Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 14 września 2017 r., sygn. akt VI SA/Wa 350/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. G. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2016 r. w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia.
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji wskazał, że zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Transportu Drogowego – wskazując w podstawie prawnej rozstrzygnięcia art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: k.p.a.), art. 2 ust. 35a, art. 64 ust. 1, 2, art. 140aa ust. 1, 3, 4, art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit. c), ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.; dalej: p.r.d.), art. 41 ustawy z dnia 21 marca 1985 o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 460 ze zm.) - utrzymał w mocy decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2016 r. o nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 15.000 za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że [...] sierpnia 2016 r. w miejscowości B. na drodze krajowej nr 11 inspektor inspekcji transportu drogowego zatrzymał do kontroli zespół pojazdów składający się ciągnika samochodowego marki X o nr rej. X wraz naczepą marki X o nr rej. X. Pojazdem kierował M. J., który wykonywał przejazd drogowy z ładunkiem półtusz wieprzowych na hakach (ładunek podzielny) w imieniu skarżącego. W wyniku pomiarów kontrolowanego zespołu pojazdów, stwierdzono następujące naruszenia dopuszczalnych norm:
- - nacisk pojedynczej osi napędowej pojazdu - 12,6 t (po odjęciu błędu w wysokości 2 % zaokrąglonych do 0,1 t w górę) - przekroczenie o 2,6 t - przekroczenie o 26 %,
- - podmiot wykonujący przejazd nie miał zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym.
W ocenie organu - z uwagi na wyniki pomiarów, wielkości procentowe przekroczeń dopuszczalnych norm - kontrolowany pojazd odpowiadał parametrom, na które kierowca winien posiadać zezwolenie kategorii VII.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł A. G..
Sąd I instancji uzasadniając oddalenie skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), stwierdził m.in., że w stanie faktycznym sprawy - ustalonym bez naruszenia unormowań k.p.a., w tym w szczególności art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy - organ, wbrew przekonaniu skarżącego, prawidłowo nałożył na skarżącego karę pieniężną za brak zezwolenia kategorii VII.
A. G. zaskarżył powyższy wyrok w całości. Wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:
- I. Na podstawie art. 174 ust. li ust 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucił:
- 1. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez:
- a) błędne zastosowanie art. 13 ust. 1b ustawy o drogach publicznych i nałożenie kary na skarżącego, podczas gdy przepis ten pozwala nałożyć karę na nadawcę, załadowcę lub spedytora ładunku, jeżeli okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wskazują, że podmiot ten miał wpływ lub godził się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu;
- b) błędne zastosowanie art. 140aa ust. 3 ustawy prawo o ruchu drogowym dotyczące nałożenia kary pieniężnej na podmiot wykonujący inne czynności związane z przewozem drogowym na organizatora transportu, nadawcę, załadowcę lub spedytora jeżeli okoliczności lub dowody wskazują, że podmiot ten miał wpływ lub godził się na powstanie naruszenia określonego w ust. 1 ustawy z pominięciem okoliczności, że załadunku towaru pochodzenia zwierzęcego, zgodnie z przepisami sanitarnymi dokonuje się w zamkniętych komorach, aby nie doszło do przerwania łańcucha chłodniczego chłodzonego towaru i jego zepsucia.
2 naruszenie przepisów postępowania, albowiem uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
- a) art.145 § 1 pkt. 1 lit. c p. p. s. a w związku z art. 7,8 i art. 77 kpa poprzez ich nie zastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, iż skarżący miał wpływ, godził się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego podczas gdy zgodnie z art. 77 § 1 kpa organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzeć cały materiał dowodowy.
- b) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) w związku z art. 151 p.p.s.a poprzez oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny skargi skarżącego.
- c) niewłaściwie zastosowanie przepisów prawa europejskiego: dyrektywy nr 96/53 a w szczególności przepisy pkt. 3 w rozdziale 8 załącznika XII do w/w traktatu zarówno przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego jak również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.
Główny Inspektor Transportu Drogowego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Powołana regulacja dotyczy kwestii prejudycjalnej, czyli sytuacji, w której uprzednie rozstrzygnięcie określonego zagadnienia, będzie miało wpływ na wynik innego postępowania. Rozstrzygnięcie tego zagadnienia musi być istotne z punktu widzenia realizacji celu postępowania sądowoadministracyjnego oraz bezpośrednio wpływać na wynik tego postępowania.
Natomiast zawieszenie postępowania powinno być uzasadnione względami celowości, sprawiedliwości oraz ekonomiki procesowej (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 301-303).
Zastosowanie przez sąd art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. ma charakter fakultatywny. Ocena jego zasadności pozostawiona została do uznania sądu, który wydając postanowienie w tej kwestii powinien rozważyć, czy w danym przypadku celowe jest wstrzymanie biegu sprawy. Nie oznacza to jednak dowolności działania w tej mierze, bowiem dla sądu administracyjnego kwestią wstępną może być wyłącznie takie zagadnienie, którego rozstrzygnięcie jest niezbędne, aby stwierdzić czy zaskarżony akt jest zgodny z prawem (por. wyroki NSA: z 8 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 694/06, LEX nr 338509 i z 19 kwietnia 2006 r., sygn. akt I FSK 845/05, LEX nr 212145).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie zachodzi konieczność zawieszenia postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym ze względu na występującą w niej kwestię prejudycjalną.
Zauważyć należy, że w dniu [...] marca 2017 r. Komisja Europejska wniosła przeciwko Rzeczypospolitej Polskiej skargę do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (sprawa C-127/17), domagając się stwierdzenia, że nakładając na przedsiębiorstwa transportowe wymóg posiadania specjalnych zezwoleń na korzystanie z niektórych dróg publicznych, Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy art. 3 i 7 dyrektywy Rady 96/53 z dnia 25 lipca 1996 r. ustanawiającej dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym (Dz. U. UE Nr L 235 z dnia 17 września 1996 r., s.
59) w związku z pkt 3.1 i 3.4 załącznika I do tej dyrektywy. Według Komisji Europejskiej polskie ograniczenia prawne dyskryminują przewoźników w stosunku do podmiotów wykonujących przewóz towarów w innych krajach Unii Europejskiej, gdyż Rzeczpospolita Polska powinna od 1 stycznia 2011 r. bezwzględnie przestrzegać przepisów dyrektywy 96/53/WE w ramach całej sieci dróg. Zgodnie z art. 3 ust. 1 dyrektywy dopuszczalny nacisk na każdą oś napędową wynosi 11,5 t. i w związku z tym norma przewidziana w ustawie - Prawo o ruchu drogowym powinna być interpretowana w duchu dyrektywy.
W toku postępowania przed Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej w dniu 19 września 2018 r. do sprawy C-127/17 została przedłożona opinia Rzecznika Generalnego, że skarga o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego jest zasadna. Rzecznik Generalny wskazał m.in., że: "skarga ta ma szczególne znaczenie ze względu, po pierwsze, na jej nowatorski charakter, podczas gdy dyrektywa 96/53 obowiązuje od ponad dwudziestu lat, i po drugie, na interesy gospodarcze, jakie wchodzą w grę w związku z obowiązkiem przestrzegania norm zharmonizowanych w Unii Europejskiej od 1985 r., zmierzającym do ułatwienia ruchu drogowego między państwami członkowskimi w kontekście szybkiego rozwoju transportu drogowego towarów w Europie. Zasadnicze znaczenie dla rozwoju handlu międzynarodowego i krajowego ma bowiem to, aby towary mogły być przewożone szybko, bezpiecznie i po kontrolowanych kosztach, szczególnie ze względu na niektóre praktyki gospodarcze, w tym offshoring.
Tak więc wskazana jest szczególna czujność co do podstawy ograniczeń, jakim podlegają przewoźnicy, ponieważ nie powinny one utrudniać osiągnięcia europejskich celów, w szczególności w zakresie ochrony środowiska i konkurencji". Zdaniem Rzecznika Generalnego, dostęp do całej sieci dróg w Polsce jest ograniczony w warunkach sprzecznych z zasadą ustanowioną w art. 3 dyrektywy 96/53, gdyż istnieją wątpliwości co do konkretnego uzasadnienia ograniczeń ruchu na drogach wyznaczonych przez ministra transportu, zgodnie z art. 41 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, jeżeli można je znieść poprzez uzyskanie ogólnego zezwolenia, odpłatnego, zastrzeżonego dla ładunków niepodzielnych na drogach najbardziej uczęszczanych i ograniczonego wyłącznie pod względem okresu obowiązywania, a zatem bez związku ze stopniem uszkodzenia dróg ani z potrzebami finansowymi, na które powołuje się Rzeczpospolita Polska w celu uzasadnienia właściwości systemu.
Innymi słowy, albo dana droga może przyjąć przejazdy, których liczba nie jest kontrolowana, przez okres mogący wynosić od jednego do 24 miesięcy, albo droga ta nie jest dostosowana do ruchu, a w takim przypadku opłata za zezwolenie, której kwota jest niewielka, nie jest w stanie temu zaradzić.
W ocenie Rzecznika Generalnego, ograniczając ruch pojazdów silnikowych, których nacisk osi napędowej wynosi 11,5 tony, do dróg stanowiących część transeuropejskiej sieci transportowej i do niektórych innych dróg krajowych oraz poddając ruch tych pojazdów na innych drogach publicznych systemowi specjalnych zezwoleń, Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążą na mocy art. 3 i 7 dyrektywy 96/53 łącznie.
Mając na względzie powyższe, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, rozstrzygnięcie sprawy rozpoznawanej zależeć będzie od wyniku postępowania przed TSUE w sprawie C-127/17.
Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 w zw. z art. 193 p.p.s.a. - postanowił zawiesić niniejsze postępowanie do czasu rozstrzygnięcia przez TSUE sprawy oznaczonej sygnaturą akt C-127/17.