Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 5 lipca 2022 r., sygn. akt II GSK 421/19

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 listopada 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 1233/18, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. N.-T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia: uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] czerwca 2017 r.

Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.

I

W dniu [...] stycznia 2017 r. pracownicy Wydziału Kontroli Pasa Drogowego Zarządu Dróg Miejskich w W. stwierdzili zajęcie pasa drogowego ul. B. w rej. Nr [...] poprzez umieszczenie w nim reklamy o treści "H...." bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi, czego dowodem jest dokumentacja fotograficzna oraz protokół nr [...].

Kolejne kontrole przeprowadzone w dniach [...] stycznia 2017 r., [...] lutego 2017 r., [...] marca 2017 r. oraz [...] kwietnia 2017 r., potwierdziły nielegalne funkcjonowanie reklamy, czego dowodem są protokoły, karty kontroli oraz dokumentacja fotograficzna.

Pismem z dnia [...] marca 2017 r. Zarząd Dróg Miejskich w W. zawiadomił M. N.-T. (dalej: skarżąca, strona) o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie zajęcia ww. pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi.

W dniu [...] maja 2017 r. do Zarządu Dróg Miejskich wpłynęło pismo, w którym strona poinformowała o zdemontowaniu reklamy.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. Prezydent m.st. Warszawy - działając m.in. na podstawie art. 20 pkt 8, art. 40 ust. 12 i ust. 13 w zw. z art. 40d ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1440 ze zm.; dalej: u.d.p) oraz uchwały Rady m.st. Warszawy Nr XXXI/666/2004 z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m.st. Warszawy, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2004 r. Nr 148, poz. 3717 z p. zm.) - wymierzył stronie karę pieniężną w wysokości 13.209 zł za zajęcie pasa drogowego (drogi powiatowej) ul. B. w rejonie nr [...] w dniach od 9 stycznia 2017 r. do 3 kwietnia 2017 r. poprzez umieszczenie w nim reklamy o treści "H...." o powierzchni 4,20 m² bez zezwolenia zarządcy drogi.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej także: SKO) w W. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że użyte w art. 40 ust. 12 u.d.p. sformułowanie "wymierza (...) karę pieniężną" oznacza, organ ma obowiązek wymierzenia kary w przypadku stwierdzenia stanu faktycznego wymienionego w tym przepisie. Przyczyna zajęcia pasa drogowego jest przy tym obojętna, o ile nie jest to cel związany z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem czy ochroną dróg. Opłata za zajęcie pasa drogowego jest pobierana za sam fakt zajęcia, a nie za czerpanie korzyści z tego zajęcia - i także wymierzenie kary jest obligatoryjne i niezależne od badania przyczyn niezłożenia wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, winy sprawcy czy jego świadomości co do zajęcia pasa drogowego.

Stwierdzenie przez organ administracji stanu faktycznego polegającego na zajęciu pasa drogowego bez wymaganego prawem zezwolenia zarządcy drogi jest elementem koniecznym, a zarazem wystarczającym dla zastosowania dyspozycji art. 40 ust. 12 u.d.p. Przepis ten o nałożeniu kary pieniężnej za zajęcie pasu drogowego bez zezwolenia ma charakter bezwzględnie obowiązujący i nałożenie tej kary nie jest uzależnione od uprzedniego wykazania załatwienia w nieterminowym złożeniu wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, czy też w jego niezłożeniu.

W niniejszej sprawie ustalone zostało: że w okresie od dnia 9 stycznia 2017 r. do dnia 3 kwietnia 2017 r., doszło do za zajęcia pasa drogowego (drogi powiatowej) ul. B. w rejonie nr [...] poprzez umieszczenie w nim reklamy o powierzchni 4,20 m², reklama ta należała do skarżącej oraz że ww. zajęcie pasa drogowego nastąpiło bez wymaganego prawem zezwolenia zarządcy drogi.

Wobec powyższego SKO stwierdziło, że organ I instancji prawidłowo w zaskarżonej decyzji wymierzył skarżącej karę pieniężną za zajęcie od dnia 9 stycznia 2017 r. do dnia 3 kwietnia 2017 r. pasa drogowego.

Organ I instancji prawidłowo również ustalił w zaskarżonej decyzji wysokość kary pieniężnej w kwocie 13.209,00 zł.

Wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 7 listopada 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę strony.

W ocenie Sądu I instancji organ prawidłowo stwierdził, że zarządca drogi nie ma żadnego luzu decyzyjnego w zakresie nałożenia lub nienałożenia kary za bezprawne zajmowanie pasa drogowego. WSA zgodził się również ze stanowiskiem organu, że zarządca drogi nie ma możliwości miarkowania wysokości należnej kary, ani badania przyczyn zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, czy też oceny stopnia winy strony. Ponieważ decyzja w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi jest decyzją związaną, organ jest zobligowany do wydania tej decyzji w przypadku stwierdzenia faktu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia.

Jednakże zdaniem WSA - nie można zaakceptować stanowiska, że przepisy prawa nie określają, w jakim czasie - od pozyskania informacji o konieczności wszczęcia postępowania - organ ma obowiązek wszcząć postępowanie w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, w związku z czym zwlekanie z jego wszczęciem nie ma wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia organu I instancji.

Zdaniem WSA organ, prowadząc postępowanie całkowicie pominął treść ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynikających w szczególności z art. 7, art. 8 § 1 i art. 12 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257; dalej: k.p.a.), a zakreślających zasadnicze ramy postępowania administracyjnego, w których musi mieścić się działanie organów administracji publicznej.

W niniejszej sprawie organ I instancji stwierdził [...] stycznia 2017 r. nielegalne zajęcie pasa drogowego poprzez nośnik reklamowy skarżącej, o wszczęciu postępowania administracyjnego organ I instancji poinformował skarżącą dopiero w dniu [...] marca 2017 r., co jak słusznie zauważyła skarżąca bezpośrednio przełożyło się na wysokość nałożonej na nią kary pieniężnej.

Powyższe działanie organu I instancji, zaakceptowane przez SKO, jest niezrozumiałe i nie znajduje podstaw prawnych, zarówno materialnych, jak i proceduralnych. Nie może zasługiwać na akceptację działanie organu, który zwleka ze wszczęciem postępowania administracyjnego aż do [...] marca 2017 r., pomimo, że o zajęciu pasa drogowego wie już od [...] stycznia 2017 r. Ponadto, jak podkreśla skarżąca, na reklamie był numer jej telefonu, nie zachodziła więc konieczność ustalania strony postępowania.

WSA podkreślił, że organ, stojąc zgodnie z art. 7 k.p.a., na straży praworządności i będąc zobligowanym do podejmowania również z urzędu wszelkich czynności niezbędnych do załatwienia sprawy, mając przy tym na względzie nie tylko interes społeczny, ale i słuszny interes obywateli, powinien w myśl reguły szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), po dokonaniu ustaleń [...] stycznia 2017 r. o zajęciu przez skarżącego pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, podjąć bez zbędnej zwłoki z urzędu czynności postępowania, polegające na dokonaniu pomiaru część powierzchni reklamy, która znajdowała się w granicach pasa drogowego, informując jednocześnie o tej czynności skarżącą.

Według WSA - nie podejmując w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego bez zbędnej zwłoki, od dnia ustalenia zajęcia przez skarżącą pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, organ I instancji naruszył art. 7 w zw. z art. 8 i art. 12 k.p.a., w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co zaakceptowało SKO utrzymując w mocy decyzję I instancji.

W ocenie Sądu I instancji, przy zachowaniu powyższych ogólnych zasad postępowania wymiar kary za zajęcie przez skarżącą pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, byłby mniejszy ze względu na ewentualny wcześniejszy demontaż przez stronę reklamy.

Zatem organ, rozpoznając ponownie sprawę weźmie pod uwagę powyższe stanowisko, uwzględniając jednocześnie, że opisane powyżej naruszenie przepisów postępowania uniemożliwiło w niniejszej sprawie wymierzenie kary pieniężnej za okres rzeczywistego zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia przez nośnik reklamowy skarżącej.

II

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. zaskarżyło skargą kasacyjną powyższy wyrok domagając się jego uchylenia w całości i oddalenia skargi, ewentualnie uchylenia tego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. I. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 z ze. zm.; dalej: p.p.s.a.) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
2. 1) błąd w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie przez Sąd, że wymiar kary za zajęcie pasa drogowego mógł być mniejszy ze względu na ewentualny wcześniejszy demontaż reklamy w warunkach działań strony podjętych po zawiadomieniu jej przez organ o wszczęciu postępowania, w sytuacji, gdy z akt sprawy wynikało, że:
3. - strona nie odbierała korespondencji kierowanej do niej przez organ I instancji na prawidłowy adres zamieszkania strony (zawiadomienie z dnia [...] marca 2017 r. o wszczęciu z urzędu postępowania zostało doręczone stronie w trybie art. 44 k.p.a. w dniu [...] kwietnia 2017 r.),
4. - strona została telefonicznie (na uwidoczniony na reklamie nr tel. [...]) poinformowana w dniu [...] kwietnia 2017 r. przez pracownika organu o konieczności usunięcia reklamy, a nośnik reklamowy zdemontowała dopiero po zapoznaniu się z aktami sprawy w siedzibie Zarządu Dróg Miejskich w W. w dniu [...] maja 2017 r., o czym strona zawiadomiła organ I instancji e-mailem z dnia [...] maja 2017 r.,
5. - kara za zajęcie pasa drogowego została wymierzona stronie za okres od dnia 9 stycznia 2017 r. do dnia 3 kwietnia 2017 r., tj. do ostatniego stwierdzonego przez organ w trakcie kontroli dnia zajmowania pasa drogowego, a więc za okres krótszy niż okres zajęcia pasa drogowego wynikający z ww. zawiadomienia przez stronę organu I instancji o zdemontowaniu reklamy w całości w dniu [...] maja 2017 r., co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez rozstrzygnięcie sprawy z pominięciem istotnych dokumentów składających się na przedstawione Sądowi akta sprawy;
6. 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób uniemożliwiający dokonanie kontroli instancyjnej oraz poznanie procesu myślowego Sądu I instancji, tj. sporządzenie uzasadnienia wewnętrznie sprzecznego, a w szczególności wskazanie przez Sąd, że w niniejszej sprawie - pomimo tego, że zarządca drogi nie ma żadnego luzu decyzyjnego w zakresie nałożenia lub nienałożenia kary za bezprawne zajęcie pasa drogowego, nie ma możliwości miarkowania wysokości należnej kary, ani badania przyczyn zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia czy oceny stopnia winy strony oraz jest zobligowany do wydania tej decyzji w przypadku stwierdzenia faktu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia - wymiar kary za zajęcie pasa drogowego mógł być mniejszy, a także poprzez brak zawarcia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zaleceń umożliwiających jego wykonanie, a w szczególności brak wskazania przez Sąd w jaki inny sposób - niż wynikający ze stwierdzonego bezprawnego okresu zajmowania pasa drogowego - organ ma ustalić w sprawie niniejszej wymiar kary pieniężnej zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa;
7. 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 § 1 i art. 12 § 1 oraz art. 189g § 1 i 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że w sprawie niniejszej organ I instancji, nie podejmując bez zbędnej zwłoki postępowania od dnia ustalenia zajęcia przez stronę pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, naruszył art. 7 w zw. z art. 8 § 1 i art. 12 § 1 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co "uniemożliwiło w niniejszej sprawie wymierzenie kary pieniężnej za okres rzeczywistego zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia", podczas gdy wskazanego przez Sąd naruszenia przepisów k.p.a. nie można uznać - w świetle wynikającego z akt stanu faktycznego sprawy, wiążących organy przepisów administracyjnego prawa materialnego dot. wymiaru kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi oraz treści art. 189g § 1 i 2 k.p.a. - za naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
8. 4) art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i brak oddalenia skargi w sytuacji, gdy uwzględnienie przez Sąd stanu faktycznego wynikającego z akt sprawy i treści decyzji SKO z dnia [...] kwietnia 2018 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] czerwca 2017 r., a w szczególności stwierdzonego i udokumentowanego faktu zajęcia przez stronę pasa drogowego ul. B. w rejonie nr [...] w dniach 9 stycznia 2017 r. do 3 kwietnia 2017 r. poprzez umieszczenie w nim reklamy bez zezwolenia zarządcy drogi, powinno skutkować oddaleniem skargi strony na decyzję SKO z dnia [...] kwietnia 2018 r.
9. II. naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), tj. art. 40 ust. 1, art. 40 ust. 2 pkt 3, art. 40 ust. 6 i art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż na podstawie tych przepisów organy mogą wymierzyć karę pieniężną za okres krótszy niż okres zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy stwierdzony podczas kontroli tego pasa drogowego, jeżeli tylko postępowanie administracyjne w sprawie wymierzenia kary za zajęcie pasa drogowego nie zostało z urzędu wszczęte niezwłocznie po stwierdzeniu (w czasie pierwszej kontroli) faktu zajęcia pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia, podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisów prowadzi do stwierdzenia, że zarządca drogi w przypadku stwierdzenia faktu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia nie bada przyczyn bezprawnego zajęcia pasa drogowego, ani też nie ocenia stopnia winy podmiotu zajmującego pas drogowy bez zezwolenia, lecz wyłącznie ustala kto zajął pas drogowy (do kogo należy przedmiot usytuowany w pasie drogowym bez wymaganego zezwolenia), jaka powierzchnia pasa drogowego została zajęta przez obiekt w nim umieszczony (jaka jest powierzchnia reklamy) oraz przez ile dni pas drogowy był zajęty bezprawnie (bez wymaganego zezwolenia), przy czym organ nie ma żadnego luzu decyzyjnego w zakresie nałożenia lub nienałożenia kary za bezprawne zajęcie pasa drogowego, a wydając decyzję w tej sprawie nie ma możliwości miarkowania wysokości należnej kary.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Zarządzeniem z dnia 18 maja 2022 r. Przewodnicząca Wydziału II Izby Gospodarczej NSA skierowała sprawę na posiedzenie niejawne, w oparciu o art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.).

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie i skutkuje uchyleniem zaskarżonego wyroku oraz przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami i granicami zaskarżenia, wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone w tym środku prawnym przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Sąd drugiej instancji. Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w sprawie nie występują.

W rozpoznawanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej obejmują, zarówno naruszenie przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego.

W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegał najdalej idący zarzut naruszenia przepisów postępowania, to jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., sformułowany w pkt I ppkt 2 petitum skargi kasacyjnej.

Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazuje podstawowe elementy konstrukcyjne, które musi zawierać prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39). Treść uzasadnienia powinna umożliwić prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności lub braku zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Nie jest bowiem możliwa kontrola orzeczenia, którego elementy wskazane w art. 141 § 4 p.p.s.a. formułuje się w sposób lakoniczny, niejasny czy nielogiczny (zob. wyroki NSA z dnia: 10 lipca 2012 r., II GSK 1807/11; 17 lutego 2012 r., II FSK 1547/10; 19 marca 2012 r., II GSK 85/11; 12 stycznia 2012 r., II FSK 1301/10; 10 października 2007 r., II GSK 204/07; 18 października 2011 r., II FSK 173/11; 15 czerwca 2010 r., II OSK 986/09; 4 listopada 2008 r., II FSK 1041/07; 9 marca 2006 r., II OSK 632/05; A. Jakubowski, Konsekwencje prawotwórstwa sądów administracyjnych dla uzasadnień wydawanych przez nie orzeczeń i ich publikacji, CASUS 2013/4/51-57; M. Kiełbowski, Zarzuty wobec uzasadnienia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Glosa do uchwały siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, Przegląd Podatkowy 2011, nr 11, s. 51 - 55).

Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że nie odpowiada ono wymaganiom stawianym w art. 141 § 4 p.p.s.a.

W rozpoznawanej sprawie Prezydent m.st. Warszawy stwierdził, że w okresie od 9 stycznia 2017 r. do 3 kwietnia 2017 r., strona bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi umieściła reklamę o łącznej powierzchni 4,20 m² w pasie drogowym ul. B. w rejonie nr [...] w W. Skoro skarżąca nie miała zezwolenia zarządcy drogi, na mocy art. 40 ust. 12 u.d.p. została wymierzona jej kara pieniężna w wysokości 13.209 zł jako iloczyn powierzchni reklamy (4,20 m²), ustalonej stawki opłaty powiększonej dziesięciokrotnie i liczby dni zajęcia pasa drogowego (85 dni).

Organ odwoławczy – SKO – utrzymał w mocy decyzję organu I instancji i podzielił ustalenia organu I instancji co do podstaw prawnych i wysokości nałożonej kary.

Natomiast Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku uznał, że nałożona kara mogła być za wysoka jako obejmująca okres zaniedbania organu, to jest okres między stwierdzeniem przezeń, że w pasie drogowym umieszczono reklamę a datą wysłania do strony powiadomienia o wszczęciu postępowania w przedmiocie wymierzenia kary. Sąd I instancji stwierdził, że niedopuszczalna jest sytuacja, w której organ w dowolny sposób zwleka ze wszczęciem postępowania administracyjnego (s. 6 uzasadnienia wyroku).

Sąd I instancji nie odniósł się natomiast do mających zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ustaleń organów, że stwierdzone kontrolami zajmowanie pasa przez umieszczenie w nim reklamy, na której znajdowały się napisy, stanowiło zajmowanie pasa drogowego przez reklamę bez zgody zarządcy drogi. W konsekwencji, Sąd I instancji nie wyjaśnił, czy ustalenia stanu faktycznego należało przyjąć za podstawę orzekania.

Ponadto Sąd I instancji - rozważając kwestię wysokości kary, która mogłaby być w omawianej sprawie wymierzona - przedstawił w uzasadnieniu niespójną argumentację, co słusznie podniósł skarżący kasacyjnie organ. Odwołując się do treści art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. WSA stwierdził, że "zarządca drogi nie ma żadnego luzu decyzyjnego. Zarządca drogi nie ma również możliwości miarkowania wysokości należnej kary, ani badania przyczyn zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, czy też oceny stopnia winy strony. Ponieważ decyzja w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi jest decyzją związaną, organ jest zobligowany do wydania tej decyzji w przypadku stwierdzenia faktu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia"(s. 6 uzasadnienia wyroku).

W dalszych rozważaniach zaś wyraził opinię, że możliwe jest ograniczenie stosowania art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. w zakresie długości okresu, za jaki ma być wymierzona kara, skutkujące wymierzeniem niższej kary (uzależnionej nie od okresu faktycznego zajęcia pasa drogowego, a od daty wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie zajęcia pasa drogowego). Zauważył bowiem, że "niedopuszczalna jest sytuacja, w której organ, nie wskazując żadnych uzasadniających powodów, w dowolny sposób zwleka z wszczęciem postępowania administracyjnego w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, co skutkuje wymierzeniem wyższej kary pieniężnej (s. 6 uzasadnienia). Wstrzymywanie wszczęcia postępowania w takiej sytuacji stanowi działanie sprzeczne z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego wynikającymi w szczególności z art. 7, art. 8 § 1 i art. 12 § 1 k.p.a." (s. 5 uzasadnienia).

Sąd I instancji skupił swoją argumentację na ostatniej kwestii, zupełnie pomijając cele regulacji art. 40 ust. 12 u.d.p. (por. wyrok NSA z 16 lipca 2015 r., sygn. akt II GSK 1639/14). Wystąpiły więc uchybienia, nie dające się usunąć w warstwie odnoszącej się do wyjaśnienia podstawy rozstrzygnięcia.

Twierdzenia WSA zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wzajemnie się wykluczają. Z jednej bowiem strony Sąd I instancji wyjaśnia, że zarządca drogi nie ma żadnego luzu decyzyjnego w zakresie nałożenia kary za zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, nie ma możliwości miarkowania wysokości należnej kary, ani badania przyczyn zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, a wysokość tej kary uzależniona jest od ilości dni tego zajęcia, z drugiej, zaś strony w istocie stwierdza, że w pewnych sytuacjach wysokość kary można uzależnić od daty wszczęcia postępowania, a nie faktycznego zajmowania pasa drogowego przez reklamę bez zezwolenia zarządcy. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że rozpoznając skargę na decyzję w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, WSA skupił swoją argumentację na dacie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie, w oderwaniu od podstawy materialnoprawnej wydanych w sprawie decyzji. Natomiast to przepisy prawa materialnego determinują przebieg postępowania, określając, co powinno zostać dowiedzione (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2022 r., sygn. akt II GSK 1821/18).

Ponadto trafne okazały się również twierdzenia kasatora o braku w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku konkretnych wskazań co do dalszego postępowania w sprawie.

Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego sąd uznał zaskarżony akt za niezgodny z prawem. Natomiast jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wskazania te powinny być konkretne i jednoznacznie sformułowane, tak aby w ponownie prowadzonym postępowaniu umożliwić organowi administracji usunięcie wszystkich uchybień prawa, z powodu których sąd uchylił zaskarżoną decyzję (por. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2022 r., sygn. akt II GSK 1857/18). Obowiązkiem sądu jest zatem precyzyjne określenie czynności, jakie powinien przeprowadzić organ administracji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy.

Tymczasem uzasadnienie zaskarżonego wyroku takich wskazań nie zawiera. Trudno bowiem za takowe uznać stwierdzenie: "Organ, rozpoznając ponownie sprawę weźmie pod uwagę powyższe stanowisko Sądu, uwzględniając jednocześnie, że opisane powyżej naruszenie przepisów postępowania uniemożliwiło w niniejszej sprawie wymierzenie kary pieniężnej za okres rzeczywistego zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia przez nośnik reklamowy skarżącą". Z tych wytycznych w kontekście opisanej powyżej niespójnej argumentacji Sądu I instancji – nie wynika, z punktu widzenia jakich konkretnie i jak stosowanych kryteriów, czy też innych jeszcze metod działania należałoby ustalać oraz oceniać – a więc tak, aby ustalenia oraz oceny te mogły być uznane za prawidłowe – okoliczność odnoszącą się do czasu zajęcia pasa drogowego jako elementu współkształtującego wysokość nakładanej kary pieniężnej w sytuacji, gdy zaistnienie stanu naruszenia prawa organ administracji ustalił w trakcie kontroli poprzedzającej (pierwsza kontrola z dnia [...] stycznia 2017 r.) datę wszczęcia postępowania w sprawie, co nastąpiło w dniu [...] marca 2017 r.

Tym samym wzmacnia to zasadność krytycznej oceny wskazań co do dalszego postępowania zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (zob. s.

6) odnoszących się do potrzeby wyjaśnienia wątpliwości w zakresie ustalenia stanu faktycznego niniejszej sprawy, w tym w szczególności w zakresie mającym się odnosić do obliczenia terminu, za jaki należy wymierzyć skarżącej karę za zajęcie pasa drogowego. Zwłaszcza, że w tej mierze przepis art. 40 ust. 12 pkt 1 w związku z ust. 6 u.d.p. nie ustanawia innych, niż w nim ustanowione dyrektyw ustalania i kalkulowania wysokości nakładanej kary pieniężnej, a Sąd I instancji, jak wynika to z powyżej przedstawionych argumentów, nie wyjaśnił w adresowanych do organu administracji wskazaniach co do dalszego postępowania, o jakie inne jeszcze, niż zastosowane przez organ dyrektywy miałoby chodzić oraz co miałoby stanowić źródło ich rekonstrukcji dla potrzeba prawidłowego ustalenia wysokości kary pieniężnej za stwierdzone w rozpatrywanej sprawie zajęcie pasa drogowego przez umieszczenie w nim reklamy bez zezwolenia zarządcy drogi.

Z uwagi na zasadność zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., odniesienie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, dotyczących naruszenia przepisów postępowania oraz naruszenia przepisów prawa materialnego byłoby przedwczesne.

Ponownie orzekając w sprawie ze skargi M. N.T. na decyzję w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, Sad I instancji uwzględni konsekwencje wynikające z przedstawionych ocen prawnych i wydane w sprawie orzeczenie uzasadni w sposób czyniący zadość wszystkim wymogom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a.

Zważywszy na przytoczone wyżej względy Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. i przekazał sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Orzekając o kosztach Naczelny Sąd Administracyjny zasądził od skarżącej na rzecz organu kwotę 2900 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, na podstawie art. 203 pkt 2 i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.). Na kwotę tę składa się uiszczony wpis od skargi kasacyjnej (200 zł) oraz wynagrodzenie radcy prawnego, który nie reprezentował organu w postępowaniu sądowoadministracyjnym przed sądem I instancji, za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej (2700 zł).