przepis ren stanowi, że lekarzem uprawnionym do przeprowadzania badań lekarskich, zwanym dalej "uprawnionym lekarzem", jest osoba łącznie spełniająca następujące wymagania:

1. 1) posiadająca prawo wykonywania zawodu lekarza;
2. 2) posiadająca co najmniej 5-letni staż w zawodzie lekarza;
3. 3) posiadająca:
4. a) specjalizację w zakresie medycyny transportu lub medycyny pracy albo
5. b) inną specjalizację i dodatkowe szkolenie określone w przepisach wydanych na podstawie art. 81 ust. 1;
6. 4) która nie była skazana prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo popełnione w celu osiągnięcia korzyści majątkowych lub przestępstwo przeciwko wiarygodności dokumentów.

Z kolei, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji, ustalenia poczynione w toku kontroli mogą stanowić przesłankę wszczęcia postępowania w przedmiocie skreślenia lekarza, lecz nie zawsze postępowanie kontrolne będzie prowadziło do wydania decyzji o skreśleniu nawet w przypadku stwierdzenia w wyniku kontroli nieprawidłowości, bowiem nie każde stwierdzone nieprawidłowości muszą być ocenione jako rażące.

Słusznie zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wywodził, iż w przypadku gdy marszałek województwa dojdzie do przekonania, że materiały z kontroli przeprowadzonej na podstawie art. 80 ust. 2 pkt 1 ustawy o kierujących pojazdami, mogą stanowić podstawę do wydania orzeczenia o skreśleniu uprawnionego lekarza z ewidencji, winien wszcząć stosowne postępowanie administracyjne w przedmiocie skreślenia uprawnionego lekarza z ewidencji lekarzy przeprowadzających badania kandydatów na kierowców. Nie można bowiem przyjąć, iż upoważnienie do kontroli, o którym mowa w art. 80 ust. 3 ustawy o kierujących pojazdami, wszczyna postępowanie administracyjne w sprawie skreślenia z ewidencji uprawnionych lekarzy, gdyż efekty kontroli nie zawsze muszą prowadzić do uznania, że kontrolowany lekarz dopuścił się rażących nieprawidłowości w wykonywaniu lub dokumentowaniu badań lekarskich.

Zatem stwierdzić należy, że zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 80 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 80 ust. 4 pkt 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r, o kierujących pojazdami przez jego błędną wykładnię jest niezasadny.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów dotyczących naruszenia prawa procesowego wskazać trzeba, iż art. 1 § 1 p.u.s.a. określa zakres sprawowania wymiaru sprawiedliwości sądów administracyjnych, przewidując, że polega on między innymi na kontroli administracji publicznej, w § 2 wskazano natomiast legalność jako kryterium tej kontroli, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Przepisy te wyznaczają zatem jedynie ramy kontroli sądowej, nie określają natomiast zasad postępowania sądowoadministracyjnego, albowiem te zawarte są w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Już z tego powodu zarzut sformułowany w punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej należy ocenić jako pozbawiony usprawiedliwionych podstaw.

Art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. pozwala Sądowi I instancji na uchylenie zaskarżonej decyzji wobec stwierdzenia naruszeń przepisów postępowania, innych niż prowadzące do wznowienia postępowania administracyjnego wyłącznie wtedy, gdy mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis ten określa jedynie formułę procesową orzeczenia sądu i jako tzw. przepis wynikowy nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Zarzut naruszenia tego przepisu przez Sąd I instancji mógłby okazać się skuteczny tylko w przypadku zaistnienia naruszeń powołanych w skardze kasacyjnej przepisów k.p.a. oraz wykazania przez skarżącego, że wskazane naruszenia mogły mieć wpływ na wynik sprawy, a ponadto, że wpływ ten był istotny. W skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. został powiązany z naruszeniem przez Sąd I instancji art.134 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania.

Strona skarżąca kasacyjnie stawiając ten zarzut nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że w sprawie nie zachodziły przesłanki do stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Zarzut ten, w niniejszej sprawie wiąże się bezpośrednio z zarzutem postawionym w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej, który został omówiony wyżej. Brak stwierdzenia jego zasadności skutkuje brakiem uznania prawidłowości stanowiska organu co do możliwości przyjęcia skutku doręczenia, o którym mowa w art. 41 § 4 k.p.a. w odniesieniu do awizowanej przesyłki zawierającej decyzję z dnia [...] marca 2015 r. Co za tym idzie zarzut ten nie może skutkować stwierdzeniem naruszenia art.134 k.p.a. w powiązaniu z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Nie jest również uzasadniony zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a, który został powiązany z naruszeniem art.153 p.p.s.a. (pkt 4 petitum skargi kasacyjnej). Art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazuje na podstawowe elementy konstrukcyjne, które musi zawierać prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zatem naruszenie tego przepisu może mieć miejsce wtedy, gdy uzasadnienie nie zawiera tych elementów, a także wówczas, gdy uzasadnienie nie zawiera stanowiska odnośnie do przyjętego stanu faktycznego, a także gdy zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej z powodu wadliwości sporządzonego uzasadnienia (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 20110 r. sygn. akt II FPS 8/09). Zarzutu tego nie można natomiast łączyć z ocenami i stanowiskiem, jakie prezentuje Sąd I instancji uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, a do tego właśnie zmierza uzasadnienie omawianego zarzutu.

Zawarty w uzasadnieniu wyroku wywód w sposób logiczny i jasny przedstawia stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego dotyczące stwierdzonego naruszenia przepisów postępowania. W świetle stanowiska Sądu I instancji o braku możliwości przyjęcia skutecznego doręczenia zastępczego w trybie art. 44 § 4 k.p.a. decyzji z dnia [...] marca 2015 r. wywody Sądu dotyczące nieprawidłowego obliczenia przez organ daty doręczenia zastępczego są zbędne, jednak nie wpływa to na ocenę trafności rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi.

Niezgoda strony wnoszącej skargę kasacyjną na ocenę prawną Sądu I instancji wyrażoną w wyroku nie umożliwia jego skutecznego zakwestionowania z perspektywy naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, Sąd I instancji w sposób wyraźny wypowiedział się co do dalszego postępowania wskazując, że w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy organ odwoławczy winien przyjąć, iż skuteczne doręczenie skarżącej przedmiotowej decyzji nastąpiło w dniu [...] listopada 2015 r., a zatem jej odwołanie z dnia [...] listopada 2015 r. zostało złożone w ustawowym terminie i powinno podlegać merytorycznemu rozpatrzeniu. Pozbawione racjonalnych podstaw jest też powiązanie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. z art. 153 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem cena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Wydane w sprawie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. nie były poprzedzone wcześniejszym rozstrzygnięciem Sądu, zatem nie były oceniane z perspektywy art.153 p.p.s.a.

Podsumowując stwierdzić należy, że dokonana przez Sąd I instancji kontrola działalności administracji publicznej była prawidłowa, a podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty ocenić należało jako pozbawione usprawiedliwionych podstaw.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania przed Naczelnym Sadem Administracyjnym orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.